李誠中苦心構思的營州管理體製，屬於遊離在朝廷常製之外的一種形式。從名義上來說，這套管理機構屬於營州長史府的幕僚，與朝廷和節度府無關，一應權責都集中到長史本人身上，朝廷或者節度府需要聯係營州事務的時候，全部由長史本人擔待。而在實際管理營州的時候，則由長史府屬下各科室來分別履行公權，承擔官府職能。換句話說，這些人對長史馮道負責，而非對節度府和朝廷負責，也就是後世俗話說的編外聘用人員。
由於李誠中和刺史張在吉達成了協議，又因為他和周知裕的特殊關係，營州實施的其實是一種行政軍事大包幹的製度。在民事上，由長史馮道作為承包人，一應政務由馮道具體操辦，每年的稅費按照承包協議上繳。在軍事上，由李誠中作為承包人，一應軍務由李誠中打點，完成節度府和兵馬使周知裕交辦的任務。
馮道認真的思考著，在心裏消化了很久，終於接受了這套古怪的體製。實際上這套體製是他無法拒絕的，因為賦予他的民事權力太大了，說白了，一旦這套體製運行起來，馮道就是營州事實上的最高民政長官。他甚至隱隱覺得，自己在營州的權力，比朝廷政事堂的諸位相公共有的權力還要大許多。
“將軍剛才說，這些官員的職級由軍職中出？”
李誠中道：“沒錯。咱們所設立的這九個科室，初步定員為主任科員一人、副主任科員兩人、科員六人……”
馮道笑了，插話道：“合九九八十一之數，是否有逾製之嫌？”
李誠中道：“純屬巧合，具體人數可以再議。科員的職銜為陪戎副尉，秩從九品下；副主任科員為陪戎校尉，秩從九品上，也可以稱為副科長；主任科員為仁勇副尉，秩正九品下，也可以稱為科長。”
馮道點頭：“有了朝廷承認的品秩，他們也算有了官身，做起事來才名正言順。”他實際已經看出來，在這套體製下，官員的品秩出於軍職，而軍職告身由李誠中來發放，李誠中實際將人事任免權牢牢掌握在了手中。當然，馮道內心並不認為有什麼不妥，這是個軍頭當政的年代，作為營州事實上的主人，李誠中必須掌控一切，如果李誠中不這麼做，馮道反而心中不安。
馮道算了算，道：“各科室人員還是再核定一下吧，以實際需要定員，可好？”
李誠中道：“這個你來考慮吧。咱們現在真正管轄的隻有白狼山至柳城的土地，所以你這個長史府要代行柳城縣令的職責。”
兩人商議了一番，最終將長史府各機構的設置和職責初步確定下來。
長史府增設副處長一員，秩別仁勇校尉，正九品上，以副手身份協助長史處理公務。
辦公室為協調機構，負責上情下達和協助長史，設科長一人，副科長一人，科員兩人。
人事科負責考評官吏功績、人事任免等事宜，設科長一人，副科長一人，科員兩人。
度支科負責撥付和調度財物，設科長一人，副科長一人，科員四人。
法律科負責刑名訴訟，設科長一人，副科長兩人，科員四人。
宣傳科負責教化宣達，設科長一人，副科長一人，科員一人。
催稅科負責征稅、加賦、派役，設科長一人，副科長兩人，科員六人。
農、工、商三科各負責本業事，設科長一人，副科長一人，科員兩人。
以上共計四十六人。
馮道想了想，道：“現在某手下共有文吏一十七人，員額不足。”
李誠中道：“可以通過考試來征辟。先在這十七人中作一次簡單的考試，分派出各人職責，然後在柳城全城內考試，征辟新的文吏。”