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朝廷對於西藏的治理，是通過駐藏大臣完成的。駐藏大臣擁有西藏一切重要事務的最後決定權，但並不直接管理藏政，到底，朝廷對西藏的治理，是一種間接的治理。
這是一種低水平的治理，西藏出現了什麼問題、矛盾，必須累計到將近爆發的時候，甚至到爆發之後，才能被發現，並著手解決。就算問題最終得到解決，損失也已經造成，事倍功半，代價過重。
還有，如果西藏內部出現了對朝廷的離心力，也不能及時發現，未雨綢繆，預為之備。
改革西藏官製，關卓凡定下兩個原則：一，改間接治理為間接治理、直接治理並舉；二，削弱黃教寺院集團在政府中的影響力。
先第一個。
仿朝廷的六部，改革噶夏政府。四噶倫增加到六噶倫，猶如六部堂官，兩正四副，其中，一正二副為藏人，正噶倫為僧噶倫，副噶倫為俗噶倫；另一正二副，則或漢或滿，由朝廷委派。這個情形，被稱為“半朝半藏”，亦仿佛六部堂官的滿、漢各半。
朝廷一伸手，就拿走了噶夏政府一半的行政權，藏人“自治”的權力，自然是被大幅度削減了。不過，僧噶倫名正言順變成正噶倫，又似乎鞏固了寺院集團的勢力，一班藏人上層，麵對新官製，麵麵相覷，五味具陳。
新噶夏政府，名義上，一如其舊，位居攝政之下；副噶倫亦位居正噶倫之下。可是，即便黃口兒，也曉得，攝政如何支使得動“朝噶倫”?正職的“藏噶倫”又如何支使得動副職的“朝噶倫”？副職的“朝噶倫”，隻有正職的“朝噶倫”才支使得動，而正職的“朝噶倫”，自然是越過攝政，直接對駐藏大臣負責的。
則新官製之下。攝政的權力，也被間接地削弱了。
噶廈下麵，有兩個最重要的機構，一個叫“譯倉”。相當於秘書處，主事者為兩名四品僧官；一個叫“孜康”，相當於審計處，主事者為三名四品俗官。同時，這兩個機構也兼組織處的功能。“譯倉”管理僧官，“孜康”管理俗官。
新官製中，“譯倉”和“孜康”的主事官員，統統增加到四名，各為“二朝二藏”。這樣一來，噶廈政府三項最重要的辦事權——文秘機要、財政賦稅、人事管理，每一項，朝廷都拿走了一半。
至於“黃教寺院集團在政府中的影響力”這個問題嘛……
嗯，這樣吧，咱們以後就不召開什麼“噶倫擴大會議”了。名不正言不順的，對與會的“三大寺”不夠尊重嘛！
嗯，為隆重其事，咱們成立一個“大參事會議”，請幫辦大臣和攝政做“名譽主任委員”，請一僧一朝的兩位正噶倫做“主任委員”，請四位副噶倫和“三大寺”的“堪布”做“副主任委員”。
看，“三大寺”的“堪布”，同噶廈政府的噶倫，名正言順地平起平坐。這，才是尊重各位活佛的道理嘛！
你問“委員”都是些什麼人？哦，這個“大參事會議”的“委員”，包括前藏其餘所有黃教寺廟的“堪布”。也包括重要的官員、頭人，等等等等，總之——“各界賢達”。
你想一想，“大參事會議”召開，前藏朝野要人全部與會，幫辦大臣和攝政。既為“名譽主任委員”，自然也要蒞會的，也會帶來駐藏大臣和**喇嘛的訓諭。這個“大參事會議”，群賢畢集，濟濟一堂，何等氣魄，何等熱鬧？委員們暢所欲言，共商藏是，有所得的，便可上書，“大參事會議”的“譯倉”整理之後，即上呈駐藏大臣和**喇嘛審閱，的有理的，自然就會發下來，噶廈自然照章執行。
呃，請問，這個“大參事會議”，多久召開一次啊？
這個嘛，開得太頻繁，就顯不出“隆重其事”來了，再者了，前藏地方這麼大，拉薩之外的堪布、官員、頭人，來會議一次也不容易，這樣吧，一年一次如何？