智庫塑造政策環境和具體政策的能力很大程度上在於當它們以一種及時和恰當的方式向政策製定者提供信息和專業知識時，政策製定者是否願意接受其智力支援。政策製定者如何“利用”信息的問題已經成為學界熱議的焦點。在圍繞這個問題的討論中，學界就政策製定者利用智庫的政策研究的意願和能力提出了許多理論。正如一位學者所說，眾所周知，政策的製定者和政策的研究者處於兩個不同的世界，那麼政策研究者對政策製定的影響有限就不足為奇了。製定者和研究者在不同的世界裏各自發揮著自己的功能，但是它們的工作是有交集的。事實上，正是因為智庫深諳這兩個世界的本質與功能，才使得它們能夠回應政策製定者提出的要求。智庫向政策製定者提供信息的策略以及政策製定者能否接受其理念的原因將在第5章詳細討論。
對智庫、政策製定者和對外政策關係做出進一步探討之前，我們有必要先關注美國智庫在政策共同體中高度分化的現狀。了解智庫之間的異同有利於學者構建一個更加實用的政策框架。這將有助於跟蹤研究智庫的行為，並觀察它們在哪些方麵存在共同點，在哪些方麵截然不同。
一、研究智庫
當我們在穀歌上檢索“智庫”一詞時，係統會呈現出450餘萬條結果。其中的許多搜索結果聚焦於那些最廣為人知的智庫，例如布魯金斯學會和蘭德公司。通過各種搜索引擎，進入這些頂尖智庫中的任何一家。然而，通過同樣的搜索結果，我們還可以發現“智庫”一詞的其他眾多含義。有趣的是，一項向大家展示搖滾樂隊相冊的研究也赫然被列在“智庫”之中。另一項搜索結果將建立在華盛頓國家動物園內的、可用於觀察猩猩行為的觀察點稱為“智庫”。
第二次世界大戰期間，“智庫”在美國被用於指代供軍事參謀和決策者討論軍事戰略的密室或安全區域。這與觀察猩猩或者搖滾樂相冊存在根本上的差異。就像其他最初被用於指代一個具體的地點、時間或現象的詞語一樣，“智庫”一詞的含義常常是因人而異的，也是見仁見智的。在不同的情境之中，“智庫”一詞可以用於描述那些國際知名智庫、網絡空間中的場域、政府機構的展覽、個人興趣偏好以及那些已經進入或者尚未進入實踐領域的概念。因此，目前幾乎沒有人關注“智庫如何構成”或者“定義智庫的標準是什麼”這樣的問題。這不足為奇。傳統意義上，當我們討論智庫時，我們已經習慣於將它們視為獨立的、非營利性的、免稅的組織。但是學界已經無法就“什麼是智庫”和“智庫的活動領域是什麼”這些問題形成共識。當我們充分了解美國智庫的現狀之後，就會理解為“智庫”下一個定義何其艱難。
智庫在機構規模、資金來源、人員構成、意識形態傾向性、研究專長和研究規劃上千差萬別。有些精英智庫雇用了150～300人以上的研究人員，並擁有3000萬美元以上的年度預算，例如布魯金斯學會、胡佛研究所和傳統基金會。在美國聯邦政府的支持下，蘭德公司每年的經費甚至超過2億美元。與此不同的是，絕大多數美國智庫在自身規模與資金預算上都遠遠遜色於這些頂尖智庫。例如國家政策研究中心和經濟政策研究中心，它們的人員隻有一二十人，經費也在200萬美元以下。“新美國世紀計劃”因為和布什政府的盟友關係而大受媒體關注，但是其實際運作的經費比前兩者更少，它的基本運營經費隻有60萬美元，全職工作人員隻有4人。
不同的智庫還在其他各個方麵大相徑庭，其中最為重要的是它們研究偏好的不同。雖然智庫都會把自己宣傳成在內政外交等一係列議題上提供專業知識的機構，但實際上它們在研究活動中奉行的行為準則卻截然不同。例如，布魯金斯學會2003年70%的投入集中在三個領域——本國政治、對外政策和經濟問題研究。2002年，傳統基金會將40%的投入用在學術研究上，這與1989年相比已經有了顯著的增長，因為當年它在研究上的投入隻有15.3%。許多其他智庫在公共政策研究上投入時間和資源也相對較少。如今，一些智庫依然將自己定位為學術機構，而另一些則已經在政策共同體中扮演了截然不同的角色。正如人們所說，專注於政策倡議而非從事長時段的學術研究已經成為當代智庫的常態。然而，拋開它們的偏好不論，參與政策研究的組織通常都可以被視為智庫。
既然美國智庫如此千差萬別，美國學術界自然也就無法在如何定義智庫的問題上達成共識了。不過，我們可以通過劃分20世紀以來美國智庫的不同類別來得出它們的典型特性。在這一方麵，許多模式、概念和分類方法都已經被提出，並用於幫助我們認識嵌入政策共同體內部形形色色的智庫。其中，由肯特·韋佛和詹姆斯·麥根提出的兩個分類方法在學界的使用最為廣泛。韋佛認為，美國智庫大體上可以分為三類：“沒有學生的大學”、契約型研究機構和倡議型智庫。麥根則將智庫分為7個類別：學術多元型、學術專業型、契約\/顧問型、政策倡導型、政策研究型、作品代理型（出版公司）和國家智庫。韋佛和麥根承認他們的分類方法無法適用於所有美國智庫，而且在最近的合作研究中，他們也修正了最初的觀點。包括戴安娜·斯通在內的另一批學者則主張用“老近衛軍”和“新興力量”兩個類別來劃分智庫。我和其他學者則認為應該更多關注那些名不見經傳的、傳統的或者是圍繞著公職候選人而建立起來的智庫。對於這些智庫和其他智庫的區別的討論將貫穿本書的研究。
智庫在參與內政、外交各個領域的政策研究時，通常宣稱自己不是黨派政治的利益相關者。20世紀早期的美國智庫，例如布魯金斯學會、塞奇基金會和卡內基國際和平基金會等等都致力於通過學術研究向決策者提供專業知識，很少卷入黨派政治。但是本書的研究將會證明，“二戰”結束以後美國智庫經曆了一個曆史性的變化，從政治中立的、為增進公共利益而建言獻策的機構變成了謀求在內政外交等一係列議題上成為政策倡議領導者的機構，為此它們投入了大量時間和資源。它們所堅守的一係列原則和觀念，例如更少的政府幹預、自由市場經濟和強大的國防體係已經成為它們使命的一部分。
在學界和政壇的部分人眼中，智庫和大學係科、研究中心一樣依舊被很多人視為“象牙塔”。學者在一個相對封閉的、精英化的，有時甚至是與世隔絕的環境中進行學術研究，與公共事務少有關切。但是事實與此完全不同。智庫並非有意與公眾拉開距離。相反，雖然它們發表的研究作品常常遠離現實，但是圈內人對它們在政策共同體中扮演的角色了如指掌。有些遠離首都的智庫，例如胡佛研究所傾向於疏遠華盛頓政局的起伏，但是更多的智庫下定決心要接近國家的核心政策製定者。
正當智庫大舉進軍政策製定和政策過程的時候，美國的政治觀察家們發現這一趨勢：將智庫與其他非政府組織進行區分正變得越來越困難，例如為了遊說官員而創立的利益集團和政治行動委員會。更進一步說，當利益集團和產業聯盟為提升自己在政策製定者眼中的可信度，而在政策研究領域投入越來越多的資源時，智庫和其他非政府組織之間原本清晰的界限就模糊了。不過，智庫和利益集團之間依然有許多顯著的區別。
利益集團是由一批利益相同、致力於影響公共政策的人組成的，但是智庫很少關注像槍支管控、森林保護這樣具體的政策問題。它們的建立是為了在一係列的政策領域提供建議，而不會局限於某一個具體的政策議題。而且，在智庫中工作的人思想也存在不同。盡管兩者在意識形態上意見相似，但在政策觀點上常常相去甚遠。不僅如此，利益集團常常試圖擴大自己的群體規模，但是智庫與公眾之間的聯係卻是間接的：智庫的成員通常會通過公開出版物和在網絡新聞上露麵，向公眾告知各種政府政策的潛在影響。同時，出於籌措資金的考慮，智庫常常會向自己能夠直接聯係上的客戶募集支持，從而確定哪些群體最有可能向自己提供支持。不同於利益集團和政黨試圖讓自己的候選人贏得高職選舉（政治學稱之為“複合體”或者“功能性組織”），智庫並不試圖充當政府和公眾之間的聯係機製。相反，它們不是取悅公眾，而是通過自己的觀念和建議來影響政策製定者和公眾。
智庫與利益集團之間還有其他共同之處，特別值得注意的是它們與選舉的關係。各種利益集團和政治行動委員會最常見的策略是向國會議員和總統的競選人捐款。通過在聯邦選舉委員會的管理下向競選者和謀求連任者捐款，利益集團和政治行動委員會就可以強化它們同當選官員之間的聯係。利益集團希望通過對競選人的經濟支持來獲取更多的政治支持。但是，智庫是被禁止向政治活動捐款的。根據《美國國內收入法》第501條c（3）款的規定，智庫是非營利性的免稅組織，必須在黨派政治中保持中立。簡而言之，利益集團和政治行動委員會可以為自己的事業謀求支持。我們可以毫不避諱地說，它們就是運用自己的影響力去幫助與自己政見一致的候選人拉票。但是智庫與它們不同。智庫是通過募集資金來實現自己的使命。它們既不拉選票，也不試圖影響選舉。它們隻是與不同的目標受眾分享自己的政策觀點。衡量一個智庫是否成功的標準不在於它與多少共和黨籍、民主黨籍或者獨立陣營的國會議員維持著關係，而在於國會、行政當局和媒體對其思想理念的重視程度。
十多年前，約瑟夫·佩謝克發表了一項頗具爭議，但十分必要的研究。他將自己的觀點概括為“政策規劃組織”，並認為學界長期以來忽視了智庫在政策過程中的影響。他提出對於那些關注智庫曆史的人而言，很少有著作關注了外交關係協會、布魯金斯學會這類頂尖智庫的製度演進。由這些智庫變遷的親身經曆者個人撰寫的著作對主導智庫升級為精英智庫的關鍵人物記述甚少。除了少數幾本書和一些冒充內行的學術文章之外，這一領域的研究文獻寥寥無幾。在論述了這一領域的研究缺乏之後，佩謝克宣稱，除非政治學家著手關注政策製定的微觀領域——因為隻有那裏才是界定問題、塑造公眾的政策觀點和決定政策議程的地方，否則智庫和它們在政策過程中的影響力就會永遠被忽視。他的意見得到了學術界的重視。在他於1987年出版他的著作後，許多論著和文章都開始回溯美國和其他發達國家智庫的曆史演進。詹姆斯·史密斯得到廣泛讚譽的《思想的掮客》（The Idea Brokers）就出版於佩謝克的著作之後四年。該書向學者們介紹了美國智庫所處的複雜環境和影響其曆史發展的重要因素。
在美國智庫的數量急劇增長的同時，學者也開始關注它們內部的工作內容以及與政策共同體的關係，其中的焦點是智庫與小布什政府的關係。在“9·11”慘劇之後，許多學者和媒體都開始猜測小布什政府會采取何種措施來打擊國際恐怖主義。為了尋求研究的參考，大家都不約而同地把目光轉向一本76頁的研究報告——《重塑美國國防》（Rebuilding America''''s Defense）。這本書出版於2000年，正好在大選之前兩個月，由參與“新美國世紀計劃”的學者撰寫，主要討論了美國如何通過一係列重大舉措來保證國家安全方麵的戰略利益。在該書提出的十多條政策建議中，最受布什政府對外政策的研究者關注的是其中兩條，其一是“同時打贏多場區域性戰爭”，其二是“建立能夠保護美國本土和盟友安全的防禦體係”。
這些建議之所以能夠得以實踐，不僅僅是因為強硬派的努力。實際上，數十年以來，智庫、大學和政府機構的政策專家們都在倡導建立導彈防禦係統。在1991年海灣戰爭之後，許多民主黨人和共和黨人一道，主張同時對伊拉克、朝鮮以及其他所謂的“無賴國家”實行更加嚴厲的製裁措施。克林頓政府毫不掩飾對伊拉克的敵意。在克林頓執掌白宮期間，美軍對伊拉克境內實施了數千次轟炸。對於政治觀察家們，包括外國媒體而言，最重要的是誰在傳遞這些政策建議。參與“新美國世紀計劃”的人包括布什政府的副總統、前國防部長迪克·切尼、時任國防部長唐納德·拉姆斯菲爾德、國防部副部長保羅·沃爾福威茨。沃爾福威茨也是《重塑美國國防》的主要執筆人之一。
當布什的對外政策目標逐漸展開時，即便是那些從不相信陰謀論的學者和媒體都明白了這一事實：在政府高層任職的“新美國世紀計劃”成員將這一組織的政策建議落實到了政府政策決定之中。這個故事的線索遠沒有丹·布朗的暢銷書《達·芬奇密碼》中搜尋聖杯的哈佛大學符號學教授羅伯特·蘭登所麵對的那樣複雜。一旦人們明白了“新美國世紀計劃”與布什政府之間的密切關係，剩下的就一目了然了。一位缺乏經驗和備受質疑的總統在美國國土麵臨前所未有的恐怖襲擊，必須做出重大決策之時，做了大部分領導人都會做的事情。他倚重自己親近的決策圈內經驗豐富的顧問們，這些人恰好也來自同一家智庫。切尼、拉姆斯菲爾德和保羅·沃爾福威茨等人都被安排在最適於影響總統的位置上，這就為他們對布什政府發揮持久的影響提供了可能。許多媒體人進一步發問，布什政府為何在伊拉克和阿富汗同時進行兩場區域性戰爭？再進一步說，為什麼小布什執意投資數十億美元發展國家導彈防禦係統，盡管它沒有成功地防禦恐怖分子的襲擊？
從表麵上看，“新美國世紀計劃”對總統的思想是有影響的。這一論斷似乎是無懈可擊的。這一組織的關鍵執行政策建議都處於已經采納，或者是正在被采納的過程中，而且拉姆斯菲爾德等該計劃的成員們盡管受到伊拉克的動蕩局勢影響，卻依舊在政府中身居高位。而且，布什曆來重視傾聽自己“圈內人”的意見，尤其是那些幫助他贏得反恐戰爭勝利的人。畢竟，對於缺乏在聯邦政府任職經驗的總統而言，邀請智庫的政策專家幫助他們應對紛繁複雜的華盛頓政局是常有之事。對於那些有明確的意識形態目標的候選人來說，找到一批誌同道合，並能幫助宣傳政治觀念的人，意義非同一般。
然而，正如研究政策過程的專家們所說，與總統個人的親密關係並不一定能夠保證智庫的政策影響力。即便是幾位來自同一智庫的專家建議布什發動了阿富汗戰爭和伊拉克戰爭並得到了采納，也不意味著他們對布什總統的思想有真正的影響力。這幾位來自“新美國世紀計劃”的專家有可能隻是堅定了布什總統的信念，使他相信通過自己的政策努力，美國正走在正確的道路上。但是布什總統心中這些思想的種子可能是由其他的人或者實踐播撒下的。例如，有跡象表明在角逐總統寶座之前，小布什就認為隻有推翻薩達姆·侯賽因才能更好地保障美國的國家利益——這也是其父在1991年海灣戰爭中未竟的目標。另外，小布什對戰區導彈防禦計劃（TMD）的支持很有可能是來源於裏根——布什時代對外政策的成功和他的父親對戰略防禦計劃的執著信念。在第一任期的多個場合，小布什都表示他有意建立導彈防禦係統。
簡單地說，盡管總統們充分信任他們的核心智囊，但歸根結底他們隻是遵循與自己的價值和理念相一致的路徑。“新美國世紀計劃”和其他與布什政府關係密切的智庫的確扮演了重要的角色，但問題是它們究竟扮演了什麼樣的角色，擁有什麼樣的影響力。我們將在接下來的章節和案例中對此進行詳細探討。
戴維·弗魯姆曾是布什總統的演講撰稿人，後在美國企業研究所任職。他在《正確的人》（The Right Man）一書中表示，布什在“9·11”事件之後的對外政策處理中，以他的機敏震撼了美國人民。據弗魯姆所言，布什總統在入主白宮之時有著堅定的信念，雖然缺乏實際政治的經驗，但是在“9·11”事件後全國陷入恐懼和焦慮的情緒之時，他卻證明了自己是一個有能力領導全國的總統。這位飽受質疑的領導人經受住了在許多人看來非常困難的一道考驗——個人品質。帶有反諷意味的是，阿富汗戰爭以來小布什的個人品質一直飽受爭議。石油行業平庸的業績、競選國會議員失敗的經曆和在新成立的德州騎警隊短暫的合夥人經曆使得大家都認為小布什似乎不適合從政。但是他通過堅持不懈的努力把個人資質上欠缺的東西加倍補了回來。1994年，在相當大的勝率下，小布什擊敗了民主黨籍州長安妮·理查德，成為德克薩斯州曆史上第46位州長。理查德在麵對第41任美國總統的兒子時，認為自己即將迎來一場唾手可得的勝利，並給小布什起了一個“灌木叢”的綽號。在接下來的四年中，小布什不斷積累支持率，並在1998年以70%的支持率成為德克薩斯州曆史上第一位贏得連任的州長。
作為一個州長，小布什在教育、控製犯罪、打擊毒品等領域政績斐然。最受媒體關注的是，他善於通過分權、授權的方式來管理自己的下屬。他對卡爾·羅夫和卡倫·休斯這些能夠理解他的政治觀點和助他實現政治抱負的核心智囊用人不疑。羅夫和休斯二人都在布什政府履任高位。正如布什發現的那樣，成為一個成功的領導者不需要擁有百科全書式的知識或者成為所謂的“政策學究”——這是一個專門用於形容那些深陷於複雜的政策事務的官僚。就像小布什這個1975年畢業於哈佛大學的工商管理學碩士所說，一個成功的領導人，隻要明白在不同的政策領域合理地選賢任能就可以應對各種問題。一旦政策選項製定出來了，接下來就由領導人來做決策。
正如他的前任吉米·卡特、羅納德·裏根和克林頓（也是從州長成為總統）一樣，小布什發現如果想要踐行他的“溫情保守主義”哲學，就需要擢用一批能夠塑造、強化並推行其政策的專家。本書在接下來的章節中將會論述，布什啟用美國最傑出智囊的做法對他入主白宮甚有裨益。啟用智庫精英是從卡特到裏根以來美國政治的主基調。這四位美國總統與智庫的關係到了何種程度是本書接下來要討論的問題。
二、更完美的聯盟：總統侯選人和他們的顧問智庫
1998年4月，共和黨總統候選人喬治·W．布什（小布什）以德克薩斯州州長的身份前往北加州進行籌款活動，同時訪問了胡佛研究所。此次造訪的地點在前國家安全事務秘書、胡佛研究所研究員喬治·舒爾茨家中，目的在於使這位德州州長與美國國內最為頂尖的政策專家建立聯係。盡管在接受舒爾茨的邀請之前，布什對胡佛研究所及其內部學者的研究知之甚少，但是他與經濟學家邁克爾·博斯金的親密友誼促使他前往胡佛研究所。經過4個小時的會晤，布什決定邀請約12位胡佛研究所研究人員作為他的競選顧問，涵蓋稅收、福利、外交等許多領域。除了在一係列複雜的內政外交事務上深度倚重胡佛研究所之外，他還吸納了其他一些著名政策專家的才智，例如他的重要經濟智囊勞倫斯·琳賽和羅伯特·佐利克。前者曾是美國貨幣儲備委員會成員，現任職於美國企業研究所；後者在成為布什顧問4個月後就成為了戰略與國際問題研究中心主席。
布什在政策製定上青睞這幾家頂尖智庫不足為奇。事實上，對於那些缺乏聯邦政府工作經驗的總統候選人來說，與智庫建立密切的合作關係已經司空見慣。智庫對於那些有可能推動其理念成為政策的候選人非常熱心。它們習慣於向那些總統寶座的角逐者提供智力資源以幫助其影響選民。胡佛研究所的馬丁·安德森指出“當今的總統候選人無不為了在一係列內政外交問題上明確自己的政策定位而集思廣益、博采眾長。總統候選人通過與政策專家交換意見來對他們進行篩選。這就好比是一場全國性的市場競爭”。在接下來的幾章裏，本書將分析四位總統候選人及其顧問團隊之間的關係。這樣的研究是為了向讀者揭示近年來十分常見的一種現象：總統候選人和智庫在一些領域交換的政策意見往往會成為他們執政期間核心政策的基礎。本書通過美國智庫的曆史變遷，來說明如今的美國智庫可以通過對選舉周期的準確預見來影響國家的政策話語。一旦我們認識到智庫在政治領域贏得了舉足輕重的影響力，就要探究它們是如何取得了目前的地位，以及它們成功的助推因素有哪些。
第2章將對美國智庫曆史進行概述。通過對曆史的回溯，我們可以發現美國智庫的曆史變遷可以概括為四波浪潮或者四個時期。研究智庫的曆史不僅有助於我們認識政策共同體各方麵的本質，而且有助於我們了解這些智庫是如何通過規範自己的行為來滿足決策者和公眾的需求。據統計，美國有超過2000家智庫，大部分在高校內部。不過，本書的研究對象主要是那些獨立於政府機構和高等院校的智庫——換言之，就是在很多方麵像私營企業一樣運營的智庫。盡管之前有關智庫的研究非常豐富，但是關於美國到底存在多少家“私人”智庫，學界仍未形成共識。據有些學者，例如肯特·韋佛估算，屬於“私人”性質的智庫大約500家。其他人認為這個數字應該更大。當然，重要的不是這些智庫的數量，而是它們獲得目前影響力的方式。通過研究20世紀以來美國智庫的曆史，我們可以更深刻地解釋它們何以成為政策共同體中強有力的發聲者。
過去數十年智庫在數量上的驚人增長是無可爭議的，這也獲得了學界的廣泛認可。學界的爭議在於何種理論（或者理論群）可以解釋這一變化。在第3章裏，我們將各種被用於闡釋智庫行為的理論範式進行討論，並評述其得失。本書認為沒有任何一種理論範式可以完全解釋智庫在政策共同體中的作用。不同的理論（無論是多元主義理論，還是國家理論）都隻是為學者提供了一個不同的觀察視角。因此，必須兼顧不同的理論視角，才能深入解釋那些方便或者阻礙智庫融入政策共同體的原因。在解讀這些案例時，多角度的理論視野尤其重要。
在理論視角確定之後，我們就可以檢驗美國智庫為何在多方麵與眾不同。為此，第4章聚焦於為智庫成長提供堅實基礎的政策環境。這一章會花費相當大的篇幅來關注美國政策共同體的本質及其重要特性——正是這些特性為美國智庫在政府的各個層級、各個部門施加影響提供了條件。同時，本書還將美國智庫與英國、加拿大、德國的同行進行比較，並說明美國智庫是如何利用其他國家的同行無法利用的優勢機會擴大影響力。除了美國政治舞台上日益增長的知名度之外，智庫在決策領域的影響力也日益受到學界的關注。第5章將會論述如何運用當代的各種理論和模型來解釋它們的現狀。
美國政治體製分權化和日益增長的碎片化趨勢為智庫的發展成長提供了肥沃土壤，我們承認這一點，同時必須認真觀察這一類組織如何贏得並運用其影響力。在第6章，我們將會討論智庫向目標受眾傳播思想理念的途徑（此處既包括公開途徑，也包括隱蔽途徑）。這些渠道包括為各大主要新聞媒體撰寫新聞評論，也包括就國會熱議的焦點問題向參眾兩院議員提供簡報。本書將會詳細討論智庫為何選擇既有策略，又如何選擇既有策略。
界定智庫用來影響公眾觀點和公共政策的方式是相對直接的。但是，正如前人所言，難點在於評價這些策略在實現目標進程中的有效性和影響力。第7章將會從數量和質量兩個方麵來衡量智庫的影響力。根據多名智庫負責人所說，衡量智庫影響力最常見也是最簡單的標準是媒體曝光率。簡而言之，對於某些智庫來說曝光率就是影響力。這一章接下來將會闡述媒體曝光率、在國會及其下屬各專門委員會發表論證的次數、出版物的數量和網站點擊率能有助於學者觀察哪些智庫在政策辯論中最為活躍。然而，這些指標隻是部分地反映了政策製定所麵臨的複雜政策環境和影響決策者的諸多因素。因此，我們不能忽略智庫施加影響的更多隱蔽方式。同時，這一章還將闡述為什麼必須在影響力和如何獲取影響力之間做出細致的區分。第7章的目的在於為接下來兩個案例的討論搭建一個平台。一旦讀者對於評估智庫影響力在方法論上麵臨的困境有了一個更好的認識，我們就可以開始考察一批精英智庫如何塑造、協同和強化公眾和政策製定者的觀念和態度。在第8章和第9章中，本書將會著重討論兩個案例。第一個案例是智庫如何在導彈防禦的議題上影響政策辯論。這一政策議題在裏根時代曾經激起過重大的爭論，至今兩派依舊分歧巨大。其中，一派認為美國的國家安全利益必須得到最好的保障，因此通過建立一套防禦體係來使美國免於核打擊是必要的。另一派認為，這會和其他因素一道，成為新一輪軍備競賽的導火索。第二個案例是關於布什政府為打擊恐怖主義分子和支持恐怖主義的國家而發動的戰爭。這更具爭議性。
在對這兩個案例的分析中，我們可以從多個不同的視角出發來觀察智庫和它們在政策過程中扮演的角色。顯然，沒有任何一種單一因素能夠解釋智庫影響政策製定者和公眾意見的成敗。在其他場合，例如導彈防禦問題上，少數幾個精英智庫在說服決策者支持這項動議上至關重要，例如“高邊疆”、傳統基金會和安全政策研究中心。但是，我們也發現來自智庫的研究者不是支持導彈防禦計劃的唯一一方。防務承包商、國會議員、學術界和部分新聞媒體也參與了政策辯論。我們在更進一步的研究中會發現，智庫能夠在導彈防禦問題上擁有強大的影響力主要是因為它們發現裏根深切地關注一個事實——美國在麵臨核打擊時為公民提供的保護少之又少。當我們轉而討論反恐戰爭時，事情與裏根時代截然不同，因為布什總統不太願意傾聽自己核心決策圈以外的意見。這也就在某些方麵限製了智庫對美國對外政策的影響力。不過，這並不影響它向其他目標受眾傳遞自己的政策理念。
我在最近的新作《智庫能發揮作用嗎？》一書中提出，要更深入地了解智庫的行為及其對政策製定過程的影響，就必須關注具體的政策領域。然後，我又提問說：在科學評價智庫行為的未竟之路上，我們還能做一些什麼？在《國會的理念》一書中，我開始鑽研這個更加困難的問題。借此，我希望勉勵之後的研究能夠用一種更加批判性的態度從內部開始觀察這些複雜的組織。這一旅程值得我們為之付出！
1．燈光、攝像、行動：政策專家和總統競選
要在總統競選中勝出，候選人不僅要有充足的資金，還要有能與美國民眾共享的一係列可靠的政策理念。總統候選人經常會缺乏資金（特別是在總統初選時期，這時他們必須籌集資金），但他們很少會缺乏政策理念。他們總是被各種政治策略家、民意調查人、媒體顧問、黨派信徒和目標各異的說客提出的海量建議淹沒。即便如此，幾個總統候選人還是轉向了智庫尋求幫助，以發展、鞏固和宣傳他們的競選平台。候選人為什麼極力和智庫保持密切的聯係？智庫又為什麼願意為他們提供服務？
首先，候選人，尤其是那些缺乏聯邦政府工作經驗的候選人，可以利用美國一流智庫擁有的寶貴財富——專業知識。吉米·卡特、羅納德·裏根和其他總統候選人在就任總統前就很少在華盛頓活動，但他們都意識到了智庫能給他們帶來巨大的利益，因為這些智庫的成員很多都是頂尖的政策專家，或者前任政府的重量級決策者。通過利用這些機構的專家，候選人不僅可以深入華盛頓的核心決策圈，還可以更深入地理解政策議題。此外，候選人出席一些如外交關係協會等智庫的會議的同時，可以加強自身與公共部門和私營部門的聯係，因為這些智庫的成員中許多人是前任政府的重量級決策者和頂尖商界領袖，這些關係在他們全國巡回演說拉票時可能會發揮很大的作用。然而，比智庫帶來的關係網絡更重要的是，智庫能使候選人的理念更具公信力。獲得像胡佛研究所的首席經濟學家米爾頓·弗裏德曼這類學者的認可，甚至是得到這些“大腕”的建議，會使得候選人的選情水漲船高。如果合作的智庫能夠鞏固候選人政策理念的意識形態基礎，對候選人來說更是大有裨益。
為智庫職員提供支持和幫助，候選人幾乎不需要花費什麼成本。一般來說智庫專家都是免費提供服務的，除非他們要離開原本的智庫專門為總統競選工作，雖然候選人常常鼓勵他們這麼做。總而言之，對候選人來說和能夠激起選民共鳴的智庫合作，成本極小，潛在效益卻極大；而對智庫來說，與勝選一方站在同一戰線上會獲益匪淺。一次勝利的選舉給智庫帶來的不隻是聲望，有時還有工作機會。更重要的是智庫的知名度會得到提高，這意味著它們能夠得到捐贈者更多的資助。雖然候選人對智庫的依賴程度不同，但這都表明了一個規律：當候選人需要專家意見時，他們樂於向智庫尋求幫助。而讓很多智庫喜聞樂見的是，候選人在通往白宮這條漫長艱險的路上都非常樂意得到智庫的支持。
一、吉米·卡特的集思廣益之道
當傑拉德·福特總統在水門事件後承諾“完全、無條件地赦免”理查德·尼克鬆“所有的罪行”時，民主黨人看起來更有希望接任下屆總統。肆虐橫行的腐敗、久拖不決的越南戰爭使得共和黨失去了民心。民眾不相信他們能夠做出有效率、負責任的領導。在1976年的大選中，好幾個著名的民主黨人都參與了總統競選，包括亨利·傑克遜和喬治·華萊士。但當美國人民投出手中的選票後，獲勝者竟然是名不見經傳的佐治亞州州長吉米·卡特，隨後他在1977年1月宣誓就職。
卡特迅速的崛起仍然使一些政治分析家困惑不已，但他和紐約、華盛頓一些知名政策研究機構保持的緊密聯係，或許就是他為什麼能夠得全國關注的部分原因。他很依賴一批智庫提出的政策建議，由此我們可以斷定這些機構在他競選和擔任總統時發揮了非常關鍵的作用。而他與東北部一些著名智庫合作的過程，也體現了研究機構是如何在整個政策共同體中擴大影響力的。
1970年卡特上任佐治亞州州長後不久，他就把目標瞄準了美國總統的位置。卡特和他的政治與財政支持者們很快就發現，如果想成功地從總統競選中勝出，他必須獲得幾位著名民主黨人的關注。雖然獲得亞特蘭大商界和決策群體的支持令卡特非常高興，但他夢寐以求的還是頂尖學者、金融家和媒體的支持。根據勞倫斯·舒普所說，通過接近“東部權勢集團”，卡特希望能夠成為美國“國家權力結構”的一部分。
早在1971年，卡特就已經開始一心籌謀想提高他在全國的知名度。通過他的幾個私人顧問，如前國務卿迪安·臘斯克，卡特見到了很多能夠幫助他穩固政治根基的人。其中最有影響力的應屬美國大通曼哈頓銀行（簡稱大通銀行）的董事長戴維·洛克菲勒和《時代》周刊的總編赫德利·多諾萬。1971年5月《時代》周刊對卡特及其“新南方”做了一期封麵故事之後，卡特見到了多諾萬，多諾萬又把卡特引見給了洛克菲勒家族的姻親，同時也是外交關係協會的執行董事喬治·S.“班吉”·富蘭克林。經過了很多層這樣的關係，卡特最終被戴維·洛克菲勒所知，1971年洛克菲勒在大通銀行邀請了這位州長共進午餐。
卡特的南方性格和肯尼迪式的政治風格定然給洛克菲勒留下了極為深刻的印象，否則洛克菲勒不會在1973年決定成立三邊委員會的時候就邀請卡特入夥。茲比格涅·布熱津斯基為洛克菲勒挑選了很多三邊委員會的成員，他認為卡特之所以能夠入選，是因為他看起來和這個機構有著一樣的目標，希望能夠改善國際經濟關係。他說：“我們對卡特的印象非常深刻，他竟然已經在布魯塞爾和東京設置了佐治亞國際貿易辦公室。這似乎完美地契合了三邊委員會的設想。”
卡特在國際經濟上的積極性似乎與三邊委員會的要求一致，但是根據巴裏·戈德華特所說，洛克菲勒和布熱津斯基同時也希望招納一個有望入主白宮的成員——這也是他們邀請卡特的原因之一。正如戈德華特所說，卡特受邀進入三邊委員會是受政治和機構利益所驅，“戴維·洛克菲勒和茲比格涅·布熱津斯基發現，吉米·卡特正是他們理想的總統候選人，因此他們要幫他取得候選人提名權乃至總統的寶座。為了達到這個目的，他們調動了華爾街銀行家的經濟力量、學術界的影響力——來自大量免稅基金會的財富——以及代表外交關係協會和三邊委員會的傳媒大亨”。