為了弄清問題，我們還得把美國的情況再說一下。
我們知道，美國的政治體製是很有些與眾不同的。直到現在，她也不是一個像我們這樣全國一體、地方服從中央的國家。召開製憲會議的時候就更不是。那時的“美利堅合眾國”，甚至不是“1個”國家，而是13個“半國家”的聯合體，即“邦聯”。她是由這些各自獨立的“半國家”通過契約聯合起來的。這個聯合體雖然後來由邦聯變成了聯邦，但“聯合”的概念沒有變，聯合的方式（通過契約）也沒有變，隻不過那“契約”由《邦聯條例》變成了《聯邦憲法》而已。而且，正因為她是一個聯合體，所以美國人從不稱其為“美國”。要簡稱，也稱作“合眾國”或“聯邦”（US），比如聯邦政府、聯邦法院、聯邦調查局。
何況製憲會議時的美利堅合眾國連“聯邦”都不是，隻是“邦聯”，即13個“盟邦”的聯合體（聯盟）。她當然也沒有什麼“全國政府”或“中央政府”，隻有一個從根本就沒有立法權的“大陸會議”演變而來的“邦聯議會”，其實仍然不過是政治協商會議。這個議會是沒有什麼權威的，大體上是有事就坐在一起開會，開完各自回家。議會的決議，各邦想執行就執行，不想執行就不執行。麥迪遜在6月19日的會議上就舉了一個“聲名狼藉”的例子──新澤西議會通過了一項立法，斷然拒絕邦聯議會攤派款項的決議，並且告訴他們派到邦聯議會的代表，連反對票也不用投，幹脆讓所有的法案都不能通過。麥迪遜拿新澤西說事，當然是因為新澤西帶頭反對《弗吉尼亞方案》（這個我們以後還要再說）。因此，當康涅狄格也唱起反調時，麥迪遜在6月30日的發言中又舉了個康涅狄格的例子。康涅狄格不但和新澤西一樣，斷然拒絕邦聯議會的決議，還把一份表決名單交給邦聯議會，明擺著是和邦聯叫板。麥迪遜批評新澤西和康涅狄格，當然有他的原因。但不管怎麼說，他說的是事實。
這當然不行。邦聯如此不像國家，議會如此沒有威望，不成體統倒在其次，沒人負責卻是麻煩。比如國家債務的償還，就是一個問題。我們知道，打仗是要花錢的，獨立戰爭也一樣。在獨立戰爭期間，為了籌措戰爭費用，邦聯議會曾經發行過債券。這個照理說應該算是“國債”，而且仗一打完就該連本帶息還給大家。可是據漢密爾頓的報告，戰爭結束時，未還的債務竟達7600多萬美元之巨。數額巨大倒也罷了，麻煩的是根本就找不到負責還貸的人。因為根據《邦聯條例》，所謂“合眾國中央政府”，隻有一個一院製的立法機關，沒有執行機關，也沒有司法機關。這個根本算不上是“中央政府”的中央政府，既無權對商務活動進行約束，也無權向全國各地直接征稅。要讓這個“政府”來支付債券持有人的本息，那可真是“要錢沒有，要命也沒有”，因為邦聯議會的那些議員誰也不代表中央和國家。
這個麻煩很是不小，因為那些債主並不是什麼省油的燈，其中甚至有一些是獨立戰爭時期的高級軍官。在這些人看來，自己為民流血為國捐軀，卻不能按時足額領到軍餉補貼，已是不公。如果國家連欠下的債都不還，那可真是天理難容。對於這一點，其實就連他們的總司令華盛頓都有意見。製憲會議之前，華盛頓就曾寫信給朋友，抱怨說自己不得不打對折出售國會給他的證券，借以清償自己的債務。即便如此，華盛頓的手裏，仍擁有超過7566美元的邦聯債券。
獨立戰爭時期的亞曆山大漢密爾頓
華盛頓可以犧牲自己顧全大局，不等於其他人都心甘情願做這樣的虧本生意。那些不願意雞飛蛋打，眼睜睜看著手中巨額債券化為烏有的債主，很快就組成了一個被麥迪遜稱為債權人集團的利益共同體。這個利益集團清醒地意識到，致使他們的私人財產無法得到保障的關鍵，就在於沒有一個強大的中央政府。而要建立一個強大的中央政府，就必須廢除《邦聯條例》，另立憲法。他們當中的那些退伍軍官甚至發起了一個名叫辛辛那提社的組織，揚言如果不盡快改製，則將發動一次武力革命，把所有的邦組成一個以華盛頓將軍為首的、擁有王權和一切特權的新國家，一個債權人的王國。
其實，不但債權人有這樣的要求，債務人也有。因為為了償還公債，一些邦不得不將負擔轉嫁給本邦公民（比如用他們的土地來抵押債務），從而使更多公民成為債務者。發生在馬薩諸塞的謝斯起義，以及新罕布什爾、羅德島以及北部各邦的暴動，就是絕望的債務者的反抗。
可見，僅僅一個國債問題，就要逼出一個全國最高政府來，何況邦聯的現狀還有那麼多的不能令人滿意。謝斯起義後，馬薩諸塞曾向邦聯求援，國會卻遲遲不能做出反應。當然沒有辦法的。邦聯議會是那樣的軟弱無能，沒有威望，以至於它1785年的主席約翰漢考克竟然不屑於到紐約去主持工作，而1786年的主席戴維拉姆齊則不得不親自給一些邦的首腦寫信，懇請他們盡快派代表來參加會議。因為到開會時，13個邦竟然隻來了7個邦的代表。戴維拉姆齊警告說，如果各邦繼續對議會持蔑視態度，我們的邦聯就會被扼殺，隨之而來的將是無政府狀態和無休止的內戰，直到有一天，一個未來的愷撒大帝把我們的自由掠奪一空，或者我們自己淪為歐洲政治的玩物！