王朝設官分職、官員據官職品級按規定時間領取報酬的俸祿製度，是中國古代官僚製度的一大特色，它大致出現於專製主義中央集權製度形成的戰國時期，此前的周代實行的則是世官世祿製度。周代的世官世祿製雖和秦漢以後的俸給製有一定的聯係，但二者之間存在著質的差異，反映著兩種截然不同的社會狀況和政治製度。
一、分封製與世官製
公元前世紀末葉，長期僻處西北的小國周邦在勢力增強後，聯合各方國部落，推翻了以黃河中下遊平原為主要統治區域的商朝，隨後又鎮壓了商貴族的武裝叛亂，在周成王時，“奄有四方”，建立起一個政治影響區域超越商朝的新王朝——周朝。原則上，周王是全國的最高統治者，“溥天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，但當時各方國、部落社會經濟發展程度不一，交通條件落後，周王室不可能在其政治影響所及的所有地區實施整齊劃一的政治經濟製度，進行自上而下的集權統治，分封便是在當時方國部落林立的狀況下，最大限度地維護周王室的權威及貴族功臣政治經濟利益的最好辦法。因此，周初的統治者將“宗周”鎬京（今陝西西安）和“成周”洛邑（今河南洛陽）為中心的方圓千裏之地劃作“王畿”，由周王直接任命官員管理，在接受周朝統治的其他地區廣泛推行分封建國製。
分封製有兩種形式，一是周王派同姓子弟、功臣元勳到各地為國君，劃給一定的統治地區，同時賜予相應的禮儀製度及臣屬、武士，讓他們代表周王室控製各方國、部落；一是維持一些原有方國、部落君長的統治權，周王室通過冊命的形式予以確認，使他們在政治上成為周王室的附庸。《左傳-昭公二十八年》稱：“武王克商，光有天下，其兄弟之國十有五人，姬姓之國者四十人。”《荀子-儒效》則稱周初“立七十一國，姬姓獨居五十三人焉”。無論是《左傳》所說的國還是《荀子》所說的7國，周王室分封同姓和功臣建立的附庸國，在當時多個方國部落中，隻占極小的一部分，但它們作為周王室在各地的統治核心，政治上具有強大的影響力。
分封製的核心是“授民授疆土”，使諸侯國君擁有一定的統治區域，並全權管理封國內的百姓。如周成王封周公旦的長子伯禽為魯君，《詩經-魯頌-宮》敘其事說：“王曰叔父，建爾元子，俾侯於魯，大啟爾宇，為周室輔。乃命魯公，俾侯於東，錫之山川，土田附庸。”《左傳-定公四年》所述則更為詳細：“昔武王克商，成王定之，選建明德，以藩屏周。故周公相王室，以尹天下，於周為睦。分魯公以大路，夏後氏之黃，封父之繁弱，殷民六族：條氏、徐氏、蕭氏、索氏、長勺氏、尾勺氏，使帥其宗氏，輯其分族，將其類醜。以法則周公，用即命於周。是使之職事於魯，以昭周公之明德。分之土田陪敦，祝、宗、卜、史，備物典策，官司彝器。因商奄之民，命以伯禽，而封於少之虛。……（司空）季授土，（司徒）陶叔授民。”在王畿內，周王之下，有合稱為“三公”的太保、太傅、太師等三個最高執政官，協助周王處理全國大政。其下有管理土地的司徒（司土）、管理工程建設的司空（司工）、掌軍法及指揮仆射等武官的司馬、主管刑獄的司寇等政務官；還有掌管冊命、圖籍、祭祀、書史、禮製、占卜、時令、曆法、天文等方麵事務的官員，以太史為其首。此外還有專門負責周王宮廷日常事務的宰、善夫、守宮、禦正等官職。諸侯國因地域大小或地位高下有大國、次國、小國之別，諸侯國君或稱侯、男，或稱伯、子，但其下政務官的名稱基本上與周王室無別。受封的諸侯國君在某種意義上隻不過是奉周王之命統治地方的官員，他們按宗法製世代由嫡長子繼承，分封製本身也就是一種世官製。周代分封製下的世官製有以下兩個方麵的含義。其一是世代作同一種官職。郭沫若先生對西周時期銅器銘文中所見官職世襲情況有一段綜合性的敘述，今引錄如下：乃祖考事啻（嫡）官，司左右戲繁荊，今餘隹帥井（型）先王命，命女更（賡）乃祖考啻官，司左右戲繁荊。”《舀鼎》：“王若曰：舀！命女更乃祖考司卜事。”《舀壺》：“王乎（呼）尹氏冊命舀曰：更乃祖考作司土於成周八師。”祖祖孫孫世襲作同一官職的情況在文獻材料中也有反映。《詩經-大雅-崧高》說申侯改封於謝：“登是南邦，世執其功。”《大雅-韓奕》述周宣王封韓侯之詞：“纘戎祖考，無廢朕命；夙夜匪懈，虔恭爾位。”《左傳》僖公九年：宋襄公“以公子目益為仁，使為左師以聽政，於是宋治，故魚氏世為左師”。襄公二十九年：“鄭（上卿）子展卒，子皮即位（代父為上卿）。……子皮以子展之命，餼國人粟，戶一鍾，是以得鄭國之民。故罕氏常掌國政，以為上卿。”此即所謂“官有世功，則有官族”。
西周至於春秋時諸侯國所實行的世官製還有另一層含義，即貴族身分可以世代保持，貴族子弟世世代代可以根據其身分地位擔任相應的官職。《詩經-小雅-大東》說：“東人之子，職勞不來！西人之子，粲粲衣服！舟（周）人之子，熊羆是裘，私人之子，百僚是試！”詩中所說的身穿裘皮衣服、珠光寶氣的“西人”即為周王室貴族子弟，那些“東人”隻能從事各種各樣的勞役，得不到他們任何安慰。春秋中期，晉國“舉不失選，官不易方，……其大夫不失守，其士競於教，其庶人力於農穡。商工皂隸，不知遷業”。亦是貴族官僚與下層勞動者身分有別的反映。貴族世襲做官，“庶人工商，各守其業，以供其上”，社會變遷的緩慢為這種身分地位的相對穩定提供了條件。《左傳》昭公二十六年說：“在禮：民不遷，農不移，工賈不變。”昭公七年稱：“天有十日，人有十等，下所以事上，上所以共神也。故王臣公，公臣大夫，大夫臣士，士臣皂，皂臣輿，輿臣隸，隸臣僚，僚臣仆，仆臣台。馬有圉，牛有牧，以待百事。”王、公、大夫、士都屬於貴族階層，而皂、隸、輿、仆之類則屬於“各守其業，以供其上”的下層勞動者和奴隸。
貴族世代做官，為了維持本族較高的身分地位，某一官職還可在子弟間相互轉讓。《左傳》文公十六年：宋國貴族蕩任司城，蕩死後，本該其子公孫壽繼任，公孫壽卻請求讓自己的兒子蕩意諸任司城，並對人說：“君無道，吾官近，懼及焉。棄官則族無所庇。子，身之貳也，姑紓死焉。雖亡子，猶不亡族。”後蕩意諸死於內亂，宋文公又改任意諸之弟蕩虺為司馬，官職雖變，但足以庇其族：。同書昭公十九年：鄭國大夫駟偃娶晉大夫女為妻，生子名絲，駟偃死後，絲幼弱，駟偃的“一二父兄，懼隊（墜）宗主，私族於謀而立長親”，決定讓駟偃的叔父駟乞繼駟偃大夫之位。這是世官製的具體表現。
世官製與世祿製密不可分。《左傳》襄公二十四年記晉卿範宣子與穆叔討論“死而不朽”的含義說：“宣子曰：虞以上為陶唐氏，在夏為禦龍氏，在商為豕韋氏，在周為唐、杜氏，晉主夏盟為範氏，其是之謂乎？’穆叔曰：‘以豹所聞，此之謂世祿，非不朽也。……若夫保姓受氏，以守宗，世不絕祀，無國無之。祿之大者，不可謂不朽。’”這表明世官世祿是各諸侯國普遍推行的製度。滕為春秋時小國，孟子稱：“夫世祿，滕固行之矣。”《左傳》成公八年：晉大夫趙嬰為其兄趙同、趙括所逐，晉國借機滅趙同、趙括，將趙氏邑田瓜分。晉大夫韓厥對晉侯說：趙氏祖先趙衰、趙盾有功於晉，“三代之令王，皆數百年保天之祿。……豈無辟王，賴前哲以免也。”晉侯於是召趙嬰之孫趙武，“乃立而反其田焉”，即讓趙武繼承先世大夫之位，並繼續保有趙氏作為“世祿”的邑田。
二、爵祿與采邑
《禮記-王製》述周代製度：“任官，然後爵之；位定，然後祿之。”也就是說，官員都有爵位，並根據爵位的高低享受相應的“祿”。《通典》卷3據《禮記》、《孟子》諸書對周代製度的描繪，綜述周代爵祿製度，已明其大概，今並引錄於下，以資參證：”周班爵祿之製，天子一位，公一位，侯一位，子男同一位，凡五等也。君一位，卿一位，大夫一位，上士一位，中士一位，下士一位，凡六等。大國君十卿祿，卿祿四大夫，大夫倍上士，上士倍中士，中士倍下士，下士與庶人在官者同祿。次國君十卿祿，卿祿三大夫，大夫倍上士，上士倍中士，中士倍下士，下士與庶人在官者同祿。小國君十卿祿，卿祿二大夫，大夫倍上士，上士倍中士，中士倍下士，下士與庶人在官者同祿。皆祿足以代耕也。及乎周衰，諸侯惡其害己而去其籍，故其詳不可得而聞也，茲蓋其略也。
天子之三公之田視公侯，天子卿視伯，天子之大夫視子男，天子之元士視附庸。諸侯之下士祿食九人，中士食十八人，上士食三十六人，下大夫食七十二人，卿食二百八十八人，君食二千八百八十人。次國之卿食二百一十六人，君食二千一百六十人，小國之卿食百四十四人，君食千四百四十人。次國之卿命於君者，亦如小國之卿。凡製農田百畝，百畝之分，上農夫食九人，其次食八人，其次食七人，其次食六人，下農夫食五人。庶人在官者，其祿以是為差。故諸侯之下士視上農夫，祿足以代耕也。《孟子-萬章下》：“北宮奇”問曰：‘周室班爵祿也如之何？’孟子曰：‘其詳不可得而聞也，諸侯惡其害己而去其籍。然而軻也嚐聞其略也：天子一位，公一位，侯一位，伯一位，子男同一位。凡五等也。’”既然“其詳不可得而聞”，則上引一段後人對周代爵祿製度的描述便難以完全信從，如西周彝器銘文中並無公侯伯子男五等爵祿之製。因此，我們隻能據有關材料，對周代（包括西周和春秋兩個曆史時期）的爵祿製度作出大致的敘述。
大致來說，周王室官員除三公之外，其他官員分別擁有卿、大夫、士三種爵位，諸侯各國官員亦有卿、大夫、士三種爵位，爵名雖同，但等級即所謂“位”卻有差別。據《周禮-春官-宗伯》，決定爵位高下的是九等“命服”，諸侯國君“上公九命為伯”，“侯伯七命”，“子男五命”，而“王之三公八命，其卿六命，其大夫四命。及其出封，皆加一等”。即是說，周王室三公如封為諸侯國君，其等級則從八命升為九命，周王室的大夫相當於諸侯子男之國君。諸侯國的卿、大夫、士自然不會超過國君的“命服”，諸侯國國君爵為九命之公者，“其卿三命，其大夫再命，其士一命”；“侯伯之卿、大夫、士亦如之”；“子男之卿再命，其大
夫一命，其士不命”。《左傳》襄公二十六年：“鄭伯賞人陳之功”，賜上卿子展“三命之服”，賜卿子產“再命之服”，鄭國國君爵為伯，其上卿受“三命之服”，與《周禮》所述相符。子產雖亦為鄭國之卿，隻能享受“再命之服”，當因其時“大國三卿，皆命於天子；次國三卿，二卿命於天子，一卿命於其君；小國三卿，一卿命於天子，二卿命於其君”之製。子產為鄭伯自命，故降天子所命之卿（命卿）一等。同書哀公十九年：魯公“享晉六卿於蒲囿，賜之三命之服。軍尉、司馬、司空、輿尉、侯奄，皆受一命之服”。此軍尉、司馬等爵皆當為士。同一命服的卿、大夫、士其間也有高下之別，如卿有上卿、正卿、命卿及次卿等不同名稱，大夫、士均有上、中、下三等。《周禮-夏官-司馬》：“凡製軍，萬二千五百人為軍。王六軍，大國三軍，次國二軍，小國一軍。軍將皆命卿。二千五百人為師，師帥皆中大夫，五百人為旅，旅帥皆下大夫，五百人為卒，卒長皆上士，二十五人為兩，兩司馬皆中士。五人為伍，伍皆有長。”大國三軍，以將統領，而將官須由經周天子冊命的卿即“命卿”擔任，師帥、旅帥、卒長、司馬分別由中大夫、下大夫、上士、中士等爵位擁有者擔任，所任官職與所受爵位有聯係，但二者又有差別。