美援與戰後台灣經濟
從1950年到1960年代中期，台灣政治經濟發展的外部動力機製在很大程度上在於冷戰國際政治環境下美國的政策行為，在於美國賦予它的"反共前沿"和"民主櫥窗"的地位和身份，在於"霸權-附庸"關係之下美國對台灣的援助和扶植。從1950年6月朝鮮戰爭爆發後到1960年代中期，台灣接受的美援總額達41.5億美元，其中軍援和經援分別約占57%和43%。而美台之間的援助關係，以及美國對台灣發展進程和後果的影響，都遠不僅限於相對容易觀察到的經濟資源流動。隨美援而來的是大批美國駐台官員和專家顧問，他們與主持台灣經濟發展的技術官僚群體結成了密切的合作關係。而這種關係可以被判定為政治學家羅伯特*基歐漢和約瑟夫*奈所描述的"跨政府關係"。正是以這種關係為主要的和基層的途徑，美國對台灣的發展政策、戰略和製度施加了廣泛深入的影響。
一對台美援的組織結構與運作方式
"跨政府關係"（TransgovernmentalRelations）是指"那些不受政府內閣或行政首腦的政策控製或嚴格指導的、不同（國家）政府部門之間的一係列直接的相互影響。"一個政府內部的次級官僚機構在某種程度上具有相對於其政治領導人和上級部門的自主性，總有按照自己的利益和旨趣行事的能力和意願。而不同國家政府的次級部門之間又可能存在共同的利益、理念和偏好，由此在工作交往中形成某種合作關係。基歐漢和奈指出，跨政府行為有兩種主要類型。一種是"跨政府的政策協調"，指雙方的次級部門在沒有來自高層的詳細政策指導的情況下，主要通過非正式的交往進行政策執行和調整活動；另一種是"跨政府聯盟"，指政府的次級單位與另一國政府中有共同行為取向的機構和人員建立聯盟以對抗他們自己政府中的某些成分。
美國一般把技術官僚（經濟官僚）群體視為國民黨政權中健康成份，一向予以支持和扶植。特別是，經濟官僚一般對國民黨政權內部自蔣介石以降許多人熱衷於擴充軍隊、發展軍事工業的做法持消極態度，主張首先立足台灣發展"民生經濟"；而在整個50年代和60年代初，美國各駐台機構更是以遏製蔣介石集團反攻大陸的企圖、防止台灣經濟軍事化為其工作的基本目標，因此雙方在這個關鍵方麵有不謀而合之處。以其經濟實用主義理念、利益中立的地位、專業化和技術化的工作作風，而且往往具有歐美教育背景，台灣的經濟官僚群體很容易與美國援助官員和專家建立親和感，形成密切的合作關係。這種關係，連同美國依靠援助施加壓力的"杠杆效應"，被美國用以強化其影響力向台灣內部事務的滲透。而台灣的經濟官僚也借重這種關係加強自己在國民黨政權中的地位和力量，為了使自己的主張和政策被采納、執行，有時會主動把美國人當作幫助其對抗其他部門、甚至修改決策的同盟引入政策製定過程，從而形成"跨政府聯盟"。
這種跨政府聯盟有其特有製度機製和組織載體，這就是美國駐台援助機構和台灣方麵與美援運用有關的機構。
美國駐台機構包括"使館"、經援使團（駐台外援機構）和軍援顧問團。與戰後美國外援政策服從於政治軍事戰略的總體狀況相適應，美國對台援助機構的活動也是在強調組織和職能的係統性的原則下由美國駐台"大使"進行總體指導和協調。後來又進一步建立了由全部駐台軍事和文職代表團領導人組成的所謂"駐在國小組"（CountryTeam），在"大使"的主持下在外交政策和援助政策之間以及在各項援助計劃之間進行協調。華盛頓負責對外援助事務的中央機構曆經多次改組，但其在台灣的派駐機構則在職能和人員上都保持了相當的連續性和穩定性。駐台經援機構的業務範圍在20世紀50年代初即被明確規定，它在外交使團首腦的督導和軍援顧問團的協助下負責各項與經濟援助有關的事務，並多方參與台灣的經濟規劃與政策製訂。到60年代的國際開發署時期，隨著美國援助政策更加強調經濟援助（相對於軍事援助）和受援國的經濟發展，國際開發署駐台分署在製定援助政策過程中的地位進一步得到加強，並被要求更加積極地參與台灣的經濟決策。國際開發署駐台分署署長由總署署長任命，並服從國務院和駐台"使館"的政治和工作指導。由於他實地負責經濟援助，熟悉台灣經濟的實際狀況並直接同台灣當局上下官員打交道，所以盡管他並不最終決定對台援助的計劃和內容，但其意見對美國對台援助政策具有相當的影響力。他還負責向台灣當局解釋美國援助政策的目標和內容，實際上充任台灣當局經濟政策總顧問的角色。
駐台美援使團的下屬機構根據台灣經濟的各產業部門進行了相當細致的劃分，除了經濟分析、計劃和審計三個辦公室，駐台經濟援助機構設有自然資源、電力、教育、貿易和工業，以及公共行政等小組，其工作人員均為各自領域的專家。
隸屬於國防部的美國駐台灣軍事援助顧問團（MilitaryAssistanceAdvisoryGroup）設立於1951年5月，與經援使團同樣是在駐台"使館"的指導下，並且在經援使團的協助下負責領導和協調美國對台軍事援助和合作。軍援顧問團的工作也可以被視為具有相當的經濟政策效應，因為1950年代它的工作重點之一是敦促台灣當局裁減軍隊和限製其軍費開支。
"大使館"、經援使團、軍援顧問團構成美國官方正式駐台機構的三駕馬車。除此之外，一家專門承接政府項目的紐約私人公司--懷特工程公司（J.G.WhiteEngineeringCorporation）也在台灣經濟運行中發揮著獨特作用。懷特公司的五名專家早在1948年底就受經濟合作署之聘來到台灣，對台灣的資源和經濟狀況進行調查和研究，並參與擬訂最初的對台援助計劃。在美國政府於1949年1月公開宣布放棄台灣之後，懷特公司仍積極主張擴大對台援助。20世紀50年代懷特公司在美台援助關係中具有雙重身份：駐台美國經援使團的援助計劃評估機構和台灣當局的經濟技術顧問。它向台灣派送各部門的專家，並且向美援運用委員會提供技術和經濟方麵的谘詢。一位主管台灣經濟事務的官員在報告中稱："在福摩薩擁有懷特工程公司對美國政府來說是十分幸運的，它可為中國官員和私營工商機構所用。
德比歐塞特（ValdeBeausset，懷特公司高級工程師）先生在能幹的中國經濟專家、工程師和工業管理人員當中享有令人豔羨的受尊敬的地位。"此外，在整個50年代懷特公司還負責選拔赴美接受技術培訓的人員。
美國駐台援助機構和人員的工作內容不僅僅局限於美援的派撥、運用等方麵的事務，實際上駐台美援機構始終把幫助台灣建立具有長遠發展潛力的經濟作為自己的中心任務，強調美援計劃和台灣經濟發展的統一和協調。在對台灣的經濟事務發揮指導作用方麵，駐台"使館"和美援使團具有比華盛頓和國務院更為積極的態度，並不斷向華盛頓爭取更大和更靈活的處置權力。本來，1951年3月19日臘斯克曾向駐台美援使團發出訓令："在該島經濟行政事務中，經濟合作署使團應該提供建議，但不應該公開地或暗地裏向中國人發布命令。"但經過經濟合作署和駐台機構的堅持和說服，不到兩個月國務院的態度就改變了，臘斯克在1951年5月的一份政策指導文件中收回了"建議而不命令"的訓令，認可美國駐台援助機構所采取的"更具強製性的政策"。6月底，經濟合作署署長也重申了"活躍地和堅定地施加影響"的工作原則。此後十多年間，美國各駐台機構以援助為施加影響的"杠杆"，實地參與台灣經濟社會綱領和經濟發展政策的製定和實施。
在援助關係的運作過程中，很大程度上出於美國方麵的要求和設計，台灣當局內部也進行了相應的製度安排和機構設置。美援運用委員會、經濟安定委員會、農複會等與美援相關的機構成為美國對台灣的經濟事務施加影響的渠道，同時也成為台灣當局製定和推行整體和部門經濟發展計劃的中樞機構。這是戰後台灣經濟發展製度結構的一個突出特征。台灣當局最初並無專門的、類似於韓國經濟企劃院和日本通產省的全麵指導經濟和製定產業政策的中樞機構設置，而集中體現國民黨政權幹預經濟特征的經濟計劃職能部門的設立與沿革乃與美援經驗有著密不可分的關係。
美援運用委員會（CouncilonU.S.Aid，CUSA）主任委員由"行政院長"兼任，"行政院"內各主要經濟職能部門（包括"經濟部"、"財政部"、"中央銀行"等）的主要負責人及台灣"省長"均為其成員。美援會的正式職能包括：選定援助項目，采購和分配美援進口物資；監督援助項目的執行；掌握美援進口衍生商品的台幣"對等基金"的使用；與美國經援使團進行聯絡會商。
美援會獨立於國民黨政權正常的立法和行政程序，在人事和業務中享有相當的自主性。美援會的日常行政開支不在國民黨當局行政經費中撥取，而是直接來自美援，能夠以高工資雇聘職員，也使之具有高出其他部門的工作效率。美援會的實際地位遠在經濟部、財政部等常規經濟職能部門之上，而且其職權和影響力遠遠超出美援運用範圍之外，成為台灣當局推行發展戰略和製定宏觀經濟計劃的重要部門。
經濟安定委員會（EconomicStabilizationBoard，ESB）的設立也是一個美國製度結構影響台灣經濟發展的事例。1950年底，經濟合作署駐台分署署長穆懿爾（RaymondT.Moyer）建議設立一個由高層經濟官員組成、定期舉行會議審議重要財經問題的經濟安定委員會，但因台灣方麵抵製而未被立即采納。後來經藍欽當麵敦促蔣介石，這個機構才於1951年3月得以正式成立。"經安會"由"財政部長"和"台灣省政府主席"領導，同時與美援會一樣也容納了"行政院"內各經濟職能部門的主要官員，成為台灣當局財政經濟政策主要的設計、審議和聯係協調機構。1953年7月，主管台灣公營企業並具有廣泛經濟政策權力的台灣生產事業管理委員會被合並到經濟安定委員會，經安會的職權進一步擴大，享有某種超越"行政院"內其他經濟職能部門的地位。
而美援使團的代表作為"觀察員"一直在這個機構中"活躍而堅定地"施加著影響。
在整個50年代，美援會和經安會是指導台灣經濟發展的中樞機構，堪稱台灣當局的"超級經濟部"。1958年9月，經安會被撤消，其在農業、工業和交通運輸領域編製部門計劃的業務被轉交給經濟部和交通部，但製訂宏觀經濟計劃和美援運用方麵的職能，特別是其下屬的工業發展委員會，則為美援運用委員會所繼承。這樣，美援會實際上一度成為最主要的、甚至幾乎是唯一的負責設計和協調台灣總體經濟發展計劃與政策的機構。具有重要意義的第四期經建計劃（1961-1964年）就是由美援會負責擬定的。
在台灣的經濟發展的製度結構中同樣明顯地體現美國因素和作用，同時也更不符合機構設置常規的是美國人直接在其中任職、充當台灣當局"超級農業部"的"中國農村複興聯合委員會"（JointCommissiononRuralReconstruction，JCRR）。農複會由蔣介石親自任命的三名中方委員和美國總統任命的兩名美方委員組成，與"行政院"沒有直接的隸屬關係，而且與美援會一樣，享有獨立的人事權力以及獨立而充足的美援經費來源。由於"行政院"內不設農林部，美國"使館"和美援機構駐台使團不設主管農業的下屬機構，有關美援在農業方麵的事務，以及台灣農業的長期規劃和政策實施均由農複會全權籌理，因此農複會實際上兼具台灣當局的"農業部"和美援機構的農業小組的雙重身份。而且，農複會與美國駐台機構和台灣方麵的其他有關機構形成了複雜、密切而又靈活的工作關係，其中特別強調與美國駐台"使館"、美援使團、美援會、經安會之間的溝通和協調。美台雙方委員的合作是融洽順利的，似乎不存在美方委員以勢壓人的情況。倒是可以看到，當台方委員在主張不得伸張或不便公開表達意見時，他們會借重美方委員和專家向上司或其他部門施加影響和壓力。
通過上述考察我們可以看到，美台援助關係全麵、深入地滲透和反映到台灣當局的組織結構與經濟政策的製定和實施之中。援助關係運作的組織結構和製度機製，就是美國因素"內化"於台灣當局的政治與行政結構的機製，同時也是"跨政府關係"賴以存在的載體。一定的發展模式有其特殊的政治和行政的製度結構，而這又在相當程度上決定著政府幹預經濟的方式和內容。台灣國民黨政權之幹預經濟的製度、內容和方式，受到美國因素至為深刻的影響，而美國因素產生作用最主要和最基本的形式和途徑是美國駐台機構與台灣經濟技術官僚群體之間的這種"跨政府關係"。
戰後前期台灣經濟發展的政治行政體製區別於國民黨在大陸時期的一個重要特征是，具有鮮明經濟理性和高度專業效能的經濟官僚群體在國民黨政權內部逐漸取得相對獨立地位，並在越來越大的程度上主導著台灣經濟發展的政策與戰略。這種狀況的形成與對台美援的製度機製一個基本特點有直接的關係，即在國民黨政權內部，美援管理機構與製定和執行發展政策及經濟計劃的職能部門兩者之間的高度重合。美國援助機構在提供建議和施加政策影響時往往並不需要通過最高政治領導人，而直接與台灣的經濟官僚形成緊密合作關係。可以說"跨政府關係"的組織和運作機製本身就是加強經濟技術官僚在台灣經濟政策製定中的地位和作用的機製。而美援本身也具有為經濟技術官僚管理經濟和製定經濟發展政策提供財政基礎的作用。
台灣經濟技術官僚在經濟政策領域中發揮作用的主要障礙來自國民黨軍隊係統的傳統勢力，而台灣當局內經濟官僚集團地位的上升至少部分地是由於軍事機構和軍人在經濟事務的影響力的逐漸下降、並最終被排除在經濟政策製定程序之外而實現的。對台美援的一個重要效應正在於促進了軍事機構的勢力退出經濟政策領域的過程。一方麵，美國對台灣的軍事援助減輕了軍事部門和非軍事部門之間對資源的爭奪，並且美國援助機構支持甚至直接讚助國民黨軍隊興辦自己的生產事業以開源增收（如在美援幫助下，"國軍退役官兵輔導委員會"成為一個規模龐大的綜合性經濟實體），從一定程度上避免了軍隊勢力在其經費給養得不到保證的情況下幹預財政分配；另一方麵，美國駐台機構出於防止國民黨軍隊過度膨脹和降低軍費開支的目的，往往在經濟官僚和軍事機構發生爭執時支持前者壓製後者，因為前者雖不如美國人之甚，但一般也反對軍費支出過於龐大。當然，台灣經濟技術官僚的地位和作用並非全然來自美國對它的支持和扶植，這與台灣當局政治領導人對經濟官僚集團采取親和、支持的姿態也有關係。但可以想見，這其中多少有投美國人所好的因素。