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鄭功成.中國社會保障改革與未來發展[J].中國人民大學學報，2010，(5):1-14.}
中國社會保障改革與未來發展
鄭功成
[摘要]社會保障作為各國重要的基本製度安排，由維護穩定、保障民生的工具轉變為維護公平正義、實現合理共享的財富分配機製，是一條不可逆轉的發展規律。中國社會保障改革與發展之路，就是在尊重這一製度的客觀規律與中國國情的基礎上，構建有中國特色的社會保障製度，最終將人民引入一個安全、平等、自由、尊嚴的福利社會。
[關鍵詞]社會保障;改革與發展;中國之路
經過三十餘年的改革開放和持續發展，我國已經站到了中等收入國家行列的新曆史起點上，處於快速工業化、城鎮化、現代化的新時代。新的時代要求國家在科學發展觀的指導下，走上更為公正、健康、可持續的強國之路。在這條必由之路上，通過構建健全的社會保障體係來解除國民後顧之憂，提供穩定的安全預期，並促使社會財富得到合理分配，不僅是人民日益強烈的呼聲和社會公正的體現，而且是國民經濟由外貿、投資拉動型向居民消費驅動、民生質量改善模式轉化並實現可持續發展的必要條件，更是構建和諧社會的應有之義。因此，從戰略高度研究中國社會保障改革與發展之路，盡快促使社會保障改革從試驗性階段步入定型、穩定、可持續發展階段，客觀上已經刻不容緩。
一、國際視野下的社會保障發展規律
建設中國的社會保障製度，首先必須明了這一製度的客觀發展規律。
在人類社會發展史上，無論是社會保障思想還是社會保障實踐，均源遠流長。2000多年前中國孔子的大同社會論、墨子的兼愛思想和西方柏拉圖的理想國描述、佛教基督教教義等，其實構成了當代社會保障思想的曆史淵源。在社會保障實踐方麵，追溯早期曆史，在西方有救苦濟難的宗教慈善，中國則有曆代王朝的救災濟貧措施。進入資本主義初期，由於要求勞工自由流動、自由聘用及土地買賣所導致的流民，承擔並規範相應的救濟行為便成了社會發展的內在要求，以英國1601年頒布《濟貧法》為標誌，以及此後多個歐洲國家仿效建立相應的濟貧製度，成了促進早期資本主義發展不可忽略的措施。不過，現代社會保障製度的起源，則是在18世紀歐洲工業革命成功後，工廠製代替了手工工場、機器大生產代替了手工勞動、工業資產階級和工業無產階級形成和逐步壯大起來的背景下產生的，它起源於19世紀80年代的德國，並因其顯著地化解了勞資衝突、造就了德國的強大，迅速被其他資本主義國家仿效。此後，又經曆1935年美國頒布綜合性的《社會保障法》、1948年英國率先宣布建成福利國家、1955年新加坡建立中央公積金製度等一係列重大事件，並不同程度地影響著其他國家的社會保障製度建設，到20世紀70年代，世界上所有國家或地區均不同程度地建立了自己的社會保障製度。
從國家發展縱向角度考察，可以發現這樣一種帶有普遍性的現象：當一個國家處在低收入國家行列時，社會保障通常是維護社會安定和補救國民生計的工具，它雖然在一定程度上調節著收入分配，但調節的範圍與程度卻十分有限;當進入中等收入國家行列後，社會保障便不再是雪中送炭式的補救性製度安排，而是在保障民生的基礎上肩負著越來越重要的收入分配調節功能，國民福利與國民經濟同步增長很自然地成為國家發展的追求目標;當進入高收入國家行列後，社會保障的核心使命則升華到促使社會財富得到合理分配，讓人民享有平等、自由和尊嚴的生活。[1]從國際橫向比較角度考察，也可以發現一種帶有普遍性的現象：凡是追求社會公平並想獲得持續、健康、和諧發展的國家，必定高度重視社會保障製度建設;凡是社會保障製度健全、完備的國家，通常都是能夠獲得持續、健康發展的國家。反之，凡是不重視社會保障或者社會保障製度殘缺的國家，通常也是社會矛盾相對尖銳、社會排斥與社會對抗相對嚴重的國家。[2](P2)盡管也有個別國家例外，但上述現象確實在發達國家與新型工業化國家中具有普遍性，在一些發展中國家也日益呈現出這種普遍性。
正是上述現象的普遍性，揭示了社會保障製度的客觀發展規律。主要包括：一是社會保障理念與時俱進，必然經曆從慈悲到正義的升華。二是社會保障目標從低到高，需要與經濟社會發展水平相適應，超前或滯後均將導致不良後果。三是社會保障功能持續擴張，從消災化險式的被動防範走向合理分配社會財富的積極進取。四是社會保障體係階梯式膨脹，以適應國民需求的剛性增長。五是社會保障製度模式各異，多樣化發展，但又殊途同歸。社會保障理念的升華必然帶來社會保障目標的升級，進而促使社會保障體係健全、規模擴大、水平提升，最終將人民引入安全、平等、自由、尊嚴的福利社會。因此，社會保障作為各國重要的基本製度安排，由維護穩定、保障民生的工具轉變為維護公平正義、實現合理共享的財富分配機製，是一條不可逆轉的發展規律。
中外社會保障製度的發展實踐表明，建設社會保障體係既要立足本國的具體國情，更要遵循這一製度的客觀發展規律，任何脫離國情的製度安排都將注定不會被民眾所接受，任何違背這一製度客觀發展規律的變革都將扭曲其職能並導致適得其反的後果。因此，中國的社會保障製度需要在尊重這一製度客觀發展規律並兼顧發展變化的國情條件下，努力實現科學發展。
二、時代背景與麵臨的挑戰
理清了應當遵循的社會保障製度發展的一般規律，還需要準確把握我國發展變化中的時代背景與社會保障麵臨的挑戰，以明確這一製度的改革與發展任務，構建科學的社會保障體係。
我國的經濟發展成就已經為世界所公認，經濟大國地位已經確立，但也急切需要從充滿風險的外向依賴型經濟向穩定的居民消費-內需驅動型經濟轉變、從依靠低勞工成本優勢向通過提高勞動者素質與技術創新來提升核心競爭力轉變、從單純追求經濟增長向實現國民福利與國民經濟同步發展轉變。從政治角度出發，科學發展觀已成為國家發展的指導思想，和諧社會已成為既定的社會發展目標，以人為本已成為執政黨與政府施政的核心理念，公平、正義、共享正在成為新時代的主流價值取向，讓人人享有社會保障已經成為黨和政府的莊嚴政治承諾，這些清晰的政治目標，決定了建設健全的社會保障體係已成為國家發展的重要目標指向。從經濟角度出發，不僅經濟總量與財政收入的快速增長及所具規模已經為建設健全的社會保障體係奠定了日益豐厚的物質基礎，而且國民經濟新變革與內驅型經濟增長模式的取向更對社會保障提出了迫切需求。因為，內驅型經濟發展模式隻能建立在能夠給國民以穩定的安全預期的基礎之上，隻有健全的社會保障體係才能真正帶來穩定的安全預期，社會保障客觀上已成為我國經濟持續發展非常必要的、有益的長效投資。從社會角度出發，在人民生活狀況普遍改善的條件下，社會結構還在進一步分化，社會流動速度在加快，財富分配格局日益失衡，社會風險在加速積累，包括貧富差距、勞資矛盾、農民工與市民的利益分歧及城鄉差距、地區差距等在內的諸多現實問題，均迫切需要通過社會保障製度來緩和或化解。[3]民生問題在發展進步中全麵升級，城鄉居民已不再滿足於一般意義上的收入增長與生活水平的提高，而是要求通過社會保障來實現社會公正，追求共建、共享和安全保障及高質量生活，人民的普遍需求構成了社會保障製度建設的原動力。從國際環境出發，經濟全球化正在異常深刻地影響著國家之間的競爭，社會保障製度建設必定要與國家競爭力和經濟可持續發展緊密聯係;同時，發達國家在調整自己的社會保障製度，新興工業化國家與許多發展中國家也在探索社會保障發展之路，來自國際的經驗教訓促使我們保持理性。總之，經過三十多年的快速發展，就全國總體而言，資本短缺、財力薄弱、發展不足、共同貧窮的時代確實已經或正在成為曆史。中國已經從單純強調經濟增長向經濟社會全麵協調、健康、持續發展為特征的科學發展時代轉變，從不同群體或階層利益分割向城鄉居民普遍受惠的時代轉變，從共同貧窮和鼓勵部分人先富起來向全體國民共建共享、共同富裕的時代轉變，從以解決低層次溫飽問題為目標向民生問題全麵升級並要求獲得全麵改善的時代轉變，從充滿風險的出口依賴型社會向穩定的內需驅動型社會轉變，從單純引進的時代向日益全麵地融入世界開放體係並持續提升、維持國家競爭力的時代轉變。這樣的時代背景與改革開放前、改革開放初期相比，顯然有了翻天覆地的變化。因此，建立健全的社會保障製度既是新時代十分必要的社會投資、經濟投資、政治投資與安全投資，也是走上健康、持續的現代化強國之路不可或缺的維係機製與促進機製。[4]
從現實國情出發，我國社會保障製度建設所麵臨的困難與挑戰，主要表現在如下幾個方麵：
第一，城鄉分割與地區發展失衡非短期內可以改變，決定了社會保障體係建設隻能走漸進發展的道路。城鄉之間不僅差距巨大，而且長期以來是政策分割與分治，這種格局絕非短期內可以改變，統籌城鄉發展需要一個漸進的過程;東、中、西部的發展差距同樣巨大，發達地區與欠發達地區不僅在社會保障需求方麵存在差異，而且保障能力等方麵更是差距巨大。這種現實格局決定了在推進我國社會保障製度建設的進程中，尊重規律需要盡可能防止製度碎片化、努力追求製度整合，而尊重國情必定使一定時期內采取多元化製度安排來覆蓋全民成為必然選擇。
第二，人口老齡化與人口流動加速。據統計，2007年中國60歲及以上的人口有1.49億人，占總人口的11.3%;65歲及以上的人口達1.06億人，占總人口的8.1%，人口老齡化年均增長速度達到3.28%，約為總人口年均增長率的5倍。2010年至2050年將是我國人口老齡化速度最快的時期，65歲及以上人口占總人口的比重在2040年將達到22%，2055年達到25%，此後將在24間徘徊。[5](P346-347)人口老齡化、家庭結構小型化，導致家庭保障功能急劇弱化，對社會保障服務的需求驟然提升。同時，人口流動速率在加快，對社會保障製度的整合提出了更為複雜的現實要求。
第三，快速工業化、城鎮化與就業形式多樣化，對社會保障製度建設構成了重大挑戰。況且，我國還將長期處於從農業社會向成熟的工業社會發展的動態進程之中，差距、流動、分化等將構成這一進程中的特有現象，這無疑會直接增加社會保障製度建設的艱巨性。
第四，全球化影響的兩麵性，決定了在建設社會保障製度時，需要妥善處理好維持國家發展的長期競爭力和不斷提高人民福祉的關係，它進一步增加了社會保障製度建設的複雜性。
第五，現行社會保障製度自身的不足和以往改革中的缺陷，構成了進一步推進這一製度建設的重大的製約因素。例如，各項社會保障製度覆蓋麵有限，整個社會保障製度對社會財富的調節力度非常有限，部分保障項目還在放大著收入分配差距，職工基本養老保險仍處於地區分割狀態，醫療保障體係被人為分割，社會救助領域存在失範，各項福利事業發展滯後，部分社會保障製度功能殘缺，各項製度安排的融資機製遠未合理定型，等等。這些現象表明深化現行社會保障製度改革、加快體係建設步伐的任務異常繁重。
在時代背景深刻變化和總體形勢有利、現實挑戰嚴峻的雙重條件下，從全局與長遠發展來看，我國社會保障改革與製度建設的戰略任務包括：一是加快彌補製度缺失，構建能夠覆蓋全民的健全的社會保障體係並促使其完備化。二是盡快推進社會保障製度定型、穩定，並實現可持續發展。三是切實提高社會保障製度的公平性，促使這一製度從形式普惠走向實質公平。四是不斷提升社會保障的水平，增進國民福祉，促使財富合理分配。
三、理念、原則與戰略目標
在各國社會保障製度發展實踐中，先進理念的確立優於製度的設計，合理的製度設計優於技術方案的選擇，這是建設社會保障體係的一條基本邏輯。
現代社會保障製度的核心價值理念是公平、正義、共享。這一製度應當平等地對待每一個國民並保障滿足其基本生活需求，普遍性地增進國民的福利。如同市場機製天然追求效率一樣，任何社會保障製度都天然地表現出對社會公平的追求，都經曆著從縮小不公平到實現並維護公平的發展進程。從曆史上統治者居高臨下的恩賜與人們源自內心的憐憫發展到普遍以法製為化身的現代社會保障，社會保障發展史其實就是一條從慈悲到正義之路。首先是社會保障法製化賦予國民平等的社會保障權益，並通過相應的程序正義來加以保障;其次是社會保障作為財富分配機製，以免除國民的生存危機為正義底線，是當代社會文明進步和法律正義、分配正義的具體體現。而社會保障對公平正義的維護，都是通過共享機製來實現的，共享既是社會保障製度追求的基本目標，也是實現其他多重目標的基本手段，它強調風險分攤和互助共濟，是以集體的互濟、群體與個體的互助來分散個體遭遇的風險，進而促進整個社會的團結與融合。如果社會保障製度在發展進程中偏離了上述理念，必然帶來社會保障製度在實踐中的異化，造成對公平與效率的雙重損害，進而造成其他製度職責紊亂，成為國家發展的負麵因素。因此，我國社會保障製度的發展，需要用是否公平和是否有利於縮小不公平作為評估現行製度及其發展的標尺，逐漸消除製度安排中的歧視與排斥現象，實現全體國民都能夠公平享有社會保障的發展目標。
如果要將公平、正義、共享的理念融入具體的社會保障製度安排中，還需要遵循如下基本原則：一是普遍性原則，它植根於公民社會保障權利平等的基礎之上，其實質即是共享和普惠。二是統一性原則，它要求基本社會保障製度應當實現全國統一，這是確保公民享有平等的社會保障權、促進和維護全國統一勞動力市場、實現社會團結的重要條件。三是互助共濟原則，互助是共濟的必要前提，共濟是互助的當然結果。四是可持續發展原則，遵循從縮小不公平到實現公平的路徑，在社會保障建設中采取漸進、持續發展的方式，並充分考慮代際之間的公平性，適當體現出激勵性，追求可持續發展。五是以人為本與弱者優先原則，以人為本是社會保障宗旨的直接體現，而優先保障社會弱勢群體的基本權益，又是以人為本的直接體現。六是政府主導與責任分擔原則，社會保障作為公共品或準公共品，是市場機製失靈或部分失靈的領域，因此，政府主導是一條重要原則，但政府主導不等於政府包辦，而是需要明晰政府、企業、社會、個人等責任主體的責任分擔機製，有效地調動各方積極性，促使其參與社會保障事務。
國內外社會保障發展的實踐經驗還表明，在這一製度的建設與發展中，必須處理好公平與效率、政府與市場、權利與義務的關係。在公平與效率關係上，必須確立公平是社會保障製度追求的根本目標，而效率則是幫助實現這一目標的必要手段，社會保障的效率包括宏觀效率與微觀效率，其中：社會保障的宏觀效率是這一製度可以創造或者產生的經濟效益、政治效能、社會效果和倫理道德效應的總和，微觀效率則是指這一製度在管理與運行中的效率，它可以通過成本核算及相應的比較進行計量。[6](P28)在實踐中，社會保障製度需要高度重視微觀效率，但微觀效率應當服從宏觀效率;社會保障不能隻算經濟投入賬，還要算經濟投入後的連鎖效應以及由此帶來的經濟、政治、社會、倫理道德大循環的大賬;隻有將兩者有機地統一起來，才能符合社會保障本質要求並實現健康、持續發展的取向。在政府與市場關係上，必須始終堅持政府主導，但又不能排斥市場介入，而是需要理性利用市場機製、社會機製，以彌補政府功能的不足。在權利與義務關係上，就社會保障整體而言，國民構成了社會保障製度中的權利主體，政府以及企業、社會則構成了社會保障製度中的責任主體，但強調國民承擔相應義務並實現互助共濟，又是實現社會保障可持續發展的必要條件，因此，應當始終堅持權利與義務相結合。此外，在經濟全球化背景下，國民福利與國家競爭力同樣構成社會保障體係建設中必須妥善處理的重大關係。建設健全社會保障體係，固然會增加勞動力的成本以及國民的稅收負擔，進而可能喪失勞動力成本低廉、稅負較輕的比較優勢，但是，支撐一國可持續發展的不竭動力卻是國民的人力資本水平，而合理的社會保障製度有利於直接提高國民的身體素質、教育水平、勞動技能以及勞動參與的積極性，有利於構建和諧、穩定、有序的社會氛圍，激勵國民的創新和發展。從戰略角度出發，建設健全的社會保障製度，是國家獲得長期可持續的競爭能力的基礎，因此，需要客觀地認識國民福利與國家競爭力之間的正相關關係。
基於30年改革開放所取得的巨大成就和已經奠定的發展平台，以及億萬人民要求解除生活後顧之憂的願望，我國社會保障製度的戰略目標，應當是從彌補製度缺失、構建覆蓋城鄉居民的社會保障體係入手，不斷縮小城鄉之間、地區之間、群體之間的差距，積極穩妥、循序漸進地推進社會保障製度沿著公平、普惠、可持續的方向發展，在解除人民生活後顧之憂的同時，不斷提高人民的生活質量並增進人民的幸福感，切實維護個人的自由、平等與尊嚴，最終邁向中國特色社會主義福利社會。
為實現上述目標，國家應當通過覆蓋城鄉的社會救助、社會保險和社會福利三大係統的綜合、協調發展，再加上麵向軍人的特殊保障係統，同時輔以發達的商業保險與慈善事業等補充保障，循序漸進地滿足國民的經濟保障、服務保障和精神保障需求，實現人人公平地享有全麵而有效的社會保障及相關服務。從現行製度結構出發，除繼續完善綜合型的社會救助、養老保險、醫療保障係統，並使這三大支柱性製度安排走向成熟外，還需要大力促進老年人福利、殘疾人福利事業的發展，同時調整相應的製度安排，如適應人口老齡化時代的到來，建立護理保險製度，將隻麵向職業婦女的選擇性製度安排——生育保險轉化為普惠性的生育津貼，以及促進包括企業年金在內的各種職業福利、慈善事業、商業保險的發展。因此，我國社會保障體係需要全麵建設、全麵發展。中國社會保障體係如圖1所示。