美國對華戰略調整取決於美國的全球戰略變化。“9·11”後，美國將反恐作為全球戰略的第一要務，把主要注意力放在反恐防擴和整治伊斯蘭世界上，為此，不僅不再將中國視為主要戰略競爭對手，而且還尋求中國在反恐防擴上的合作，中國成了“建設性合作者”，中美關係又有了反恐這個戰略支點。然而，反恐在美國的全球戰略中究竟占居什麼位置？美國何時能夠打贏所謂的“反恐戰爭”？反恐戰爭結束後，美國又會如何調整全球戰略？對華戰略又會相應發生什麼樣的變化？
一、 美國反恐30年
恐怖活動自古就有，“恐怖主義”一詞也早在18世紀法國大革命時就已出現。不過，現代國際恐怖主義卻出現於1968年。在這一年，可確認的恐怖集團有11個，暗殺、爆炸、綁架、劫機、炸機等恐怖活動出現了一個高潮。此後，類似的國際恐怖活動愈演愈烈。據不完全統計，在1968至1980這12年間，全世界共發生恐怖事件6714起，共有3668人無辜喪生。 在國際恐怖活動日益猖獗的同時，美國逐漸成了國際恐怖主義的主要目標。這裏麵的緣由是非常複雜的，既與美國的“世界警察”地位有關，樹大招風，也與美國的對外政策有關，美國經常在國際事務中采用雙重標準，偏袒一方，壓製另一方，特別是在中東地區。當然，在諸多國際恐怖組織中，以伊斯蘭極端勢力為背景的恐怖組織發展迅速，西方國家成了它們的主要攻擊目標，而美國這個西方世界的領袖自然是首當其衝。
在現代國際恐怖主義形成之初，對美國的威脅與影響尚小，所以美國也未給予足夠的重視，直到70年代初，美國基本上還沒有較為成型的反恐政策。1972年發生的兩起恐怖襲擊事件促使美國正視恐怖主義問題。這一年，日本“赤軍”在以色列洛德機場槍擊旅客，“黑九月”恐怖分子在慕尼黑奧運會襲擊以色列運動員。慕尼黑事件的次日，即9月6日，尼克鬆總統呼籲采取措施製止國際恐怖主義。9月22日，尼克鬆批準組建一個“反恐內閣委員會”研究反恐策略，協調美國的反恐行動。該委員會委托蘭德公司研究恐怖主義現象及其可能對美國安全利益造的影響。反恐內閣委員會的成立標誌著美國反恐走向機製化，美國的反恐政策初步形成。此後的福特和卡特政府，基本繼承了尼克鬆政府的政策，卡特雖然解散了反恐內閣委員會，但將其職責轉交給國家安全委員會特別協調委員會。
到了裏時期，國際恐怖主義針對美國的襲擊日趨嚴重，特別是1983年10月23日美軍駐貝魯特營地遭汽車炸彈襲擊事件後，美國在反恐上采取了更為強硬的政策。首先是加強機構設置，1982年4月10日，美國重新明確反恐機構的責任，國務院負責國外恐怖事件，聯邦調查局負責國內，聯邦航空局負責在美特殊司法權限內的航空事件。其次是加強立法。1984年4月26日，裏根向國會提出打擊恐怖主義活動的四項法案，即《挾持人質罪的防止和懲治法案》、《反破壞飛機法案》、《提供恐怖主義活動情報獎勵法案》和《禁止訓練或支持恐怖組織法案》。最後是提升反恐在對外關係中的地位，裏根於1983年頒布《關於國際恐怖主義活動的總統特別指令》，將立法、軍事手段和製裁（即對支持和進行恐怖主義活動的國家實施製裁，包括武器禁運、限製該國公職人員進入美國、限製美國的技術設備出口以及金融往來等）作為反恐政策的三大支柱。到了這時，美國已經逐漸把反恐與相關的對外政策結合起來，將反恐政策納入對外政策中。因此，在裏根時期，一些與反恐相關的對外政策相繼出籠。1986年1月20日頒布的美國總統第207號“國家安全令”提出：美國政府認為恐怖主義是對國家安全的威脅，它將會運用一切合法手段打擊恐怖主義，為達此目的，美國將同世界各國合作，當形勢需要時，美國不惜采取單邊行動。可以看出，此時美國已將恐怖主義與國家安全聯係起來。1986年西柏林夜總會發生爆炸事件，造成美軍兩人死亡、79人受傷。4月14日，美國指控利比亞應該對事件負責，對利比亞進行了轟炸。這是有史以來因恐怖主義而采取的最強烈的措施。與此同時，美國政府還撥款數十億美元加強對駐在“高危地區”國家的使領館及軍事基地設施的防護。
然而，盡管裏根政府如此運用“軍事打擊”以及“製裁”手段，但是國際恐怖主義並未受到有效的遏製，美國的全球利益仍然不斷遭受恐怖主義的打擊，經過防護加強的海外設施仍難避免恐怖炸彈襲擊。這裏麵的原因是複雜的。美國的報複性“軍事打擊”有時並沒有充分的依據，這不僅不能震懾住恐怖分子，反倒在一定程度上刺激了國際上的反美勢力更加痛恨美國；製裁措施常常是有名無實，而且經常得不到包括美國的盟友在內的許多國家的認可；特別是裏根政府時常將反恐納入到對蘇冷戰的框架內，試圖將恐怖主義當作對抗和攻擊蘇聯的工具。這樣的反恐戰略策略很難得到國際社會的有效合作。
冷戰結束後，由於全球化進程加快以及許多民族、宗教矛盾激化等因素的作用，國際恐怖主義出現了一些新的特點。最為突出的是大規模殺傷性的恐怖主義出現，即恐怖組織追求規模和殺傷率更大、更血腥、更慘烈、更恐怖的效果。比如：1993年2月的印度孟買汽車爆炸事件，幾乎同時發生13起小汽車和卡車炸彈爆炸，炸死400人，炸傷超過1000人；1995年的日本東京地鐵毒氣事件，使十餘人喪生，3796人受傷。與此同時，美國與獨聯體不再是恐怖活動的“真空”地帶，獨聯體地區恐怖活動不斷，美國本土及海外目標也不斷遭受恐怖襲擊，如1993年紐約世界貿易中心爆炸事件和1995年俄克拉何馬辦公樓爆炸事件。
恐怖主義威脅上升與蘇聯這個冷戰對手的消失促使美國更加重視反恐，將反恐提升到國家安全戰略的高度。克林頓政府提出，“恐怖主義是我們在這個全球新時代需要麵對的最大威脅之一。”在1994年發表的《國家安全戰略報告》中首次用大量篇幅論述恐怖主義的威脅及反恐措施。 在這樣的思路下，美國加大了反恐的力度。除了堅持反恐三原則（不同恐怖分子做交易，不向恐怖分子的敲詐屈服；將把恐怖分子按罪犯對待；美國將與其他友好國家一道通過製裁、政治和外交壓力、建立強大的反恐能力等措施來對支持恐怖主義的國家施以最大的壓力，以阻止恐怖主義的發生）外，美國還采取許多新的措施，包括投入大量資金用於反恐防擴，全麵調整反恐體製，加強軍隊的反恐職能，頒布一係列反恐防擴的法律、條例及相關的製裁措施，對“資助恐怖主義的國家”進行經濟製裁。從1993年起，美國將伊朗、伊拉克、敘利亞、蘇丹、利比亞、古巴和朝鮮七國列為支持恐怖主義的國家，對之進行製裁。
然而，盡管如此，美國的反恐鬥爭還是成效甚微。這一方麵是由於美國對恐怖主義的產生根源、特性仍缺少足夠的認識，其反恐政策與以往相比並沒有根本性的改變，仍然處於頭痛醫頭、腳痛醫腳的防禦狀態。美國將敏感地區和國家的“硬目標”嚴密保護起來，恐怖分子便將目標指向防範措施薄弱的非洲使領館，於是，美國關閉了一些使領館，同時撥款加強所有使領館的防範措施；當恐怖分子把目標轉向毫無防範能力的民間“軟目標”時，美國就顯得束手無策。另一方麵，美國在反恐上一直采取雙重標準。美國隻把威脅本國利益的暴力活動界定為恐怖主義，而對他國存在的恐怖主義威脅則另眼看待，比如不承認中國新疆地區存在的“東突”為恐怖組織，譴責俄羅斯打擊本國的恐怖分子“不人道”。美國甚至還出於自己全球戰略的需要，縱容、支持、扶植別國的恐怖組織，比如北約武裝幹涉南斯拉夫內政時，就姑息偏袒它曾認定為恐怖主義組織的“科索沃民族解放軍”,美國40多年來“一直在保護和支持右翼古巴恐怖分子”。 美國的這種雙重標準政策，嚴重製約了國際反恐合作。
問：您怎樣評價美國的反恐戰爭？它是真正意義上的戰爭嗎？美國能否最終贏得這場戰爭？
答：我想布什將對付恐怖主義的戰爭定義為戰爭是正確的。如果你看1991-2001期間，“基地”作為一個組織用了10年時間將自己的力量擴散到世界，包括美國。所以美國已經同它對抗。能否贏得那場戰爭是另一個問題。恐怖主義是一種罪行，是絕不會終止的，極端伊斯蘭勢力是絕不會被完全控製的。我想經常有人恨西方，但都沒有像極端伊斯蘭勢力這樣。
“9·11”事件震驚了世界，也著實打痛了美國。痛定思痛，美國開始認真反思恐怖主義問題和全球戰略。一個重要結果就是美國大大提升打擊恐怖主義在全球戰略中的地位，將國際恐怖主義列為“首要威脅”，宣布恐怖組織及包庇、支持恐怖主義的國家和政府是美國的“主要敵人”，將反恐作為全球戰略的第一要務，展開全方位的反恐。同時，美國改變了對付恐怖主義的方式。過去，美國將恐怖主義看成是犯罪行為，主要是用法律手段反恐。“9·11”後，布什很快宣布美國要打一場反恐戰爭，即要用戰爭的方式來對付恐怖主義。這就意味著美國要動員全社會的力量的來從事反恐鬥爭。
與這種戰略調整相適應，美國采取了一係列打擊恐怖主義的措施。首先是加強反恐機構建設。“9·11”後，美國為適應反恐的需要，進行了重大體製調整，在加強原有反恐機構職能的同時，組建新的機構，全麵協調領導本土反恐防衛工作。2001年10月8日，布什簽署《建立本土安全辦公室和本土安全理事會》行政命令，建立本土安全辦公室。次年6月6日，美國政府提出成立“國土安全部”的提案，由該部負責情報搜集和綜合分析，阻止恐怖分子襲擊，對抗核、生、化及放射性武器，保衛美國本土安全。該提案不久分別在參眾兩院通過。2002年11月25日，布什在白宮東廳簽署了成立國土安全部的《國土安全法》。2003年1月25日，美國國土安全部正式成立。隨後，1月28日，布什在國情谘文中宣布，將成立由聯邦調查局、中央情報局、國土安全部和國防部等部門組成的恐怖主義威脅協調中心。
其次，加強反恐立法。2001年10月，美國會迅速通過新的《反恐法》，確立情報機構在反恐鬥爭中的重要作用，理順各情報機構的相互協作關係，擴大情報機構的權力。《反恐法》確定了中央情報局局長對各情報機構在情報搜集工作上的主導地位；中情局重新獲得許多特權，比如，在境外進行“暗殺活動”，可從恐怖組織內部招募、收買線人，有權進入相關的通訊係統和數據庫。聯邦調查局也獲得了不少特權，比如，可以使用監視、偵察、滲透、潛伏、誘騙、暗殺等手段打擊恐怖活動，可在事先不提供潛在犯罪活動證據的情況下，監視宗教機構和政治團體。
第三，加強國際合作，建立國際反恐聯盟。“9·11”後，世界多數國家及國際組織都對美國表示了同情和支持。“9·11”次日，聯合國安理會通過1373號決議，譴責恐怖主義行為，並重申根據聯合國憲章進行集體自衛的固有權利。9月21日，美洲國家組織外長啟動泛美互助條約（《裏約條約》）的集體自衛條款。10月5日，北約啟動華盛頓條約第五條款。該條款規定：對歐洲或北美一個或數個成員國的武裝襲擊應被視為對所有成員國的襲擊。歐洲聯盟、歐洲安全和合作組織、八國集團、東南亞國家聯盟、亞太經濟合作組織等國際組織也都表示支持美國反恐。136個國家表示願意向美國提供軍事援助，89個國家給予美國軍用飛機飛越領空權，76個國家給予美國軍用飛機著陸權，23個國家同意接納參加在阿富汗從事軍事行動的美軍和聯盟軍隊。 與此同時，美國也認識到反恐戰爭不是一國單獨行動就能取勝的，強調“必須通過強大的國家聯盟保持堅定的國際反恐統一戰線”。為了取得聯合國的合作，美國很快表示要補交它托欠的聯合國會費。於是，一方麵出於各國的自願，另一方麵出於美國的需求，迅速建立起了一個基於聯合國安理會決議的鬆散而廣泛的反恐聯盟。國際反恐聯盟的建立，使打擊國際恐怖主義的鬥爭出現了新的局麵，也使國際局勢發生深刻的變化，反恐聯盟與國際恐怖主義之間的矛盾上升為國際社會的主要矛盾。