一張無形的大網
郵政通信是高度集中統一的社會化大生產，它需要經過兩個或兩個以上的郵政企業協同作業，按照收寄、分發、運輸、投遞的順序不間斷地運行才能完成。郵政通信網，就是按照郵件傳遞的過程，由各個不同的運轉環節和各類不同業務的作業方式所組成的統一、完整、嚴密的有機體係。
中華人民共和國建立後，根據社會主義建設和郵政業務發展的需要，在各級政府和社會各部門的支持下，實行郵政自編力量和社會力量相結合，逐漸建成了四通八達、遍及城鄉的全國統一的郵政通信網。它由5萬多個收寄郵件的局所、2000多個郵件分發處理中心、150多萬公裏的郵政運輸網絡和350多萬公裏的農村投遞路線等所組成，擔負著每年近300億各類郵件的傳遞任務。
郵政局所是收寄郵件、供公眾使用郵政的場所。它擔負著所收郵件的處理任務，既是基層營業點，又是郵件集散分發的集中點。
一九四九年郵電部成立時，郵政與電信是分別設置、分別經營的。一九五○年七月到一九五二年十二月，各級局所實行“郵電合一”，即郵電機構合並，統一經營郵政電信業務。除省會以上城市和少數縣仍分設郵電局所外，均按照行政區劃將郵政和電信對外營業的基層局所和縣以下郵電單位，合並成郵電局所。這一體製直到一九八六年未變。
一、郵政局所設置的原則和標準
中華郵政時期，建設郵政局所主要是以收入為標準。一九三五年前曾規定：每月營業收入200銀元左右，開發彙票1000銀元左右的城鎮，方可設置最低級別的郵局。不夠這個標準的城鎮，隻能根據收入多少，分別設置郵政代辦所、村鎮信櫃或郵票代售處。按這個標準設立局所雖然可以保證盈利，但對公眾方便考慮不夠，結果郵政局所大多設在大中城市和沿海地區，邊遠地區和廣大農村局所很少，用郵困難。據國民黨政府交通部出版的交通年鑒記載，一九三三年全國縣治不足2000個，而縣城未設郵局的竟達四分之一以上。這些未設郵局的縣城，僅設代辦所的約500處，設村鎮信櫃的8處，連代辦所、信櫃也未設的有35個縣城，農村郵政網點更少，公眾用郵十分不便。
新中國成立後，對郵政局所網的設置，按照郵政為人民服務的宗旨，根據各地政治、經濟、文化情況和人口分布密度、郵政業務需要等情況，以合理布局、方便用戶為標準建設調整了營業網點。郵電部於一九五五年製定頒發了《郵電局所設置原則和標準》，一九六二年進行了修訂，一九八一年根據國民經濟發展和社會的需要，又進行修訂和補充。這些規定的基本精神是：按行政區劃設置郵政（電）局時，應考慮郵件流量、流向規律的實際情況，最大限度地接近居民，方便用戶，同時也要考慮經濟效益。在特定地區和特殊條件下，企業經濟效益服從社會效益和政治需要，郵政局所的發展應與地方發展規劃相適應。
《郵電局所設置原則和標準》對各種不同情況都作了具體規定。凡是設有縣、市行政機構的地方，必須無條件地設置郵政（電）局，並作為縣、市人民政府的一個組成部分，受以郵電係統為主與地方人民政府的雙重領導。大、中城市可分片設置辦理全部郵政業務的郵政（電）支局或經辦部分郵政業務的郵政（電）所，但縣城一般可不設分支機構，個別範圍較大的縣城可設郵政（電）所或郵票代售處。縣以下設置郵政機構，根據需要與可能，按業務收入多少、地區間隔距離、人口聚居和郵件運輸、投遞等情況，進行合理布局。自辦的分支機構一般設在中心集鎮，公社所在地，規模較大的廠礦、企業、林區、畜牧區領導機關所在地，和有郵件、電報、電話轉接任務的地點。在農村郵政機構設置時，若全年業務收入滿10000元或按編製標準定員人數滿7人的，可設郵電支局；每月郵政業務收入在200元以上，服務半徑在5—10公裏之間，可設郵電所；在鐵路公路交叉點、人口稠密、業務收入較多的地區，或人口稀少的邊遠地區，可以靈活處理。在不夠設自辦機構條件的地方，如確有開辦收寄郵件、收訂報刊的需要，郵政業務收入每月在30元以上的；或者是人口稀少、地處邊遠有接發郵件需要，郵政收入不滿30元，但不低於20元的，可以設置郵政代辦所。在不夠設置郵政代辦所的地方，如當地確有需要，可設郵票代售處。
郵政局所在一九五八年以前實行分等管理。縣、市郵電局，在一九五三年分為五等，一九五六年改分七等。一九五八年企業下放，改按行政級別管理，不再分等。新中國建立初期，對代辦所也進行分級管理。
按照以上的原則和標準，在全國範圍內，以自辦局所為主體和骨幹，以代辦所為輔助力量，遍布廣大城鄉的郵政局所網逐步建成，改變了舊中國那種局所發展緩慢、農村信息閉塞的曆史。
二、郵政自辦局所的發展
新中國建立以後，郵政自辦局所發展很快，尤其是廣大農村發展更快。一九四九年底全國郵政自辦局所為4207處，到一九八六年已發展到38768處，連同報刊門市部和零售亭共計為42537處，比一九四九年增加了9倍。一九四九年全國農村郵政自辦局所隻有463處，而且85%以上是在華北、東北老解放區，江浙沿海一帶也隻占全國9.5%，甘肅、新疆占4.5%，其餘各地農村基本沒有。人民郵政十分重視農村郵政的建設，從沿海到邊疆普遍增設自辦局所，使農村郵政服務大為改觀。一九八六年全國農村郵政自辦局所已達31417處，為一九四九年的67.8倍。
在解放戰爭中，每解放一個縣、市，凡是沒有郵局的立即設立郵局。因此，到一九四九年底，凡是解放了的縣、市、旗人民政府所在地，都已設立了郵局。中華人民共和國成立後，主要是發展縣、市以下郵政分支機構，即郵政（電）支局、郵政（電）所。
一九四九年十二月召開的第一次全國郵政會議，對郵政設施確定實行恢複、整頓和重點建設的方針。從一九五○年開始逐年增設郵政分支機構，一九五○年到一九五三年共增設自辦局所1845處，平均每年增461處。一九五四年二、三月份，郵電部召開了第三次全國郵電工作會議，決定整頓私商承辦的郵政代辦所。同年十一月發出的補充通知提出，以增設自辦機構或改設郵票代售處等辦法，積極完成全部撤銷私商承辦代辦所的工作。一九五四至一九五六年，三年內自辦局所猛增15528處，到一九五六年底自辦局所為21580處，比一九四九年增加了4倍多。
一九五七年郵政自辦局所發展速度開始減低，但一九五八年全國掀起了農村人民公社化的高潮，郵電部門提出“社社設機構”的目標，自辦局所發展速度加快。到一九六○年，連續三年共新增自辦局所7621處，使全國郵政自辦局所達到29958處，較一九五六年增加了38%。在人民公社化運動的影響下，廣大群眾對通信的要求增長，確應增設郵政局所以滿足需要，但由於過分強調自辦為主，以致局所增加過快過猛，脫離實際需要，管理工作也很難及時跟上。一九六一年，根據中共中央提出的“調整、鞏固、充實、提高”的方針，郵電部決定對自辦郵政局所進行調整撤並，縮短戰線。到一九六二年底，全國自辦郵政局所減為25637處，較一九六○減少了4321處。一九六三年，根據中共八屆十中全會確定的“以農業為基礎、以工業為主導”發展國民經濟的總方針，郵電部門又逐步增建郵政自辦局所，以後連年持續穩步發展，一九七八年自辦郵政局所總數達到37697處，比一九五六年增加了77%以上。
中共十一屆三中全會以後，在局所發展上重申了自辦與委辦相結合的方針。一九八三年八月，郵電部全國農村郵電工作會議明確提出：“農村服務機構和農村投遞工作必須堅持自辦與組織社會力量相結合的原則。”這一階段，郵政局所自辦與委辦又有發展，從一九七九年到一九八六年，自辦局所增加了1023處，代辦所增加了2131處。
三、郵政代辦機構的發展
郵政代辦所是郵政部門委托社會組織或個人代辦郵政業務的服務機構。一般代辦所均辦理出售郵票，收寄平信和掛號信，收訂報刊和包裹業務；較大的代辦所並辦理彙兌業務，還負責一定地區範圍內的郵件報刊投遞任務。代辦機構是郵政部門自設機構和自編力量的補充。設立郵政代辦機構是利國便民的重要措施。三十七年中，代辦機構的設置走了一條發展、減縮、再發展的道路。
從中華人民共和國的成立到一九五三年，國家對代辦所的設置一直采取“穩步發展”的政策。一九五○年，郵電部郵政總局先後製定並實行《郵政代辦所暫行規則》、《郵政代辦所及郵票代售處酬金核給辦法》。一九五一年，郵電部召開全國鄉郵工作會議，確定“穩步發展，公私兼顧，加強自己和組織群眾相結合”的建設方針，明確肯定了自辦局所和代辦機構都是需要發展的。同年，郵政總局又發出了《關於郵政代辦所劃分四級及改組鄉村郵票代售處的通知》。這一時期，全國郵政局所總數從26328處發展到51651處，四年增長96.2%。其中自辦局所從4207處發展到6052處，增長43.8%；代辦所從21460處發展到45573處，增長112%。
一九五四年，國家開始對資本主義工商業進行社會主義改造。郵電部召開第三次全國郵電工作會議，專題總結了前兩年整頓私商承辦郵政代辦所的工作，決定有計劃、有步驟地堅決整頓私商代辦所，以依靠社會主義和半社會主義的力量，作為過渡時期農村代辦所的方向。城市中的代辦所，在一定時期內，盡速收回自辦。同年十一月，郵電部又明確規定了對農村代辦所進行整頓、撤銷或改為自辦的原則。這次整頓到一九五五年六月基本完成，共整頓代辦所45553處。其中，有4.1%改為自辦機構，15.5%撤銷停辦，4.4%改為郵票代售處，43.8%撤銷後將由供銷合作社代辦。在一年零三個月的時間內，改、撤、轉代辦所共30898處，為整頓總數的67.8%；原代辦所隻保留了14675處，占32.2%。由於供銷社本身管理有不少困難，代辦酬金分配問題又未很好解決，因此供銷社對代辦郵政業務的積極性不大，致使這些代辦所大部分未能發揮作用，有些不得不改為郵票代售處，降低了服務水平。
由於政策上的失誤，加以“文化大革命”十年動亂的幹擾，在一九四九年到一九八二年這段長達二十八年的時間裏（除“大躍進”三年外），代辦所的數量逐年減少，到一九八二年全國隻有9888處。盡管在同時期內自辦局所由6076處增加到38531處，但全國局所總數仍少於一九五三年。
一九八三年，郵電部以中共十二大《全麵開創社會主義現代化建設的新局麵》的報告為指針，召開了全國農村郵電工作會議，總結建國後三十二年郵政局所建設的工作，認識到局所設置必須適應國家社會經濟狀況，超越經濟發展水平的政策，就犯脫離實際的“左”的錯誤；中國地域遼闊，農村麵積很大，經濟狀況又極不平衡，僅靠自辦局所和自編力量解決不了為農村的服務問題，隻有采取自辦與委辦相結合建設局所的方針才是正確的。在改革、開放、搞活的新形勢下，到一九八六年底，全國郵政代辦所恢複到12201處，為一九四九年的56.8%，較一九八二年增加2313處，郵票代售處也所有增加，對方便公眾用郵起到了積極作用。
四、加快局所建設
中華人民共和國建立以來，郵政局所發展速度落後於社會主義建設和人民通信的需要。一是局所密度不夠，機構的增加趕不上人口的增長。一九八○年在北京、天津、上海及各省會城市調查，每一局所服務麵積在9平方公裏以上，郵政自辦局所過少，代辦機構又未發展，公眾用郵很不方便。二是不少局所房屋破舊，場地狹小，設施不足，特別是城市老市區的郵政分支機構房屋多係解放前建造，幾十年來郵政業務量大量增長，而工作場地增加不多，影響了服務質量。
一九八○年，郵電部和國家城市建設總局聯合發出了《關於城市規劃要結合考慮郵電通信建設的通知》。隨後，郵電部門貫徹國家、地方、集體、個人一起上的方針，在地方政府的領導下，調動社會各方麵的積極性，加快郵政局所的建設。主要形式有：1.在大城市納入市政配套，與居民小區統建郵政支局所。例如，天津市將郵政建設納入市政建設總體規劃，住宅區新建郵政（電）局所，由市統一規劃設計，材料實行統供，建成後交郵電部門使用，大大加快了局所的建設速度。該市新建郵電支局所需投資中，由市政撥款支持的占82%。2.在工礦、林區繼續執行郵政與使用單位聯合建設郵政服務網點。3.繼續在城市中與大型飯店、賓館及涉外專用大樓合作，由這些單位提供房屋，郵電部門提供服務項目和人員，本著互利原則，建立郵電服務網點。4.地方政府統籌安排，有計劃地增設郵亭、報刊亭方便群眾。到一九八六年全國報刊門市部已有1368處，報刊亭3973處，其中有40%由個人經營承包。5.發展郵票代售處，普及信箱、信筒。到一九八六年全國已有郵票代售處96652處，比一九六二年的42668處，增長了1倍多；信箱信筒有176843個，其中設在農村的有136794個，比一九四九年增加了3倍多，大大方便了群眾。
郵件的分揀封發，是郵政通信全過程的中心環節。全國城鄉所有郵政（電）局所收寄的各類郵件，都要集中到相關分發單位，按收件人地址進行分揀封發，寄往相關局所投交收件人。郵件分揀封發對於郵件的傳遞速度和質量起著很重要的作用，如有差錯，就會“失之毫厘，謬之千裏”，給用戶造成無法彌補的損失。
一、郵件分揀封發體製的演變
（一）新中國建立初期的郵件分發。
中華郵政對郵件的分發標準和經轉關係沒有統一規定，一般是按照習慣和老職工口傳心授辦法進行分發。隻有省會局、少數大轉口局及一些鐵路起訖點、沿線局之間來往的郵件，才互相直接封發（即將郵件封入袋、套，直接發往對方，以下簡稱直封），其他各局的郵件均發到省會局或大轉口局經轉，隻要不發過頭造成倒流，就不算錯，往往形成層層經轉，“站站歇店”，加上交通不便，車、船頻次又少，郵件傳遞非常緩慢。
中華人民共和國成立後，仍沿用舊的郵件分發辦法。隨後，天津、北京、上海等郵局相繼主動研究縮短郵件全程傳遞時間，改進郵件分揀封發工作。一九五一年，天津郵局在開展勞動競賽和合理化建議運動中，集中群眾建議，實行計劃分發辦法，即從提高郵政通信全程效能出發，選擇有效車次和銜接寄達局的有效投遞班次，有計劃地封發郵件，減少了盲目轉發的頻次，縮短了全程傳遞時間。接著，北京郵局也實行計劃分發，平常信函的直封格口（即直接發往的單位）大大增加，掛號信函改為按車次分揀。上海郵局通過與鐵路沿線各大局加強聯係，也調整和改善了分發關係，建立和增加了直封格口及封發頻次。
一九五二年和一九五三年，郵電部和郵電工會全國委員會，先後總結推廣了天津郵局的計劃分發經驗，以郵件分發為中心，組織全局按“緊密運轉圖”作業（即將全局各生產單位按郵件分揀封發和運輸銜接時間製成流水作業圖表，組成一個協調的有機整體，各環節都按圖表程序作業），提高了通信時效和服務水平。
一九五四年，鐵路客運列車掛用郵政自備火車郵廂後，又實行了車上分揀，鐵路沿線各局互寄的郵件，無直接分發關係的，或因時間緊迫不及分揀的，都可直接交郵車在運行中沿線分發，提高了郵件的傳遞速度和效率。
上述一係列改進，為逐步形成全國統一的郵件分發體製積累了經驗。一九五四年，郵電部郵政總局吸取這些經驗，擬訂了《國內平掛函件分揀辦法》頒布試行，郵件分揀封發工作初步納入了有章可循的軌道。
（二）建立郵件分揀封發統一體製。
隨著社會主義建設的蓬勃發展，交通運輸發展很快，通達地區日益擴大；郵件業務量大量增加，使郵件的經轉範圍、路由和關係不斷發生變化，迫切要求在全國範圍內建立統一的更加適合全國形勢發展的分揀封發體製。
一九五八年三月，郵電部郵政總局在北京召開郵政分揀封發工作座談會。會上11個省市局的代表向全國郵局發出了改革分揀封發工作的倡議，提出“兩次分到底，車上也分揀，時限砍一半，差錯消滅淨”的口號。同年七月，郵電部組織全國郵電係統的代表在天津、徐州、濟南郵局進行現場觀摩，在濟南郵局召開現場會議，總結交流了改革郵件分揀封發的經驗，決定在全國範圍內實行分揀封發的改革。會上，根據郵件流向流量縱向多、橫向少、近密遠疏的規律，和速度快、質量好、效能高、消耗少的原則，規定了全國統一的函件分發標準和辦法：
1.根據各機關、團體、企事業單位上下級之間縱向通信聯係較多的實際情況，規定北京郵局與各省會郵局，省會局與省內各市縣局，市縣局與所屬各支局所之間，一律實行直封。
2.各市縣局之間，實行“平十掛三”（平信十件，掛號三件）的直封標準。不夠直封標準的，則分別情況處理：凡是鐵路直達沿線各局之間的，向火車郵車分發，避免郵件倒流，影響時效；凡是其他各局之間的，向寄達局附近的經轉局分發，以盡量減少經轉層次，降低消耗，提高速度。
這一改革，取得了立竿見影的效果。首先是提高了函件的傳遞速度。根據部分局的統計，平均有20—30%的函件，加快了6—24小時，僅北京、天津、濟南、徐州、上海5個局每天出、轉口信函63萬件中，就有14萬件縮短了傳遞時間。其次，有30%的函件減少了經轉次數，避免了重複勞動。同時根據新訂標準改進了生產組織和分揀封發設備，使分揀效率和質量也有提高。在規定函件分發辦法的同時，對郵政包裹也根據其體積大等特點，確定以縣市局為主要封發單位，實行定量分發辦法，統一規定了“本三轉三”（即發某局本身滿三件或由某局經轉滿三件）的直封標準。從此形成了全國統一的各類郵件分揀封發體製。
（三）郵件分揀封發體製麵臨新的改革。
上述分發體製已實行近三十年，基本未變。在此期間，全國經濟、文化教育等各方麵都發生了很大變化，尤其是進入八十年代以後，郵政業務量大幅度增長，交通運輸發展變化也很大，現行郵件分揀封發體製已逐漸不相適應。
首先是郵件業務量不斷增長，仍以縣市局為分發單元按原定標準進行分發，直封單位越來越多。一九八三年，北京郵局發往全國的平常信函直封格口達1802個，上海局1153個，天津局736個，沈陽局821個，西安局1153個。即使這樣，有的仍不符合標準要求，不得不在規定分揀兩次後，再進行第三次分揀，工作量增加將近1倍，造成人員設備增加，生產場地緊張，分揀效率下降，而且由於交通運輸的變化，往往按原訂標準直封到縣，沿途各局的部分郵件反而造成倒流和延誤。
其次是由於交通運輸發展很快，經轉關係變動很大，在實際工作中很難掌握，以致發生大量郵件往省會局和幾個大轉口局亂分發的現象，使函件和包裹的無效經轉率高達30—40%，紙片印刷品高達50—60%。這種亂分發現象不僅給人力、物力、財力造成很大浪費，而且影響了郵件傳遞速度和質量。