四是年終結餘一刀砍。從一九五八年開始，為了適應投資包幹體製的需要，規定建設單位年終結餘資金結轉下年繼續使用。但由於三年“大躍進”下放的權力過多，基本建設層層加碼，計劃失去控製，年終結餘有很大一塊是沒有物資保證的水分，滾到一九六○年底累積的總額已近100億元。為了果斷地壓縮基本建設規模，建設銀行報經國務院批準，決定對一九六○年應完未完需要繼續建設的項目，一律重新報計劃，經批準後統一納入下年計劃之內，對滾存的年終結餘一刀砍掉，不再結轉使用。
當時被稱為“四板斧”的這些控製投資規模的硬措施，充分發揮了“守計劃、把口子”的作用。
第三，重建規章製度和加強建設銀行。針對“大躍進”打掉了許多必不可少的投資管理規章製度，從一九六二年著手恢複重建。一九六二年一月，財政部頒發了《基本建設財務撥款管理暫行辦法（草案）》和《國營企業四項費用管理辦法》，強調撥款要有依據，花錢要按計劃。一九六二年五月，國務院接連頒發了5個投資管理方麵的單行規定，突出強調了基本建設必須堅持按程序辦事，禁止再搞“四邊”工程，規定：必須具備批準設計任務書的項目，才能列入年度基本建設計劃；大中型工業、交通和水利項目，還必須具備批準的總體設計；前幾年搞的“四邊”項目，設計任務書和總體設計尚未批準的，必須限期補做、補報、補批；所有大中型建設項目必須具備批準的設計任務書，才能進行設計；必須具備批準的設計文件，才能組織施工。一九六三年十二月，中共中央、國務院發布了《關於加強基本建設撥款監督工作的指示》（即撥款六條）。這個指示根據“一五”計劃時期建設銀行辦理基本建設撥款的實踐經驗，經過提煉概括，形成了“按計劃、按程序、按預算、按進度”的“四按”撥款原則。同時，國務院發布了《關於基本建設撥款的幾項規定》20條，取代了被“大躍進”衝掉的撥款辦法。重建的規章製度既有繼承又有發展，既是恢複原來的規定又有新的要求，各項規章製度的基本精神和核心內容，都是為重建和強化高度集中統一的投資管理格局而完善立法依據。
“大躍進”的教訓表明，基本建設投資必須有專業銀行進行監督管理。一九六二年三月，國家決定恢複建設銀行機構建製。建設銀行與各級財政部門分別設置，加強領導，增加編製，重新恢複投資的專業管理。
一九六一年到一九六五年的五年經濟調整，在投資管理方麵，認真地全麵貫徹了“八字”方針，重建和強化了集中統一的投資管理格局，抓住了壓縮基本建設規模這個調整的要害，取得了顯著成效。在五年調整期間，基本建設投資規模前兩年大踏步後退，後三年穩步回升。投資效益度過一九六二年的穀底以後，明顯趨向好轉。一九六三年到一九六五年，固定資產交付使用率回升到.2%，超過“一五”計劃時期的水平，大中型項目建成投產率回升到10.4%。投資結構向著比例協調的目標轉化，農業投資比重由“大躍進”三年平均占投資總額的10.5%上升到17.8%，重工業投資比重由54.8%下降到50.2%。從一九六三年經濟回升到一九六五年，工農業總產值平均每年遞增15.7%，其中工業總產值每年遞增17.9%，農業總產值每年遞增11.1%，國民收入每年遞增14.5%，財政收入每年遞增14.7%，扭轉了從一九五八年連續四年財政赤字的被動局麵，實現了收支平衡略有結餘。一九六四年十二月，周恩來在三屆人大一次會議上宣布，調整國民經濟的任務已經基本完成，工農業生產已經全麵高漲，整個國民經濟已經全麵好轉，並且將要進入一個新的發展時期。
中國的國民經濟經過調整，克服了“大躍進”帶來的嚴重困難，實現了全麵好轉，步入了新的曆史發展時期。一九六四年十二月召開的三屆人大一次會議，提出建成現代農業、現代工業、現代國防和現代科學技術的社會主義強國的任務。圍繞著這個戰略任務，一九六五年九月擬就了第三個五年計劃（簡稱“三五”計劃）初步方案。根據毛澤東提出的建設項目不要搞多，以利集中力量打殲滅戰的精神，“三五”計劃期間基本建設投資總規模定為850億元，比“二五”計劃期間實際完成1206億元減少了30%，施工的大中型項目1475個，比“二五”計劃期間減少了22%。這個指標，接受了“大躍進”的教訓，貫徹了基本建設投資規模必須同國力相適應的原則和積極穩妥的建設方針。
“文革”對投資管理的破壞
“文化大革命”是全局性、長時間的“左”傾嚴重錯誤。它給全國人民帶來一場嚴重的災難，給經濟建設以極大破壞，對投資管理施以巨大衝擊。這次破壞的一大特點是，所有的衝擊波都被映上政治色彩，因而具有特殊的威懾力和嚴重的破壞性。
一、破除管理體係，搞亂投資管理
從一九六六年五月開始到一九六九年的“文化大革命”第一階段，經過造反奪權，把經濟調整剛剛重建的投資管理體係，從組織上、製度上和實際工作上全部徹底摧毀。在基本建設投資的使用方麵，形成了投資大敞口，花錢大撒手，施工吃“大鍋飯”的局麵。“文化大革命”一開始，就混淆是非，把調整期間剛剛重新建立起來的一整套投資管理規章製度，說成是“修正主義的管卡壓”，是“複舊”，統統列為“破”的對象。首先是“砸爛”基本建設程序，把“大躍進”當中曾經盛極一時而以失敗告終的“四邊”戴上政治掛帥的帽子，當作“新鮮事物”加以推廣。因此，在項目決策上出現了“政治項目”，在廠址選擇上，出現了“跑馬定點”、“跺腳定點”等完全違背科學的做法。把一些尚待試驗的技術性項目，盲目成批上馬，兩年之內上了100套小紙漿廠、240套小軋機、25個萬噸小炸藥廠、9套合成脂肪酸廠等無規劃的項目。一哄而上的結果，不得不相繼下馬，大量報廢。在投產驗收上，提倡邊施工邊投產的“簡易投產”做法，隻抓主要項目不搞配套項目，隻抓主機不搞輔機，隻抓主體工程不抓收尾配套，隻抓生產性工程不抓生活設施，造成很多項目長期“建”而不“成”，“投”而不“產”。如焦枝鐵路工程，曾經作為大打人民戰爭的成功典型推廣，但由於片麵提倡群眾運動，違背基建程序和技術規範，建成後長期不能並網運營，用了三年時間處理路基病害，圖了虛名，招來實害。
大破規章製度的另一個方麵是，衝掉經濟核算製，施工吃“大鍋飯”。把基本建設承發包製度，說成是封資修的產物，給經濟核算製扣上“資產階級法權”、“利潤掛帥”的帽子而橫加批判。把現場指揮部說成是“無產階級政治掛帥”，於是在全國基本建設戰線上，“工地指揮部”、“施工大會戰”遍地開花。不講核算不要利潤。與此相聯係，在施工管理上發生了兩個大的改變。一是實行“工改兵”。一九六六年三月，中共中央批準國家建委《關於施工隊伍整編為基本建設工程兵試點意見的報告》，提出在五年內把國務院各部直屬的160萬人的施工隊伍，除給生產企業保留少數零星施工力量外，一律整編為基本建設工程兵，實行“勞武結合，能工能戰，以工為主”的方針。基本建設工程兵受中央軍委和國家建委雙重領導，以國家建委為主。同年八月，中央軍委發布命令授予基建工程兵部隊番號。一九六九年六月，建築工程部隨之撤銷。二是恢複供給製。由於“工改兵”，大批施工隊伍改吃軍糧，從根本上取消了企業化經營和經濟核算製，引起地方施工企業的連鎖反應。一九六六年國家決定國營施工企業不再接定額收取施工管理費，改由國家直接撥經常費供給。
“工地指揮部”、“工改兵”、“經常費”這三件事，都是在“政治掛帥”、“群眾運動”、“革命化”、“軍事化”的口號下，以新生事物的姿態出現和傳播開來的，但這一套辦法實質是從企業化經營倒退到軍事共產體製，由經濟核算製倒退到吃“大鍋飯”的一場折騰，既違背曆史發展潮流，又不符合中國當時的社會環境和經濟條件，因而沒有生命力。“工改兵”從一九七九年開始收縮。一九八二年八月，中共中央決定撤銷基建工程兵建製。經常費的供給製難以為繼，於一九七三年取消，重新恢複按定額取費。工地現場指揮部不講條件不加區別地用軍事大會戰辦法組織基本建設，因多數不成功而自行解體。第四個五年計劃（簡稱“四五”計劃）期間，采取這種形式建設的項目，普遍浪費嚴重，而且在投產以後留下很多後遺症。
大破規章製度的再一個方麵是，又一次取消了專業投資管理，撤銷建設銀行。“文化大革命”開始，在突出政治，相信群眾的旗號下，把建設銀行說成是“修正主義的產物”、“管卡壓的工具”。自一九六七年全國各地普遍奪權以後，建設銀行的業務運行係統已被打亂，上下級行的指揮已被切斷，實際上已經無法發揮投資管理的職能作用。一九六九年七月，財政部和人民銀行總行合署辦公，建設銀行總行改為財政部基建財務小組，留下12個人堅持日常工作。接著，財政部軍管會、人民銀行軍代表報經國務院同意，把建設銀行並入人民銀行，決定基建撥款由財政部門確定計劃指標，其他業務由人民銀行辦理。全國從事基建財務撥款的人員，由17000人減少為2600人。這一次建設銀行被撤銷，比一九五八年“大躍進”那一次的衝擊，具有更大的破壞性。那一次是作為改進的探索而並入財政部門，這一次成了批判的對象而撤銷；那一次留有對外保留名義的餘地，這一次是名實皆亡；那一次尚延續建設銀行的會計體係，這一次是並帳銷章，全部移交人民銀行。建設銀行撤銷後，基本建設資金完全按一般銀行存款對待，實行存取自由，徹底取消了管理監督。建設銀行撤銷後，由於財政部門沒有腿，人民銀行沒設專人，基本建設隻花錢不報帳，地方基本建設支出連續三年報不上決算，預算超支既沒人把口子，也沒人向財政提供信息。國務院很快覺察到這些問題，兩年後再次恢複了建設銀行。建設銀行在武博山行長的主持下，恢複機構建製，整頓規章製度，反映和監測投資規模，加強重點建設的財務資金管理，在困難的情況下，發揮了一定的投資管理監督作用。
這一階段作為建設重點展開的三線建設，也擺脫了必要的管理監督。六十年代以來，中蘇關係日趨緊張，毛澤東根據當時的國際環境，提出了“備戰、備荒、為人民”的號召，並進行了一係列的備戰部署。按照戰爭的前線和後方地理位置，把全國劃分為一、二、三線，西南地區列為全國的戰略大後方，稱為大三線，各省也都劃定自己的前線和後方，其後方稱為小三線。從六十年代中期，基本建設投資的重點，轉向大小三線地區。一九六五年九月，中共中央召開工作會議，確定第三個五年計劃的方針是：“立足於戰爭，從準備大打、早打出發，積極備戰，把國防建設放在第一位，加快三線建設，逐步改變工業布局”。為此，中共中央批準成立三線建設指揮部，統一領導西南地區的大三線建設。一九六五年底到一九六六年初，國家組織了大三線建設的戰略規劃論證，注意了行業配套和區域布局，指導著三線建設按計劃有秩序地展開。以備戰為主體的投資格局，改變了投資結構和投資的區域分配。“三五”計劃期間，沿海八省、市的投資比“二五”計劃時期下降了19%，大小三線的投資五年平均占全國投資總額的40%，到一九七○年，大小三線投資額和施工的大中型項目，達到了占全國的60%。大規模的三線建設，取得了顯著的成就，它調整了沿海與內地的工業布局，改善了內地的交通運輸條件，建立了新興的內地工業基地，形成了一大批新的生產能力，既是備戰的物質條件，又為和平建設增強了工業基礎。但由於“文化大革命”的衝擊，打破了生產力的合理配置格局，給投資管理帶來了一些新的問題。第一，改變了按經濟規律辦事的一切正常管理要求。在備戰戰略體製下的投資環境中，處處強調戰爭需要，加之軍事工業的特殊保密性，外人不能介入，難以接受必要的監督和製約。因此，在三線建設中，不少項目出現了隻講備戰需要而不講平戰結合，隻講國防軍工而忽視基礎配套，隻講多快而不講效益的傾向。特別是林彪反革命集團，出自他們篡黨奪權的需要，提出“用打仗的觀點觀察一切，檢查一切，落實一切”的口號，拋出了一個軍工生產大計劃，把備戰進一步推向極端。他們針對發展國民經濟必須遵循有計劃按比例規律的要求說：“什麼計劃不計劃，需要就是計劃，打仗就是比例，三年不算帳，錢也跑不到外國去。”這樣一來，就使軍工建設中本來存在的敞口花錢、不講效益、不講核算的情況日趨嚴重。這些鼓噪在三線地區蔓延開來，也波及到非軍工建設單位，使它們也朝著擺脫計劃管理，不講資源合理利用，不求產業結構合理配置，不要基建程序和取消經濟核算製發展，形成對國家計劃綜合平衡的強大衝擊，給損失浪費打開了方便之門。許多三線建設項目，在“山、散、洞”的錯誤建設布局方針指導下，不分軍工民用，不講條件、不加分析地一律進山進溝。錯誤的項目決策導致成倍地增加投資，建成後留下很大後遺症，有的甚至報廢。如第二汽車製造廠，機械地追求山、散、洞的模式，生產車間大部進洞又要分散，分廠與分廠相距十幾裏或幾十裏，給汽車生產的總裝配帶來了嚴重困難，投產幾年一直達不到設計生產能力，後來國家不得不追加大量投資，重新調整布局，搬出洞集中。許多內遷項目，並不都是戰備急需，倉促決策，一哄而遷，結果破壞了生產力。河北省邯鄲紡織印染機械廠，盲目內遷進山，三年遷進，五年遷出，折騰了近十年，勞民傷財。“三五”、“四五”兩個五年計劃期間的大小三線建設浪費了巨額資金。
二、投資失去控製，規模再度膨脹
“文化大革命”前四年，造反奪權亂揪亂鬥，建設工作基本停頓。從一九七○年到一九七三年的第二階段，固定資產投資管理雖然有幾個臨時性的管理措施出台，建設銀行撤而複建，但由於大破規章製度和取消經濟核算的流毒甚廣，加以基本建設受諸多因素的影響而轉向另一個極端，投資規模逐漸膨脹。戰備任務越壓越重，迫使大量追加投資。一九六五年九月根據毛澤東指示精神安排的“三五”計劃期間基本建設投資850億元的盤子，到十月份具體安排一九六六年計劃時，已經守不住原定分年投資指標。實際執行結果，僅西南大三線投資就比一九六五年確定的“三五”計劃盤子所安排的全部內地建設（包括大小三線）投資360億元冒出40%。除此以外，從一九七二年傳達了毛澤東提出的“深挖洞、廣積糧、不稱霸”以後，中央、地方財政以及企事業自籌資金，每年有大約10億元投入人防工程建設。高指標重新抬頭，迫使增加投資以求保證。一九七○年全國計劃會議擬定的第四個五年計劃綱要，提出一九七五年產鋼3500萬噸、生產能力達到4000萬噸，這已經是脫離實際的高指標。但到六月，冶金部召開重點鋼鐵廠座談會，在鞍山、武漢、本溪三大鋼鐵公司提出產量翻番口號的影響下，又自行加碼，提出一九七五年產鋼4000萬噸、生產能力達到5000萬噸的目標。同年九月，全國煤炭會議提出“大幹三年，扭轉北煤南運”，力爭一九七二年實現江南九省煤炭自給。全國電力會議也提出到一九七二年實現“老廠一廠變一廠半，新廠快馬加鞭，發電能力翻一番，全國縣縣都有電”的口號。這些高指標的提出，迫使基本建設加大投資盤子作為實施的保證。一九七○年初，確定投資規模228億元，連續追加三次，增加到320億元，一九七一年原定270億元，追加成340億元。投資來源分離成兩條渠道，國家投資計劃之外另加了一塊。從一九六七年開始，國營企業的基本折舊基金，先是全部留給企業，後來采取部分由財政集中分配，部分留給企業用於設備更新和技術改造，從此，更新改造投資開始成為獨立於基本建設投資之外的又一條固定資產投資渠道。由於有了這條渠道，國家計委陸續地把一些簡單再生產投資從基本建設計劃中分離出去，由財政運用集中的企業折舊基金，另給“挖潛改造撥款”。這樣做，國家計委可以騰出一些基本建設投資指標滿足追加投資的需求，財政部則可以保證更新改造資金切實用於企業維持簡單再生產，而不致被拿去擴大基本建設。因而從一九七○年起由基本建設投資中分離出去的項目越來越多，主要有：“五小工業”補助、油田維護費、煤炭礦井開拓延伸費、冶金礦山維持簡單再生產費用、林業采伐開拓費、商業網點投資、簡易倉棚投資、土糧倉、小油罐投資等。這些固定資產投資分離於基本建設投資計劃之外，形成了投資的第二戰場，既助長了投資規模的擴大，又掩蓋了投資規模膨脹的真象。