信用合作社基礎性作用
在“大躍進”和“文化大革命”兩個時期，兩次把信用社下放給社、隊管理，又兩次收回歸銀行管理，逐步形成“官辦”。信用社名義上是集體所有製的合作金融組織，實際上已成為國家銀行的基層機構。一九七七年十一月二十八日，國務院發布《關於整頓和加強銀行工作的幾項規定》，提出了整頓信用社和加強銀行對信用社實行集中統一管理的要求。《規定》的第七條內容是：“辦好農村信用合作社。信用社是集體金融組織，又是國家銀行在農村的基層機構”，“信用社的資金應納入國家信貸計劃，人員編製應納入縣集體勞動工資計劃，職工待遇應與中國人民銀行基本一致”。這就把信用社納入國家銀行高度集中統一的管理體製之中。一九八○年部分地區根據信用社是國家銀行基層機構的規定，實行“所、社聯營”，進一步強化了信用社的國家銀行地位。
信用社管理體製的這種重大改變，是一九五八年以來“左”傾錯誤影響的結果，有其深刻的政治經濟原因，也有全民所有製國家銀行和集體所有製信用社兩種性質不同的金融機構在農村長期並存所形成的非常複雜的實際原因。
信用合作社的地位
一、這個體製的提出
從一九五六年實現信用合作化到一九七六年，在國家銀行與信用社的關係上，雖然強調信用社起國家銀行基層機構的作用，卻仍然保持著信用社機構的獨立存在和業務的獨立經營，沒有在組織上明確規定信用社是國家銀行的基層機構。到一九七七年八月，中國人民銀行召開全國分行行長會議時，各地對信用社在農村金融戰線上的重要作用與管理體製不相適應的問題反映強烈，要求明確規定信用社是國家銀行的基層機構，以便於加強對信用社的統一管理。理由是：信用社已經成為農村金融戰線的重要力量，實際上變成國家銀行的基層機構。一九七六年底，全國有信用社5萬多個，一個公社有一個信用社。還有24萬多個設在大隊的信用服務站，占生產大隊總數的三分之一。信用社脫產幹部28萬人，不脫產信用員30萬人。一九七六年底，信用社的存款餘額為141.17億元，而銀行吸收的農村存款僅為136.7億元；信用社的貸款餘額隻有35.76億元，大量資金轉存銀行，成為銀行的重要資金來源，信用社也基本上成為銀行辦理農村存款的專業機構。同時，銀行將大量工作委托信用社辦理，包括對國營和集體企業的現金管理、工資基金監督、資金的轉帳結算等，國家銀行在人民公社的業務有60%以上由信用社代辦。在信用社辦得較好的地方，承擔了農村的全部貸款，不要國家銀行發放農業貸款了。信用社還承擔了原來由銀行辦理的社隊集體和社隊企業的財務、會計輔導任務。這種情況說明信用社已經代替了銀行，實際上成為國家銀行在農村的基層機構。可是信用社的管理體製與它的地位和承擔的任務極不適應。許多與會者說：農業生產合作社、供銷合作社、信用合作社是農村的三大合作組織，生產合作社已經發展為政社合一的人民公社，供銷合作社也過渡為全民所有製商業，唯獨信用合作社仍然按照創辦初期的資金互助組織對待，人員編製、職工口糧和工資福利等，仍然執行集體所有製企業的規定，不能與國家銀行一樣，也低於供銷合作社。由於這些問題沒有很好解決，信用社職工普遍不安心工作。北京市反映：從一九七一年到一九七六年，信用社職工另找工作離開的有611人，占職工總人數的一半。根據這種情況，參加會議的許多人認為，信用社工作上雖然存在很多問題，但關鍵是體製，體製一解決，其他問題就迎刃而解。建立什麼樣的體製，會上反映兩種意見，一是把信用社過渡到全民所有製的國家銀行，職工工資、口糧、福利，執行國家銀行的規定；另一種意見是逐步過渡，暫時保留信用社集體所有製金融組織的名義，實際上變成國家銀行的農村的基層機構。
二、這個體製的確立
會議接受了後一種意見。會後，中國人民銀行向國務院彙報時說：信用社負擔著組織農村資金，支持集體經濟發展生產，幫助農民解決生產、生活困難，打擊高利貸等重要任務，還辦理國家銀行在農村的各項業務，“它名義上是集體金融組織，實際上已經成為國家銀行在農村的基層機構”，但是信用社職工的口糧、工資、福利待遇仍執行集體所有製企業規定，與中國人民銀行職工不一致，影響信用社職工情緒，也影響工作，建議改為與中國人民銀行一致。在農村的金融機構設置上，一個公社既有銀行營業所又有信用社的，就合在一起辦公；隻有信用社沒有銀行營業所的，就由信用社執行銀行任務。這種建議實質上就是把信用社改為國家銀行。國務院一九七七年十一月二十八日發布的《關於整頓和加強銀行工作的幾項規定》第七條規定：“信用社是集體金融組織，又是國家銀行在農村的基層機構”，國務院為什麼能夠接受這個建議，確認這個管理體製呢？這與當時的政治經濟情況有關。
一九七六年十月，黨和國家取得了粉碎江青反革命集團的勝利，結束了十年內亂，使中國進入了新的發展時期，開始對國民經濟進行整頓，以便使處於嚴重困境的經濟迅速得到恢複。在“文化大革命”中，生產遭到破壞，財政赤字增加，貨幣發行失控，銀行的規章製度被打破，工作出現混亂。因此在整頓經濟的同時，也對金融工作進行整頓。整頓金融的基本原則是：加強銀行工作的集中統一，做到統一領導、統一政策、統一計劃、統一製度、統一資金、統一貨幣發行，建立指揮如意的、政策和製度能夠貫徹到底的銀行工作係統。所以，把信用社納入統一管理的銀行體製之中。整頓金融，加強銀行工作的集中統一管理，以利於國民經濟的迅速恢複與發展，是十分必要的，把信用社的業務經營納入統一的計劃之內，也是正確的，但是在組織上確定信用社是國家銀行的基層機構，卻為以後的改革增加了難度。
三、實行這個體製所采取的措施
實行“信用社是集體金融組織，又是國家銀行在農村的基層機構”這個體製，是不是把信用社過渡到國家銀行，當時存在著不同認識。
一種意見認為：“是……又是”的模式，沒有改變信用社的性質，過去“是”搞少了，“又是”搞多了，現在倒過來就行了，“又是”搞少些，就不會過渡到國家銀行。
一種意見認為：“是”是指信用社的性質，“又是”是指它的作用，所以，信用社的性質未變。一種意見認為：信用社具有兩重性質，既有集體性質，又有全民性質，“是……又是”模式把這兩種性質統一起來了。
一種意見認為：從實際情況看，信用社已經“官辦”，與國家銀行沒有什麼不同。從指導思想上看，信用社的集體金融組織既然是“名義”上的，實質上自然變成了國家銀行。“是……又是”不過是承認這個事實罷了。
盡管在認識上存在著不同意見，但是從實際采取的措施和結果看，信用社已成為國家銀行在農村的基層機構了。
一九七八年五月，中國人民銀行根據“信用社是集體金融組織，又是國家銀行在農村的基層機構”的原則，作出《關於農村金融機構的幾點規定》，內容如下：
（一）關於機構設置：“在一個公社內既有銀行營業所，又有信用社的，所、社合為一個機構，實行統一領導，掛兩塊牌子，使用兩個印章，辦理銀行和信用社的各項業務。隻有信用社沒有營業所的，隻掛信用社的牌子，使用信用社的印章，由信用社承辦銀行和信用社的各項業務。以上兩種機構形式，同樣都是國家銀行在農村的基層機構，執行統一的金融政策，統一的計劃管理，統一的規章製度。”按照這個規定，所、社“雙設”的合為一個機構，全國的5萬多個信用社中有一半與營業所“雙設”，有25000多個信用社並入營業所，隻保留信用社的一塊牌子，一個印章，名義上是集體金融組織，實際上是國家銀行。隻有信用社沒有營業所的，名義上保留信用社，實際上辦理銀行和信用社的全部業務，變成銀行的基層機構，執行國家銀行職能。
（二）關於組織領導：“信用社和所、社合一機構，都實行人民銀行縣支行和公社黨委雙重領導，業務工作以人民銀行領導為主，政治思想工作以公社黨委領導為主。上級銀行對信用社或所、社合一機構，按銀行基層機構領導關係進行管理”。根據這個原則，各省又作了具體規定，例如：有的省規定信用社的幹部由縣支行統一管理，正副主任，由縣支行確定，報縣組織人事部門任免，這就完全取消了信用社的民主管理。“上級銀行對信用社或所、社合一機構，按銀行基層機構的領導關係進行管理”的具體化就是：實行“專業分工、對口管理”，即各級中國人民銀行內部的職能部門，如農村金融管理處、科、股管信用社的信貸業務；會計處、科、股管信用社的會計、財務、盈虧；出納處、科、股管信用社的出納、庫款安全保衛；政工部門管信用社的人員編製、幹部調配、工資福利、思想工作。信用社的各項工作都由各級中國人民銀行自上而下實行集中管理。
（三）關於業務經營：“信用社或所、社合一機構，除配有正副主任外，還要設專職農貸員，專職或兼職的現金管理、會計輔導、工商信貸、城鎮儲蓄等業務人員。會計出納工作至少要有兩人分管，實行雙人臨櫃，錢帳分管，雙人管庫，雙人押運現金等製度”。根據這個規定，許多地方把銀行和信用社幹部統一調整，重新安排，在組織上消除了銀行和信用社的區別。
（四）關於資金管理：為了把信用社的資金納入國家信貸計劃，又要名義上保留信用社，所以規定“基層機構編製信貸計劃要分別國家資金和集體資金兩個部分，並按這個口徑統計”。從實際情況看這隻是形式，反而增加了手續。
（五）關於社員股金分紅：“信用社無論盈餘、虧損，社員的股金，從一九七八年起一律按定期存款利率付給股息，不再分紅。一九七七年以前，盈餘社沒有分紅的，原則上不再補分。”按照這個規定，把股金分紅製度改為按存款利率付股息，實際上改變了股金的性質。對於“一九七七年以前盈餘社沒有分紅的，原則上不再補分”的規定，在執行中，有些省根據中共中央關於減輕農民不合理負擔的指示精神，認為這是“平調”性質，要求補分，後來又改為“原則上應予補分”。
（六）關於信用社幹部待遇：“應當與銀行一致”。根據這個原則，各省、市、自治區都作了具體規定。例如：信用社的人員編製納入縣集體勞動工資計劃，人數以一九七七年底實有在冊人數為準，需要增加人員時，隻能在批準的指標內配備。信用社職工口糧按城鎮人口的商品糧供應，原來由生產隊分配口糧的，從一九七八年起一律轉為城鎮人口。信用社職工的退職、退休，執行人民銀行職工退職、退休辦法。有的地方規定信用社黨的組織和思想政治工作也歸縣級銀行領導和管理。
在作出這些規定以前，有些地方已經進行了所、社合署辦公的試點。試點的基本精神是實行“五統一”，即統一領導，統一機構，統一人力，統一業務，統一計劃。隻剩下財務沒有完全統一，就是信用社的股金、積累仍然保留在帳上。所、社合成一個機構以後，財務上也統一了，隻保留著兩套帳。到這時，信用社隻留下一個集體經濟的尾巴，不便割掉，就是：股金沒有退還，視為存款，付給股息，而實際上許多地方並未實行付息。公積金和公益金雖然留在帳上，社員也無從得益。執行這些規定，信用社變成名符其實的國家銀行，隻保留集體金融的名義。
體製產生的原因
一九五六年實行信用合作化以後，信用社沒有建立自己的聯合機構，銀行起信用社聯合社的作用，信用社則起國家銀行基層機構的作用，但是仍然保持著信用社的獨立存在；兩種不同所有製金融機構的界線也是清楚的。在“大躍進”和“文化大革命”時期，兩次把信用社下放給公社管理，脫離了銀行的領導，造成信用社組織和信用的破壞，又不得不把信用社收歸銀行領導，每收回一次，都使信用社向銀行靠攏一步，越靠越近，越像國家銀行，到一九七七年兩者已經難解難分，兩種所有製金融組織的界線逐漸模糊，信用社的集體金融組織特點逐漸消失，這就是長期形成的把信用社變成國家銀行基層機構的曆史原因。具體表現在以下幾方麵。
一、所、社機構重疊
一九五六年實現信用合作化以後，信用社設在鄉，銀行的基層機構——營業所——設在區，這種按行政區劃設置的機構，基本上符合政治經濟需要的原則。有些鄉按經濟情況來說不完全具備信用社獨立存在的條件，但是國家銀行也難以在鄉普設機構，銀行的某些職能隻能由信用社承擔，如機關、企業、團體開戶辦理存款、結算等，有了信用社就為這些單位服務提供極大方便。由於信貸業務不多而造成信用社的虧損由銀行補貼，與銀行增設機構相比較，仍然是符合經濟核算原則的。信用社設在鄉，營業所設在區，這兩種不同所有製金融機構分設，既能相互銜接，機構又不重疊，在領導關係、業務分工及具體工作等方麵的問題也比較好解決。當時規定：國家銀行的基層機構隻設在區，鄉不設機構；信用社隻設在鄉，不設到區。信用社是國家銀行聯係農民的橋梁，它的業務規模小，在資金上和地區上的業務不平衡，由銀行來調劑。信用社相當於國家銀行在農村的基層機構，但不是行政上的隸屬關係，銀行起信用社的聯合機構的作用，但不包辦代替，而是通過業務實現對信用社的指導；信用社是群眾組織，它由社員代表大會和監事會等組織領導和監督。上述這些規定反映出信用社和銀行營業所在機構設置上體現了兩種所有製金融機構的恰當結合，從信用社初建到人民公社建立以前這段時間內，兩者的關係比較順，各得其所，有利於發揮各自的優勢，實踐證明這種機構設置原則是正確的。在農業合作化以後，行政區劃有所變動，鄉和農業社的範圍擴大了，信用社機構也隨著改變。但是信用社設在鄉、營業所設在區的格局基本沒有改變，所、社關係仍然比較順。
一九五八年公社化後，情況發生了變化。一個鄉建立一個人民公社，原來的鄉比較小，社區範圍還不算大。後來有的地方並社，把原來的幾個鄉並成一個公社，有的公社人口多達七、八萬，十幾萬；有的山區，邊遠地區，少數民族地區，一個公社的人口雖然不多，但是地區遼闊，交通不便，信用社遠離群眾，服務極不方便。撤區並社以後，原來設在區的營業所也隨之下伸到公社，這就出現了一個公社既有信用社又有營業所，營業所領導信用社，機構重疊，業務範圍難以劃分，關係複雜化，矛盾增加。這一時期，個別地方曾經進行過信用社與營業所合並建立鄉銀行的試驗，實際上取消了信用社，未獲成功，停止了推廣。