二元經濟結構下的中國農民社會保障製度
農民問題，曾經是中國革命的根本問題，現在又成為我們國經濟發展和現代化建設的關鍵問題。盡管中國的改革從農村開始和發動，並且20多年來農村改革取得了長足的進步，但是令人困惑的是，隨著中國現代化進程的加快，農民問題卻越來越突出。人們已經認識到，農民問題解決不好，將會影響到我們國經濟的發展和整個現代化進程。在農民的所有問題中，農民的社會保障問題舉足輕重，決不能掉以輕心，國家必須把完善農民社會保障製度的問題放在很重要的位置來考慮。
一、二元經濟結構下的農民社會保障製度存在的問題
二元經濟結構理論是美國著名經濟學家劉易斯1954年提出的，他認為二元經濟結構是發展中國家經濟發展時存在的一個普遍現象，即發展中國家的經濟包括“現代的”與“傳統的”的兩個部門，現代部門依靠自身的高額利潤和資本積累，從傳統部門獲得勞動剩餘並取得不斷發展。現代城市工業發展起來以後，在市場經濟調節下，不斷通過對傳統農業部門的影響，促使傳統部門向現代化部門轉化，最終實現二元經濟結構的一元化和國民經濟的現代化。由於特殊的政治經濟條件，我們走的是一條與眾不同的工業化道路，即在高度集中的計劃經濟體製下，政府用行政幹預手段將城鄉分開，以犧牲農民利益為代價實現國家的工業化。結果過多犧牲了農民的利益，大大削弱了農業資本積累、技術革新的實力，窒息了農業的發展後勁。也就是說，在工業化過程中，原有的二元經濟結構不僅沒有得到改變，而且還被加強了。雖然改革開放以後，政府對這一非均衡發展模式進行了一些調整，但並沒有從根本上改變其性質。
特殊的重城輕鄉政策背景和挖農補工的非均衡發展戰略所造成的另一個直接後果是城鄉二元的社會保障製度，其存在的問題是：
(一)二元化格局下的城鄉保障差別過大，形成了一定的利益落差，城鄉勞動者的境遇很不平等。我們國是一個農業大國，有80%的居民住在農村。但是，農村社會保障始終處於中國社會保障的邊緣，有相當一部分社會保障的內容將整個農村人口排擠在保障體製之外。長期以來，我們國社會保障體係並存著兩個相互獨立又相互聯係的層次，城鎮企事業單位中的就業人員享受著相對較為完善、水平較高的社會保障服務；而農村廣大農民在這方麵的情形恰好相反。我們國農村居民主要依靠家庭保障而缺乏社會保障。在1978年農村實行聯產承包責任製以前，中國農村居民除了依靠家庭保障以外，他們還可以通過以社隊為基礎的集體經濟製度而獲得集體保障。此外，他們也可以獲得依靠集體經濟資助的合作醫療。但是，農民的這些保障，無論在保障項目，保障內容和保障水平上，都根本無法與城鎮居民所獲得的“單位保障製”的保障相提並論。1978年農村實行聯產承包責任製以後，傳統的集體核算製度被徹底打破，農民成為獨立自主的經營單位，農民享受的集體經濟保障也由此喪失。農民陷入了不得不依靠單一的傳統家庭保障的困境。盡管改革開放以後，農民的收入有了明顯的提高，但是在保障問題上，實際上是出現了後退。
隨著社會主義市場經濟的發展，城鎮的社會保障製度逐步從過去的“單位保障製”隱退，但是另一方麵，城市社會保障卻得到了前所未有的發展和提高。從城鎮整體上講，城鎮居民比過去得到了更可靠、更安全、更平等的社會保障。因此，在經濟體製改革的過程中，城鄉居民間社會保障的不公平狀況不僅依然保持，而且有所加強。據統計，1990年全國社會保障支出1103億元，其中城市社會保障支出977億元，占支出總數的88.6%，農村僅支出126億元。城市人均413元，農村人均14元，相差將近30倍。國家財政在衛生事業費中用於農村合作醫療的補助費1979年為1億元，1992年下降到了3500萬元，僅占衛生事業費的0.36%，農民人均不足4分錢。因此，我們可以看出，在投入一定的情況下，這種城鄉分割的二元社會保障實際上是以犧牲農民的利益為代價的，國家將本應平等投向全社會的社會保障資金中的大部分投向了城市，廣大農民卻無緣享受，其結果是進一步擴大了城鄉收入差距，不利於農村經濟的發展和農村社會的穩定。
(二)傳統的以家庭和土地為中心的農民保障形式受到了前所未有的衝擊。城鄉分割的二元社會保障，使得農民不得不陷入傳統的家庭養老和土地保障的境地。隨著社會經濟的不斷發展，這一傳統模式很難與時俱進。從家庭養老方式來看，計劃生育政策的推行使獨生子女增多，農村核心小家庭迅速增加，家庭規模的縮小，進一步弱化了家庭和養老功能。同時，自20世紀80年代以來，中國人口老齡化速度加快，據1990年的人口普查資料顯示，我們國農村60歲以上老人7285萬，占農村人口總數的8.2%，並且每年以3%的速度遞增。人口學家預測，到2020年我們國農村65歲以上老人的比例是14.0%—17.7%。屆時，中國農村將進入一個老齡化的社會。另一方麵，隨著經濟的發展，農村人口跨地區或者城鄉遷移的速度和規模也在不斷提高，而遷移者大多數是青壯年，這在一定程度上又加速了農村人口的老齡化，所有這些情況都使得農村老年人口的生活保障成為一個突出的問題。
在農民的社會保障中，土地占有重要的地位。長期以來，農民的社會保障實質上是以土地為中心的非正規保障，特別是那些在農村經濟和農民的收入來源中，農業所占份額比較大的地區。在實行聯產承包製以前，農村土地實行集體所有、統一經營和統一分配。這種傳統的集體經濟體製的長期運行，導致農民缺乏生產經營的積極性，也嚴重妨礙了農業生產力的發展和農村經濟效益的提高。農村土地的保障功能嚴重不足。實行聯產承包製以後，賦予了農民對部分土地的承包經營權，提高了土地的生產力水平和農民的收入，強化了土地的保障功能。近年來，隨著農村經濟和農村社會的發展，農村土地的保障功能理應得到加強。但是遺憾的是，土地的保障功能不僅沒有得到強化，反而不斷弱化，其主要原因是：(1)由於近年來，農產品價格的持續下滑，農產品生產成本的不斷增大，使得農業經營的絕對收益越來越低，在有些地方甚至絕對虧本。(2)農村土地的稅費負擔越來越重，越來越多的農民視土地為包袱，在許多地方，農民拋荒的現象非常普遍，在此背景下，土地的保障功能無從談起。(3)土地的流轉價格越來越低，在許多地方，發生土地流轉時，轉出戶不僅不能從土地轉讓中獲益，反而要倒貼轉入戶一筆資金，經營土地甚至成為農民的絕對負擔。
總之，隨著經濟的發展和經濟結構的調整，農民非農就業機會的增加和農民收入來源的多元化，在農民的收入來源中，農業和土地收入的相對重要性將會趨於下降；土地經營的要素成本和機會成本趨於提高，農業經營的比較利益趨於減少。因此，土地保障的相對作用，也會趨於下降，農民依靠土地保障的局限性，也將趨於增加。