第二，缺可操作性。在剝削社會，中國統治階級在立法時追求公權力掌控國家和社會，強調權力的模糊化與權力的不可侵犯。因此，在奴隸社會、封建社會和半封建半殖民地社會，法律的通病是缺乏可操作性。在權力與權利不對等的社會，統治者起絕對的操持作用，法律為統治者服務，缺乏可操作性是可理解的。但是，在現代法治社會，環境私法強調定紛止爭，環境公法強調權力製約、權力監督，強調公民參與和監督，強調權利和權力的公開透明行使，因此法律規則必須明確、具體，有針對性和可實施性。而我國的環境立法，目前很多仍然難以做到這一點。如《水汙染防治法》第１０條規定：“任何單位和個人都有義務保護水環境，並有權對汙染損害水環境的行為進行檢舉。縣級以上人民政府及其有關主管部門對在水汙染防治工作中做出”顯著成績的單位和個人給予表彰和獎勵。在規範如何檢舉、如何表彰、如何獎勵的問題上，各地缺乏通行的實施細則，導致一地一個辦法。還有很多法律缺乏相應的違法責任規定。如《清潔生產促進法》第１６條第１款規定：“各級人民政府應當優先采購節能、節水、廢物再生利用等有利於環境與資源”保護的產品。但對於違反了該如何處罰，卻沒有下文。這一現象必須改變。
一些學者和官員認為，我國幅員廣闊，情況複雜，不宜把法律寫得太具體，應當原則一些。一般認為，籠統與可操作性是兩個概念，籠統不等於無操作性，對於能歸類的可以籠統一點，對於不能歸類的規定則應該具體一點。但·１５·是無論如何，都至少應當做到明確。
此外，現行的環境法還側重於行政管製，缺乏公民的自主性選擇機製和以市場規則為基礎的利益疏導機製，環境法的應然作用發揮打了折扣。
六、環境法轉什麼？
改革開放以來，環境法是最早建立並體係化的一類法律，但是三十餘年過去了，其他的部門法和領域法都比較好地發揮了作用，很少產生全局性的社會問題。然而，中國環境問題和以前相比，卻要嚴峻得多。如中國的環境汙染、生態破壞仍然嚴重，公民呼吸有毒的空氣、喝不清潔的水、吃受土壤和水汙染的食品。這說明環境法並未發揮其應有的作用，必須要做出一些轉變。在新的形勢下，轉變須遵循黨領導環境保護工作、政府對環境保護負責、市場對資源配置起決定作用和公民積極參與相結合的原則，用公平正義的法治原則來指導環境保護權力（）義務的重新配置。利首先，要轉心態，要補課。一些人把造成這一現象的責任歸咎於立法缺失和處罰不嚴，但實際上我國環境立法的數量在全球已處於上遊水平，所規定的一些處罰措施已經很嚴厲。其實，環境法難以有效實施的根本原因，在於它功課不足，在實際中難以得到政治、經濟、社會、文化、法律界的有效認可和響應。功課不足的主要表現是，我國用短短的三十餘年，就走過了西方發達國家幾百年的經濟發展路程，加上中國缺乏法治傳統，缺乏長時間的環境啟蒙，因此要想通過三十多年的有阻力的應對式環境立法來解決三十多年經濟“”式發展所帶來的環境問題，是不可能的。法律的治理效果滯傾瀉後隻能導致越來越多的環境曆史債務。為此，環境法要轉變急功近利的心態，要補環境文化和法治文化的課，使社會形成新的生態觀念和新的法律文化。
其次，要轉方式，要理性。由問題的嚴重性到感性認識，由感性呼籲到理性重視，由理性重視再到製度性安排，由強製性遵守到市場發揮資源配置作用和公民自覺自願遵守法律，這是環境法發展的必經路程。在改革開放的早期，環境法不被重視時，對環境問題鳴冤叫屈和苦情衷述是必要的，因為這樣能引起社會的關注，使環境保護能夠進入立法者的視野。如今，我國已進入建設性的生態文明製度建設時代，感性呼籲的時代已經成為過去，環境法學界要克服邏輯性、學理性缺乏和情緒化的缺陷，轉變工作方式，從理性重視逐步向理性的製度性安排邁進，由強製性遵守到自覺自願的理性守法轉·１６·第一章法製曆史和法治發展變。也就是說，環境法要改變感性和盲從的心態，向理性轉變。如在研究法律製度的時候，要研究其可適用性的問題和不可適用的問題。如製度不可適用，要靠哪些製度來補充？不要有利的就拿來作為證據，不利的就丟掉甚至隱瞞。實事求是乃環境法的發展之道。
最後，要轉角色，要求同。中國環境法是中國法律體係的一部分，它與其他法律必須相互支持、協調發展。環境問題僅靠環境法是難以解決的，如缺乏與其他法律的共通性，對環境法的發展來說是致命的。因此，環境法應該體現法律規則的共通性，如環境執法不能遊離於中國的執法體製和執法方法之外，環境司法也不能遊離於中國的司法規則之外。環境立法、司法、執法、守法、法律參與、法律監督、法律合作隻有融入法治的大家庭，環境法和環境法研究才可能理性化，環境法和環境法學也才有出路。否則，環境法和環境法研究就像浮萍，缺乏鞏固和發展的根基。為了實現這一點，應把環境法的一些特殊需求、規則和方法轉化為傳統部門法或領域法的法律規則，使環境法的一些特殊性理性地融入主流法中，在此基礎之上再凸顯環境法律規範的特殊性，這樣才能更容易地被法的大家庭所接受，才能使環境問題在各方支持下得以有效解決。換言之，環境法需要展現“”需要與傳統共通性，法溝通。為此，環境法下一步應加強民事、行政、刑事和訴訟調整方法和規則的建設，增強其包容性；環境法的研究和教學，也應當首先加強主流法的研究和教學，以鞏固其基礎。
七、小結在生態文明建設的時代背景下，特別是十八屆三中全會的公報和決定對環境保護法治提出了新的期望。我們必須反思以上幾個“什麼”的問題，帶著問題去創新和完善環境法治，帶著問題去加強環境法學研究。下一步環境法界應當以定位準不準、思路清不清、方向明不明、情況知不知、基礎牢不牢、體製順不順、視野寬不寬、手段實不實、重點顯不顯、能力強不強、效果好不好等標準，針對環境立法、環境執法、環境司法、環境守法、環境法律監督、環境教育培訓和國際環境法律合作等環境法治的環節，針對法治架構、體係體例、立法模式、法律原則、主要製度、法律機製等法治要素或內容，開展梳理和提升工作。隻有這樣，在生態文明建設和中國特色社會主義法治兩麵旗幟的指引下，環境法的品格、品行和品味才能得到大幅度的提升，·１７·也才能實實在在地發揮環境保護的作用，實實在在地滿足人民群眾的需求，也實實在在地起到一個領域法應起的作用。
第三節環境保護與生態文明法治的設計〔１〕一、我國生態文明的法治建設路徑文明是民族生產和生活方式曆史積澱的成果和總結，反映一個國家、民族乃至國際社會對生產和生活方式的觀點和態度。生態文明是繼原始文明、農業文明、工業文明後，人類基於嚴重的環境問題帶來的發展不可持續性引發的自我反省，由衷地提出的一種新型文明方式和發展道路，反映人與自然即自然的開發利用與保護、經濟發展與環境保護、文化傳承與環境保護、社會活動與環境保護、施政與環境保護的平衡和諧和相互促進的狀態，具有複合型的特點。生態文明和法治在中國的提出，是國際社會的可持續發展理念和中國的科學發展觀在新形勢下的發展大局要求，是協調推進政治、經濟、社會、文品格品行品味化和環境保護工作，整體提升綜合國力的“”“”和“”的要求。
黨中央和國務院在生態文明建設的政策發展方麵，做出了一些探索。
２００５年的《國務院關於落實科學發展觀加強環境保護的決定》首次於中央政府的法規文件層次提出了建設生態文明，提出要弘揚環境文化、倡導生態文明，以環境補償促進社會公平，以生態平衡推進社會和諧，以環境文化豐富精神文明。該決定確認了環境文化和生態文明的法律地位，體現了環保宣傳教育與環保意識培養的全麵性、係統性、多層次性、累積性和自覺性。２００７年的黨的十七大報告把生態文明的建設納入全麵建設小康社會奮鬥目標體係，提出要建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。２０１１年國務院發布了《國務院關於加強環境保護重點，工作的意見》要求深入貫徹落實科學發展觀，加快推動經濟發展方式轉變，提高生態文明建設水平；推進生態文明建設試點，進一步開展生態示範創建活動。該意見開始深入探索生態文明建設的措施和手段。在總結探索經驗和教訓的基礎上，２０１２年的黨的十八大報告對過去五年生態文明建設的紮實展〔１〕本節核心內容發表於《中國環境報》２０１３年１１月２５日，後被修改。
·１８·第一章法製曆史和法治發展開和資源節約、環境保護的全麵推進予以肯定，要求必須更加自覺地把全麵協調可持續作為深入貫徹落實科學發展觀的基本要求，構建經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體的總體布局，不斷開拓生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路。報告把生態文明的建設納入全麵建成小康社會的行為體係和目標體係之中，全麵提出了生態文明建設的要求、重點、突破口和方式，首次把生態文明的建設從戰略高度上推上國家建設的主戰場。
在法治的時代，任何觀念或者理念的科學、民主和有效實施，都必須用法治的思維、法治的方法和法治的措施予以推進。按照中國法治發展的慣例，一般是先進行政策探索，開展區域或者行業試點，歸納和總結後構建政策體係。在工作思路和方法基本成熟後，再開展相關的立法工作，通過立法來確認、鞏固和發展政策體係，形成新的法律原則、體製、製度和機製，使其發揮對未來工作的引導、示範、預測和評價作用。按照這一路徑安排，今後我國應當按照十八大的要求，對環境法治各環節進行反思和總結，尋找不足和差距，有針對性地開展法治“品格”即法治的價值取向、“品行”即法治方法和措施、“品味”即法治公平和正義的效果的整體升華工作。在新形勢下，加強生態文明的法治建設，應當使生態文明建設有高品格的思想可以指導、有良性的規則可以依據、有順暢的渠道可以介入、有積極的力量可以運用、有有效的措施可以實施、有科學民主的標準可以評價、有嚴格的責任可以追究。
二、我國生態文明建設的法治思路可持續發展戰略已經提出了二十餘年，生態文明建設的探索已經８年，資源節約型和環境友好型社會的建設已經７年，但從媒體的披露和公眾的感受來看，我國的土壤、水和大氣環境問題目前相當嚴重。理由何在？一些人總是把問題歸咎於立法不健全，總是想在本已很龐雜的立法體係之中再添加一些專門法律。總的來看，我國的環境立法從數量上看，已經不少了，涵蓋了環境保護工作的主要領域，主要的措施也已經建立了，一些立法和規則甚至超越了發達國家。但是現實證明這些規則不太管用，影響了立法的公信力。
在可持續發展觀和科學發展觀的指導下加強生態文明法治建設，需要對現有的生產方式和生活方式乃至國家經濟和社會的運行內容及方式作出深刻的調·１９·整，對現有的立法進行簡單的修補，即僅對現有的環境立法進行立、改、廢恐怕是不夠的，必須正本清源，檢視環境立法、司法、執法、公眾參與、社會監督、宣傳教育等環境法治環節，對其“”“品行”“品味”等問題進品格行總體的反思和總結，帶著問題對現有的經濟、社會、文化政策、法律法規和實施體製、製度和機製作出深刻的應對型創新和完善，全麵提升環境法治的“”“”和“”品格品行品味。
從立法體係的構建來看，一個重要領域的立法應當有統帥全局的基本法律，即有由全國人大製定的法律。由於《環境保護法》是全國人大常委會通過的，《大氣汙染防治法》《水汙染防治法》等單行環境法律也是人大常委會通過的，它們的效力等級相同，加上後者並沒有使用“根據《中華人民共和，國環境保護法》製定本法”的表述。所以學者們所主張的“《環境保護法》是環境基本法”隻是理論上的，而不具有實踐的意義。生態文明的建設，已經與政治建設、經濟建設、社會建設和文化建設並列，地位極其重要，所以首先應當入憲，確立生態文明的憲法地位。在此基礎上，下一步還得在２０１４年《環境保護法》的基礎上進一步修改，使其上升為基本法律，確立其與其他單行和專門環境法律的上下位法關係。另外，一些重要的領域，如氣候變化應對、生態安全保障、動物保護、區域生態補償等，也要建立相應的法律，解決無法可依的問題。生態文明的建設需要道德和法律的支撐。而現在道德虛無的現象比較嚴重，應當特別重視生態道德的法製化問題，通過法律規範的設定來解決不道德發展汙染環境、破壞生態、侵害他人環境權益的問題。
從法治價值的追求看，目前，可持續發展和追求人與環境的和諧共處已經成為世界各國環境立法、司法、執法、公眾參與和社會監督所普遍追求的價值目標。如２００２年的《俄羅斯聯邦環境保護法》序言指出：“本聯邦法確立環境保護領域國家政策的法律基礎，以保證平衡地解決各項社會經濟任務，保持良好的環境、生物多樣性和自然資源，其目的是滿足當代人和未來世世”代代的需要、加強環境保護領域的法律秩序和保障生態安全。該目的與我國黨的十八大確立的生態文明建設的基本目的大致相符。而我國現行的環境立法的立法目的，離生態文明建設的目的和全麵建成小康社會的生態質量要求還有相當大的差距。從遠的來看，如我國舊《環境保護法》製定於１９９２年聯合國環境與發展大會之前，價值追求局限於“保護和改善生活環境與生態環境，防治汙染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發·２０·第一章法製曆史和法治發展。展”從近的來看，２００８年修訂的《水汙染防治法》把價值追求定為“為了防治水汙染，保護和改善環境，保障飲用水安全，促進經濟社會全麵協調可。持續發展，製定本法”該條具有如下不足：一是保護水環境的目的或者立腳點是促進經濟社會全麵協調可持續發展，仍然體現的是唯經濟和社會發展的理念，忽視了經濟社會的發展與水環境的保護相協調的環境優先理念。也就是說，沒有科學闡述經濟、社會發展和環境保護的平衡關係。二是沒有涉及水環境保護理念的培養，沒有涉及生產和生活方式的轉變。三是保障生態安全的整體環境保護理念不突出。四是沒有突出加強環境保護領域的法律秩序、保障環境權利和自由、維護環境管理和市場秩序、實現環境正義等價值目標，不符合法治國家的法治價值追求和法治方法需求。因此，有必要按照生態文明建設的指導思想，結合實際需要，對所有的環境立法和環境執法、環境司法、公眾參與準則的價值追求和目的進行修訂。隻有明確了價值目標，立法方向才能夠明確，環境法律法規的指導思想、基本政策、基本原則、主要製度、法律機製和法律責任才能做相應的調整。２０１４年修訂的《環境保護法》部分地彌補了上述缺陷。如該法第１條規定：“為保護和改善環境，防治汙染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展，”生產發展、生活富裕、生態良好”為核心內容的生態文明的製定本法。以“措辭，以及促進經濟社會可持續發展的措辭，部分地彌補上述缺憾。
從法治本位的發展來看，現代文明社會是主權在民的權利社會和公民社會。如果立法忽視權利而重視國家行政權力和相對人行政義務，由於公民和社會參與缺乏應有的政治和法律地位，缺乏應有的法律機製的支撐和權利的維護製度，因而參與的積極性不高，其法律實施和監督效果肯定不會理想。
反之，由於社會公眾數量眾多，可以使影響環境的活動置於全天候的監督之中。這種監督的周密性使活動主體不敢違法。基於此，《裏約環境與發展宣言》簽訂以來，世界大多數民主國家的環境立法確立了以符合社會公共利益的權利本位理念替代義務本位和純粹的權利本位理念。盡管權利本位理念要符合社會公共利益，但從縱向上看，公民和社會的環境權益也必須得到足夠的重視。如２００２年的《俄羅斯聯邦環境保護法》序言指出：“根據俄羅斯聯邦憲法，每個人都有享受良好環境的權利，每個人都必須愛護自然和環境，”珍惜自然財富。該法首先確立的是公眾的環境權，在此基礎上，對公民環境權的維護做了詳盡的規定。在我國，從遠的來看，我國現行《環境保護法》·２１·第６條首先強調的是環境義務而非環境權利；對於環境權利，也僅限於檢舉權和不明確的控告權。從近的來看，２００８年修訂的《水汙染防治法》規定任何單位和個人都有義務保護水環境，並有權對汙染損害水環境的行為進行檢舉，也是如此。該法共９２條，除此條以外，其他基本不涉及公民的權利保護，全篇采用的是行為引導、義務設置和政府保障相結合的法律邏輯設計方法。生態文明建設，既需要政府的引導和行政力量的強製，更需要分布廣泛、資源累積無限、最知曉周邊環境的公民和社會組織的參與和監督。隻有通過法律授予他們以環境基本權，他們才有責任和動力自覺自願地參與生態文明的建設。為此，我國應當修訂憲法，宣告公民的環境權。在此基礎上，修訂《環境保護法》和其他環境立法，確立符合培育公民生態文明觀、保障環境權益、保障公共環境安全需要的公民環境基本權利和義務，在此基礎上，在對環境的管理及其監督、環境汙染和其他公害的防治、自然資源與生態的保護、特殊環境的保護、促進環境科技與產業發展、促進環境保護教育與環境文化事業的發展、環境緊急事故的處理、環境糾紛的處理、國際環境保護合作等章節中明確各有關法律關係主體的主要環境權利和義務，使觀眾有渠道、有底氣、有尊嚴地有序參與和監督環境保護事務。
從法治主體的格局來看，法治社會既應當是科學發展的社會，還應當是民主的社會，即人人有權參與和監督國家和社會事務的社會。生態文明的法治建設也是如此。政府的監管能力有限，我國目前環境狀況不斷惡化，霧霾天氣不斷出現的事實說明，僅憑政府的力量而忽視公眾和社會的參與力量是錯誤的，這是不符合現代社會的法治要求的。最近幾年發生的很多地方環境信任危機事件都是通過微博或者網絡視頻公開的，也都是在公眾的監督之下得以圓滿解決的。這說明，公眾的監督是有效的，公眾的智慧是可以依靠的。
公民和社會組織要有效地參與生態文明的建設，必須通過立法保障他們的知情權、學習權、參與權、質詢權、曝光權、檢舉權、信訪權和訴訟權。這些權利，特別是通過司法來監督行政決策和執法，尤其重要。我國現行的環境立法，要麼不規定公民的知情權、參與權、質詢權，要麼僅作出狹窄的規定，實際意義不大。在訴訟權方麵，環境行政起訴權僅限定在具體行政行為侵害直接利害關係人利益方麵，對侵犯區域和流域環境公益的抽象行政行為和具體經濟活動，公民即使想有所作為，也會因缺乏環境法律規定的支持而難以作為。為此，必須按照權力和權力平衡的法治方法來重構環境法律權利和權·２２·第一章法製曆史和法治發展力主體結構，並對各主體的權利和權力內容進行重新設計。隻有這樣，公民的環境權利才能夠得到有效保障，公民的環境參與願望才能夠得到有序發揮，生動活潑的生態文明建設局麵才能形成。
從法治權力的配置來看，生態文明建設作為一個涉及方方麵麵工作和很多部門職權的事項，必須科學配置行政組織保障資源。為了最大限度地保護相互影響的自然資源和環境，最大限度地統籌發揮自然資源和環境的各項作用，防止各部門的行政監管出現缺位、越位和不到位現象，必須建立有統有分的行政組織保障體製和機製，即需要一個機構來承擔統籌、協調各部門分工負責的職責。現行的《環境保護法》建立了這種機製，即由環境保護部門行使對環境保護的統一監督管理職權。統一監督管理職權和分工負責的具體關係是什麼，法律一直沒有明確的區分。這為監管力量的協調配合出現偏差埋下了伏筆。由於自然資源之間具有生態方麵的相互影響性，生態環境和處於其中的自然資源具有相互影響性，當有關部門因環境汙染、生態破壞、資源開發利用發生交互性的職權糾紛和矛盾時，由於環境保護行政主管部門與水利、國土資源、農業、林業、海洋等部門為互不隸屬的行政部門，因此，即使環境保護行政主管部門想發揮統一監督管理的作用，也不一定能得到其他部門的認同。這不僅影響了環境保護行政統籌監管的效率，還阻礙了環境和自然資源保護全局工作的開展。可以看出，由於立法上缺乏完善、係統和有效的體製支撐，導致環境保護行政監管缺乏宏觀上的統籌協調的措施和方法標準，包括區域和流域性的環境和資源保護督查機製、環境和資源保護綜合行政管理工作方法、區域和流域大環境效益評估標準、造成環境保護的綜合效率低下等問題，最終影響專項自然資源和環境保護行政監管製度和機製的運行。筆者建議環境保護監督管理體製的理順應借鑒安全生產綜合監管體製的建設經驗，把統一監督管理改為“綜合監督管理”或者“統一指導、協，；調和監督”把分工負責改為“直接監督管理”設立國務院和地方各級環境保護委員會及其辦公室，由環境保護部門承擔同級人民政府環境保護委員會辦公室的工作，並在環境保護部內設立環境保護協調司、統一監管司和事故調查司等統一監督管理機構，發揮其統帥全局的作用。
從法治方法的選擇來看，按照法律調整對象的屬性，調整方法可以分為有經濟價值對象的調整方法和無法用經濟價值衡量的對象的調整方法。環境是無價的，說明環境的生態價值的寶貴性，並不說明受損和受益的生態功能·２３·價值不能折算為經濟價值。長期以來，由於國有經濟占主導地位，加上國外也欠缺統一的環境價值衡量標準和方法，我國的環境立法一直忽視環境的經濟價值可衡量性，物權保護、排汙權交易、生態補償、環境信用、綠色信貸、綠色保險、綠色稅費、綠色證券、綠色供地等經濟激勵和懲罰措施不是很發達，過分地依靠行政命令加控製的手段。賠償環境損失一直沒有得到立法的采納，罰款幅度和排汙費的征收標準也往往偏低，導致環境守法成本高、違法成本低。使得企業個體甚至行政區域敢於冒險違法排汙轉嫁環境成本這種不正常的現象廣泛存在。下一步，應當構建生態功能的經濟保護法律製度和機製，建立環境物權製度和由侵害環境物權引發的環境侵權責任追究實體製度和程序製度，通過經濟價值保護方法來激勵環境的積極保護，通過與生態功能經濟價值相結合的處罰措施來阻止環境的破壞和汙染。同時，有必要建立綠色ＧＤＰ指標體係、綠色價值核算方法及與此相對應的行政首長目標責任考核機製，使地方行政區域真正對環境保護工作負責。
隻有解決以上問題，中國生態文明法治建設的原則、領域、內容、方式和運行機製才能夠得到科學界定，生態文明的立法、司法、執法、法律參與、法律監督、法律教育和培訓等法治環節才能開展有效的解構和重構工作，現有的問題才能得到有效克服。
三、我國生態文明建設的法治領域和要求（一）國土開發空間結構的調整領域在該領域，生態文明法治建設的重點是，要按照區域規劃和區域的功能定位，開發利用生態環境。在區域開發利用時，堅持人口－資源－環境相均衡、自然生態環境的開發與保護相統一的原則。按照生產區域的資源節約集約利用、生活區域的舒適適度、生態區域的環境美好為標準開展建設，給後代留下潔淨的環境、更多的良田、更美的藍天。
（二）自然資源的節約利用領域在該領域，生態文明法治建設的重點是，要建立自然資源開發利用的規劃和總量控製製度，建立自然資源開發利用的全過程監管製度，促進循環經濟的發展。在節約能源、化石能源的限製開采和清潔能源、可再生能源的開發利用方麵，在水資源和礦產的資源集約和節約利用等領域開展製度建設工作。
·２４·第一章法製曆史和法治發展（三）自然生態和環境的保護領域在該領域，生態文明法治建設的重點是，要加強生態功能區的保護，促進生態脆弱地區的自然恢複，解決沙漠化、荒漠化和鹽堿化等問題，加強森林、草原建設，促進河流、湖泊和濕地的生態保護，減少溫室氣體和環境汙染物的排放；要重點解決人民群眾關心的水、大氣、土壤和重金屬汙染等突出的環境汙染問題；通過國際談判、合作和交流，基於“共同但有區別責、任”各自能力等原則，參與解決全球氣候變化問題。
四、我國推進生態文明建設的重點法治措施生態文明的建設不是空洞的，它需要具體製度的建設支撐。按照十八大報告、新修改的黨章以及國務院的文件要求，按照現有資源和環境保護法律法規的要求，我國生態文明製度建設的具體內容為：第一，針對環境汙染、資源浪費、環境損害和生態效益等建立生態文明建設目標的指標體係，使目標得到具體指標的支撐。建立指標體係後，要發揮其一票否決權的作用，發揮其對地方政府的考核和獎懲作用。該製度的建設，要和《環境保護法》《土地管理法》《礦產資源法》《水法》《森林法》《》等資源和環境保護法律法規中地方政府的責任承擔規定結合起來。草原法第二，要把環境價值納入國民經濟和社會發展核算體係，促使各地走綠色發展、循環發展和低碳發展的路子，避免發展建立在資源浪費、生態破壞和環境汙染的基礎上，促進地方政府轉變經濟發展方式。
第三，在管理體製的健全方麵，要發揮政府主導、市場參與和社會參加的生態文明建設主體體係，加強政府的環境保護能力和監管製度建設。
第四，在法律體係的建設方麵，要盡快在《環境保護法》《大氣汙染防治水汙染防治法》的修訂，將生態文明建設的任務和目法》的基礎上，完成《標以法律規定的形式予以鞏固。在此基礎上，按照科學發展觀的要求，修訂其他資源和環境保護法律法規，使生態文明的建設有法可依。
第五，在政策體係的建設方麵：①加強價格政策的改革，如對上網的垃圾發電、風電和光伏發電，采取價格措施鼓勵上網；對於脫硫、脫硝的火電廠，應把環保成本計入上網電價；對於汙染或者能耗嚴重的電解、水泥等行業，采取差別化的電價措施。②加強環境稅費政策的改革，建立環境稅，使環境收費製度規範化。③對節約的電能、排汙權、水權、碳排放權，支持開·２５·支跨區域的交易試點。④要基於自然資源的稀缺性、環境代價和代際公平，建立健全自然資源的有償使用和生態補償製度。⑤通過綠色信貸、綠色信用、綠色保險、綠色融資、差別稅收、綠色出口配額等政策手段淘汰落後產能。
⑥通過主要汙染物的排放總量控製製度建設來撬動地方轉變經濟發展方式的轉變，如促進水泥、鋼材等行業發展的集中度，減少汙染物的排放。
第六，在行政監管和責任追究製度的建設方麵：①製定生態文明建設的目標指標體係，納入地方各級人民政府績效考核，強化政府責任製度，考核結果作為領導班子和領導幹部綜合考核評價的重要內容，作為幹部選拔任用、管理監督的重要依據，實行環境保護一票否決製使各級政府按照屬地監管原則，真正對環境保護工作負責。對未完成目標任務考核的地方實施區域限批，暫停審批該地區除民生工程、節能減排、生態環境保護和基礎設施建設以外的項目，並追究有關領導責任。②健全環境汙染、生態破壞的環境損害賠償製度，使生態損害進入責任追究的範圍。③要把《水汙染防治法》的區域限批製度擴展到大氣環境保護等領域，使地方政府更加重視環境保護。④要提高環境汙染和生態破壞的罰款幅度，克服違法成本低、守法成本高的不正常現象。
第七，在意識培育、社會參與、能力建設和國際合作方麵：①加強宣傳教育和社會參與的製度建設，把生態文明的教育納入國民教育體係，提高全社會的生態文明的意識。②創造條件，通過各種渠道使全社會參與生態文明的建設。如加強公民的知情權、參與權和監督權的規定。③通過價格機製、心理引導、科學教育，使公眾養成良好的出行和生活方式。④加強資源和環境保護的科技研發，促進環境保護的產業化發展，提高生態文明建設的科技支撐能力。⑤健全國際合作和交流機製和能力建設，促進生態文明建設的國際化。
第四節法治中國與生態文明法治的推進〔１〕一、曆程與重大飛躍：中國生態環境法治的發展考察１９７８年３月，中國修訂了憲法，規定“國家保護環境和自然資源，防治〔１〕此節核心內容載《》２０１５年第１期。法治·２６·第一章法製曆史和法治發展，汙染和其他公害”奠定了國家環境保護的憲法基礎。同年，十屆三中全會提出“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”十六字方針。１９７９年９月》１３日，全國人大常委會原則通過《環境保護法（試行），從法律層麵上首次確立了國家、單位和個人的基本環境權利和義務，在法律的層次上確立了“全麵規劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環境，造福人民”的環境保護方針，建立了環境保護行政管理體製，構建了環保法製的基本框架，明確了環境保護的原則和製度。這些措施，標誌中國環境保護法製化工作全麵啟動，開始朝著專門化、開放化和體係化的方向發展。
１９９７年９月，黨的十五大報告提出：“進一步擴大社會主義民主，健全社”會主義法製，依法治國，建設社會主義法治國家。正式提出了“依法治國”的基本方略。這一方略在１９９９年修訂《》時得到了采納，成了環境保護憲法工作的指導思想。由法製到法治，完成了國家發展理念和模式的第一次飛躍。
２００２年，黨的十六大將“依法治國基本方略得到全麵落實”列入全麵建設小康社會的重要目標。２００４年，國務院出台了《全麵推進依法行政實施綱。—要》２００７年，黨的十七大一致同意將科學發展觀寫入黨內根本法規——黨。章。２００８年２月，中國出台了第一部《中國的法治建設白皮書》２０１０年國。國務院關於加強法治政府建設的意見》２０１１年３月１０日，全務院出台了《國人大常委會時任委員長吳邦國向十一屆全國人大四次會議作全國人大常委會工作報告時宣布：“一個立足中國國情和實際、適應改革開放和社會主義現代化建設需要、集中體現黨和人民意誌的，以憲法為統帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主幹，由法律、行政法規、地方性法規等”多個層次的法律規範構成的中國特色社會主義法律體係已經形成。自此，黨內法規的環境保護要求和國家環境法律一起，將科學發展、資源節約、環境友好、市場經濟、可持續發展一起納入依法治國的軌道，成了衡量我國經濟和社會是否科學發展、發展是否和諧文明、發展是否規範的重要判斷標準。
，２０１３年５月，中國共產黨發布《黨內法規製定條例》取代了１９９０年的《，中國共產黨黨內法規製定程序暫行條例》並發布黨內法規五年製定規劃和其他加強黨內法規體係建設的文件。這表明，黨要管黨，並且想通過規範化的程序和方式，對國家予以領導。這是黨內規則之治和國家法之治即法治銜接、協調與互助的重要轉折。在環境保護方麵，由於很多環境汙染和生態破壞是地方黨委領導不力的結果，因此，也要製定規範和約束黨內決策的黨內·２７·法規和製度。
２０１３年１１月，黨的十八屆三中全會提出全麵深化改革，加強國家治理體係和國家治理能力的現代化。那麼，應按照什麼規則建設國家治理體係以保障體係的運轉呢？對此，十八屆四中全會的決定和公報予以了充分的解讀，即用法治的理念、思維和方式來保障國家治理體係的建設和運轉。十八屆三中全會提出了法治國家、法治政府、法治社會的建設目標。自此，我國由以依法治國為核心的法治國家，演變為包括法治國家、法治政府、法治社會在內的法治中國，演變為由黨內法規、國家立法和社會自治規則支撐的治國規則體係，無論是從主體、內容和方式，還是從製度化方麵來看，都是治國理念和模式的第二次飛躍。
目前，我國社會正在發生深刻變革，利益關係日益複雜，利益訴求日益多樣，社會矛盾日益凸顯，人們政治參與意識、民主法治意識、權利義務意識、公平公正意識普遍增強，對法治的期待越來越強烈，法治作用的空間越來越廣闊。在這個背景下，２０１４年１０月２３日，黨的十八屆四中全會閉幕，通過了十八屆四中全會公報和《中共中央關於全麵推進依法治國若幹重大問。題的決定》該決定提出：“用嚴格的法律製度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律製度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產權法律製度，完善國土空間開發保護方麵的法律製度，製定完善生態補償和土壤、水、大氣汙染防治及海洋生態環境保護等法律法規，促進生態文明”建設。該要求抓住了法律製度要嚴、開發行為要約束、生產者法律責任要強化、違法者成本要提高、產權製度要明確、立法要全覆蓋等中國環境問題和生態環境法治問題的關鍵，具有明顯的針對性。社會普遍認為，十八屆四中全會提出了依法治國的升級版，是對我國治國模式第二次飛躍的深入闡述和發展。在生態環境法治方麵的評價也是如此。
二、創新與亮點：四中全會決定有關生態環境法治建設的表述（一）樹立了總目標，明確了法治建設的基本任務國家治理體係指的是治國理政的製度體係。國家治理體係的提出，提高了社會和公眾等主體在國家治理體係中的地位，加強了其作用。但該體係主要是靜態的。而法治體係不僅包括製度體係，還包括執法、司法、守法和法·２８·第一章法製曆史和法治發展律監督等環節。該體係是動態的，能夠使國家治理體係運轉起來，切切實實地使參與國家治理的主體發揮作用。十八屆四中全會樹立了法治建設的總目標，即全麵推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體係，建設社會主義法治國家。在環境保護工作之中，下一步，除了完善立法體係之外，還應當加強環境執法、環境司法、環境守法、環境監督、生態環境法治宣傳教育和國際合作等法治環節的工作，涵蓋大氣、水、土壤、生態紅線、生態安全等領域，實現生態環境法治的體係化。
全會明確了全麵推進依法治國的重大任務：完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體係，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快建設法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設；加強法治工作隊伍建設；加強和改進黨對全麵推進依法治國的領導。改革是促進社會和諧、穩定、持續發展的關鍵手段。目前，我國全麵建成小康社會已進入決定性階段，環境保護改革進入了攻堅期和深水區，我們麵對的生態文明體製改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有。
改革會觸及利益，肯定又有人反對。不要因為有人反對就不要改革。而為了減少生態文明改革帶來的風險，促進穩定，改革必須於法有據，必須按照規則辦事。為此，我們須加強生態環境法製建設，加強法律實施，加強法律監督。
（二）把握了中國生態環境法治建設的政治方向２０１２年黨的十八大將生態文明載入黨章，２０１３年黨的十八屆三中全會提出國家治理的概念和國家治理能力現代化的要求，２０１２年黨的十八大和２０１３年黨的十八屆三中全會要求開展生態文明體製改革，加強黨內法規建設，這需要按照生態文明和國家治理體係建設的要求，針對新的法治主體結構，從黨對環境保護工作的領導和國家環境保護工作的開展兩個方麵，對監管體製、製度構建和機製建設進行創新和完善，並進行有機銜接，使黨依照黨內法規領導環境保護工作和各主體依照國家立法保護環境成為工作方式和基本理念。
２０１４年的黨的十八屆四中全會要求加強和改進黨對全麵推進依法治國的領導。在法治中國的框架內，有三套規則體係：一類是黨內法規和規範體係，一類是國家的立法和規範體係，一類是社會自治規則體係。其中，中國共產黨的執政規則和國家的法治規則的對接，即互助和聯合，是中國特色社會主義法治的重大特色。兩套規則體係隻有對接了，才能實現黨的領導、人民當·２９·家作主和依法治國的有機統一。隻有堅持共產黨的領導，本根不搖則枝葉茂盛。反過來，也隻有用法治，才能夯實執政根基。為此，十八屆四中全會指，“出，“黨的領導是社會主義法治最根本的保證”黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。等，體現了我黨和國家在法治理論、法治道路和法治製度方麵的自信”值得注意的是，國內法學界往往強調國家環境保護法律的作用而忽視相關黨內法規的作用。作為社會主義國家，開展國家治理，必須加強黨內法規建設，重視執政黨的政治、方向和組織領導作用，逐步明確黨領導國家各項工作包括環境保護工作的主要方式、程序、內容以及責任。２０１２年，黨的十。八大提出“全麵推進依法治國，法治是治國理政的基本方式”２０１３年，中，黨內法規製定條例》並且通過了黨內法規製定的五年規國共產黨製定了《劃。通過立法規劃可以看出，無論是黨內行為的規範，還是黨對國家的領導規範，包括對環境保護工作的領導，都作出了詳細的規範。因此，應當按照黨內法規製定的規劃，逐步完善各方麵的環境保護黨內法規製度，使環境保護的黨內法規製度與國家法律製度互連、互助甚至聯合，實現黨領導國家環境保護工作和其他工作的規範化、製度化和程序化。中共中央政治局於２０１４年９月３０日召開會議，決定中國共產黨第十八屆四中全會研究全麵推進依法治國的問題，要求在中國共產黨領導下，全麵實踐中國特色社會主義法治理論，形成完善的黨內法規體係，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，促進國家治理體係和治理能力現代化。黨的十八屆四中全會的決定在此基礎上具體闡述了這一戰略要求，如“黨內法規既是管黨治黨的重要依據，也是建設社會主義法治國家的有力保障。黨章是最根本的黨內法規，全黨必須一體嚴格遵行。完善黨內法規，製定體製機製，加大黨內法規備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內法規製度體係。注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，提高黨內法規執行力，運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、幹部帶頭遵守國家法律法規”等。下一步，各級黨委應當按照中央的要求，製定與國家環境保護立法相銜接的環境保護黨內法規和其他規範性文件，實施環境保護的黨政同責、齊抓共管的責任體製和責任製度。
（三）改革了生態環境立法的模式在國家立法方麵，２０１０年，中國宣布具有中國特色的社會主義法律體係·３０·第一章法製曆史和法治發展已建成。截至目前，中國製定了近２０部環境和資源法律；出台了與環境和資源保護相關的行政法規５０餘件，軍隊環保法規和規章１０餘件，地方法規、部門規章和政府規章６６０餘項，國家標準８００多項，司法解釋多件；締結或參加了《聯合國氣候變化框架條約》等３０多項國際環境與資源保護條約，先後與美國、加拿大、印度、韓國、日本、蒙古、俄羅斯等國家簽訂了２０多項環境保護雙邊協定或諒解備忘錄。這些國內立法和國際條約基本覆蓋了環境保護的主要領域，門類齊全、功能完備、內部協調統一，基本做到了環境保護有法可依、有章可循，實現了五位一體的法製化。但這些立法，大都帶有部門立法的色彩。如仔細對比分析不同法律的條文，我們可以發現，無論是監管體製還是監管職責，都存在很多相互衝突和覆蓋遺漏的問題。每個部門都有自己負責實施的基礎性和專門性法律，各成體係，而這些法律的草案大都是這些部門自己負責起草。無論國務院法製辦和全國人大法工委怎樣修改，通過後的正式文本還是多多少少地帶有部門利益的色彩。以各部門為主要實施主體的法律，大都隻對本部門的職責規定得相對具體，涉及其他部門的職責時，大都規定得很原則。這就造成了，對於好處大而責任小的權力，大家都搶；對於隻有責任而權力小的職責，大家都推卸。可以說是合意則取，不合意就舍，各自為政，不利於生態環境法治的統籌和整體推進。法律對於監管體製的設置，也應定紛止爭。為此，需要改變現行的立法啟動和起草製度。
為此，“十八屆四中全會決定”要求對立法模式進行改革，要求建設中國特色社會主義法治體係，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用；深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目征集和論證製度，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑，改變部門立法的現象。為了改變部門立法先行，“十八屆四中全會決定”明確要健全有立法權的人大主導立法工作的體製機製，發揮人大及其常委會在求：“立法工作中的主導作用。建立由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法製工作委員會組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案製度。增加有法治實踐經驗的專職常委比例。依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問製度……重要行政管理法律法規由政府法製機構組織起草。明確立法權邊界，從體製機製和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協調決定，不能久拖不決。加強法律解釋工·３１·”作，及時明確法律規定含義和適用法律依據。
（四）明確人民的生態環境法治主體地位，把環境行政權力關進製度的籠子十八屆四中全會明確了人民的法治主體地位，守法由被動的守法演變為主動護法，突出人民的主體地位。強調法治文化的培育和法治精神的弘揚。
法律的權威源自人民內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。必須弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛者。
在生態環境法治方麵，可以看出，十八屆四中全會強調人民的生態環境法治主體地位，力圖把環境監管權力關進製度的籠子，這是生態環境法治思維的一大突破。十八屆四中全會強調社會主義法治理念、精神和文化，實際上是搶占世界法治價值體係的製高點，體現社會主義製度的優越性和自信性。下一步應當加強公眾參與環境保護工作的製度、機製和程序建設，彌補環境監管部門的力量不足，有效製約環境行政違法。
十八屆四中全會提出，健全依法決策機製。為此，在環境保護方麵，應當把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大生態環境行政決策的法定程序，無論是在黨委（組）還是在行政機關，都應當建立重大生態環境決策合法性審查機製，建立重大生態環境決策終身責任追究製度及責任倒查機製。通過此措施，可以把黨委和政府的行政權力關進製度的籠子，遏製權力腐敗的蔓延。
目前，在基層的環境保護工作中，有法不依的現象還不是個例。因此，必須對相關的黨政機關及其領導幹部進行包括生態環境法治內容在內的法治考核。十八屆四中全會提出，提高黨員幹部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導幹部工作實績重要內容、納入政績考核指標體係，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察幹部的重要內容。目前，我國的一些地方開展生態環境保護的行政考核製度比較成熟，但在在考核地方黨委的生態環境法治建設方麵，還需加強。
（五）強調司法權的依法獨立公正行使十八屆四中全會提出，完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的製度，建立領導幹部幹預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究製度，建立健全司法人員履行法定職責保護機製。全會提出，優化司法職·３２·第一章法製曆史和法治發展權配置，推動實行審判權和執行權相分離的體製改革試點，最高人民法院設立巡回法庭，探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關提起公益訴訟製度。這些措施，有利於發揮司法在國家治理中的積極作用。
在生態環境法治方麵，司法權的改革大有作為。首先，可以探討檢察機關提起環境公益訴訟的可行性，探討其介入環境保護工作的條件、時間、方法和程序。其次，對社會組織和檢察機關開展環境公益訴訟的角色進行區分和銜接，並加強相關的製度建設，使環境公益訴訟成為監督市場主體守法、成為監督政府依法行政的重要手段。最後，對現有的審判機構的管轄區域性進行改革，組建跨區域的環境法院和法庭，使環境法庭的作用具有實效性和便民性。由於環境公益訴訟牽涉麵廣，會危及社會的穩定和部分企業和個人的利益，因此，“”幹預起訴和審判的事情難以避免，在今後一段時間打招呼內，應當加強公益訴訟的製度建設，發揮黨委領導司法的製度化機製，防止個別黨員在製度之外違規幹預環境司法。
綜上所述，可以說，三十多年來，中國共產黨和中國政府關於生態環境保護法治的建設和改革，思路是清晰的、邏輯是自洽的。
三、突破與任務：均衡推進生態環境法治體係的構建工作總的來看，黨的十八屆四中全會公報和決定在表述方麵有很多突破，可以總結為：一是對發展觀進行了突破，提出要依法治國和以德治國相結合。
其和科學發展觀一起，組成了科學發展、文明發展和法治發展三結合的中國發展觀。這是發展觀上的一個巨大飛躍。二是第一次提出了建設中國特色社會主義法治體係，從原來的法律體係到現在的法治體係，突出了執法、司法、守法和法律監督的作用，體現了法治環節發展的均衡性。三是第一次強調黨內法規要同國家法律相銜接與協調，指出“依法執政，既要求黨依據憲法法。律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”四是第一次係統地論述法治，觀，如“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”法治既要成為國家治理理念，也要成為生活方式和共同信仰。五是第一次提出人民的法治主體地位，目的是響應國家治理體係建設的要求，發揮人民的作用，並力圖把權力關進製度的籠子。
為了落實法治中國的突破目標，實現國家治理的規範化、製度化和程序·３３·化，需要針對現實存在的法治問題，針對法治的各環節，開展法治改革和創新。環境保護法治的改革工作也是如此。為了全麵推進環境保護法治工作，除了加快氣候變化應對、土壤汙染防治、動物保護等領域的立法，修訂《大氣汙染防治法》《水汙染防治法》等專門的環境法律法規外，還需要按照四中全會精神，做好以下幾個方麵的工作：一是在理念方麵，要堅持法治發展、科學發展和文明發展三結合的發展觀，建設生態文明，加強生態環境法治體係建設，培育全社會的生態環境法治意識，特別是培育人民依據憲法和法律保護環境、捍衛生態環境法治的權利意識。二是在思路方麵，在黨的領導下，發揮市場和社會的作用，發揮人民的主體作用，通過市場化改革和國家治理促進生態環境法治事業的發展，通過司法審判監督行政權力，防止行政壟斷和地方保護阻止環境保護工作的整體、協調開展。三是在模式方麵，要堅持同步、並重和綜合發展，堅持環境立法、環境執法、環境司法、社會參與和監督、環境教育培訓的工作並重，堅持區域發展一體化，通過區域發展的整合，解決區域和流域性環境問題，促進環境公平，提高環境效率。四是在環節方麵，生態環境法治的發展要統籌兼顧，除了完善立法之外，還要特別解決環境執法不力、環境監督不嚴、環境守法不到位等問題，加大社會環境治理的力度，降低環境行政管控的成本。五是在理念和意識方麵，製定專門的《，環境教育法》或者《環境教育條例》把促進環境共治與生態文明建設、促進可持續發展、促進合作共贏、捍衛生態環境法治的尊嚴作為《環境教育法》或者《環境教育條例》的立法目的，明確中央和地方政府、企業、學校、社會組織和公民的環境宣傳教育權利和義務，使環境共治的法治化具有製度構建的基礎；把環境宣傳教育作為環境保護的基礎性工作，納入國民經濟和社會發展計劃；修改《大氣汙染防治法》等專門環境法律法規，使環境宣傳教育的規定具有針對性和可實施性。五是在措施方麵，建立和健全體製、製度、機製，加強全局性、穩定性、實效性、長效性、綜合性、銜接性和借鑒性工作。六是在體製方麵，目前的環境監管盡管已由原來的由環保部門一家單打獨鬥的監管體製轉變為宏觀調控、商務、稅務、海關、國土、銀行、證券、保險等監管部門齊抓共管的協調監管體製，但是各部門和各地方各自為政的現象仍很突出，需加強黨內規範和國家立法的有機銜接，創造性地開展黨政同責的環境保護責任體製構建講座；加強科學立法、民主立法，消除部門立法的部門權力割據主義，提高環境保護主管部門的環境保護協調權威性和有·３４·第一章法製曆史和法治發展效性。七是在實效方麵，解決“重立法，輕實施”的問題，增強法律法規實施的可操作性，嚴格執法，建立環境執法計劃製度、環境執法監察製度和環境執法社會監督製度，加強法律實施的社會監督和權力監督，強化生產者環境保護的法律責任，提高環境違法的成本，真正改變違法成本低、守法成本低這一不正常現象。
·３５·第一節科學發展、文明發展和法治發展的結合〔１〕科學發展觀是針對非可持續發展的現實提出的全新發展觀念。它被提出的十年來，對於解決資源浪費和環境汙染，促進環境建設和資源節約，統籌城鄉和區域發展，起了重要的作用。基於此，科學發展觀進入黨章，確立為黨的行動指南。這是否意味著，純粹的科學發展觀能夠成為指導一切政治、經濟、社會和文化領域工作的思想呢？
從理論的角度看，黨在社會主義初級階段的奮鬥目標就是把中國建設成為富強、民主、文明的社會主義現代化強國。科學發展觀雖然強調幾大統籌，但它僅是一個科學和發展上的概念，落腳點仍然是發展，解決的是經濟和社會發展的速度和質量問題，目標是將我國建設為一個富強的社會主義現代化強國。而民主、文明的社會主義現代化強國的建設目標則須依靠道德規則和法治規則的建立和完善來實現。從邏輯關係來看，科學發展與道德發展、法治發展在範疇上有區別，文明和法治發展在科學發展的要義中難以得到凸現，即科學發展觀不能解決社會和經濟的民主、文明和規範運行問題。而要解決社會和經濟的民主、文明和規範運行問題，必須發揮法治規範製約和道德規則引導的作用。法治規則和道德規則雖然以限製和禁止“人性惡”為運行基礎，但是提倡和追求的是“”在法治的文明社會裏，“人性惡”的行人性善。
為會得到最大限度的限製甚至禁止，“”的行為會因為社會的肯定評價人性善〔１〕本節核心內容發表於《科學時報》２０１３年１０月１４日。
·３６·第二章發展觀念和治理模式和鼓勵機製的實施而得到弘揚。但是如果一部分人的“人性惡”式的利益獲取是建立在他人“”式的利益失去的基礎上，那麼他們就必須得到道人性善德規則和法治規則的否定評價，否則“人性惡”的行為會蔓延到整個社會和所有的發展領域，科學發展將陷入惡性循環，失去其可持續性。也就是說，基於“”的非科學發展行為不是科學意義上的發展所能解決的，其糾人性惡偏還是應當回歸法治，一切按照規則辦事，即在文明、民主、公平、正義精神的指導下製定限製與禁止、確認與鼓勵等法律機製培養道德法治和依法發展的意識。從這點來看，倡導積極向上、引導社會道德運行的文明發展觀和倡導守法護法、規範製約違法的法治發展觀，應當是與科學發展觀並列並保障科學發展觀貫徹落實的法治理念。
從現實的角度看，科學發展觀已提出了十年，對於解決中國的政治、經濟、社會、文化和生態問題，理應起有力的保障和促進作用。但是在現實中，由於不忌憚法律，一些人不擇手段地牟取利益的最大化。隨之產生了有毒空氣、被汙染的水、生態破壞等問題。社會普遍認為，問題出在法律實施大打折扣上。政治、商業和社會不道德的行為廣泛存在的事實說明，單純的科學發展觀解決不了國家和社會不文明、不公平發展的問題，不能成為指導經濟和社會可持續協調發展的唯一指導思想。對於利益衝突導致的社會不穩定現象，對於進一步改革所遇到的阻力，更需要樹立法治的威信和道德的引導力量，通過法治建設和文明引導來規劃未來的經濟和社會的縱深發展，推動社會矛盾的解決和和諧程序的建立。
從發展的角度看，目前麵臨的經濟、社會和環境問題仍然比較嚴峻。缺乏道德和法治發展規則的支持，科學發展觀的進一步貫徹落實將是一句空話。如不公開的非民主和規則決策涉及大量的人力和財力投入，涉及公眾環境和社會權益的保護，公眾難以知情和有序地參與，上級部門也難以有效地監督，容易產生決策失誤等不符合科學發展目標的嚴重問題，不利於中國社會和環境保護的深入開展。
從國際的角度看，國家實力的競爭除了環境與資源等硬件外，最根本的還是製度的競爭，而製度的核心是規則的人性、公平、公開和正義性。從曆史和現實來看，不圍繞文明和法治的要義進行改革，一個國家的經濟增長和機會總量雖然強大，但缺乏公平、正義規則的支撐，難以有效地凝聚力量，也難以抵製外來競爭、威脅和內部力量的抵觸。隻有通過不斷的探索和改革，·３７·提升中華文明和中國法治的品格、品行和品味，樹立中華文明和中國法治的大視野、大格局、大胸懷、大氣魄、大智慧和大關懷，才能使中國的道德建設、法治建設、經濟社會發展以及公民的個人和社會價值實現，在複雜的國際環境之中，始終沿著健康的軌道行進。
問題嚴重的時刻也是它開始改革的時刻。基於以上分析，我國應迎著現實的政治、經濟、社會、文化和生態建設領域的不規則、不文明、不和諧的問題，盡快提出科學發展、文明發展和法治發展三結合的發展觀，並建立正能量引導和負麵行為製裁的機製，用文明發展觀和法治發展觀來保障科學發展觀的全麵貫徹落實。目前，有必要開展一次全黨和全民的文明和法治發展大教育和大討論，使全黨直麵我國在發展中所遭遇的問題，形成尊重科學、發展文明、施行民主、依法辦事和受監督製約的共識，高舉科學、民主、文明的中國特色社會—主義大旗，用憲法和黨章將這種共識的成果——科學發展、文明發展和法治發—展三結合的發展觀——鞏固下來。在此基礎上，深入探索黨的科學民主領導、人民有序當家作主和依法治國理政三結合的體製和機製，通過製度理順黨的領導、政府主導、公民參與和社會監督的關係，將權力關進籠子，平衡各方利益、疏導各方情緒，創造製度化的渠道、途徑和機製支持公眾參與經濟和社會發展；穩妥地推進公開、公平、公正地保障權益、協調利益、維護穩定、促進發展的法治機製，建立依法文明立法、依法文明行政、依法文明司法、依法文明執政、依法文明參與、依法文明監督和公民文明生活的新秩序，調動各方平等、公平參與國家和社會建設的積極性，促進科學發展觀的長遠、深入貫徹落實。
第二節環境保護黨內法規與國家立法的銜接和協調〔１〕一、由國家立法到黨內法規法學界一談起立法，一般指的是具有立法權的國家機關製定的憲法、法律、行政法規、地方法規、部門規章和地方規章、自治條例和單行條例等。
因研究具有開創性，早於黨的十八屆四中全會決定的表述形成，引起法學界、安全生產界和環境保護界的廣泛關注。
·３８·〔１〕本節核心內容發表於《學習時報》２０１４年３月３日和《法學家茶座》２０１４年第１期。
第二章發展觀念和治理模式國家立法在國家法治化進程中的作用是基礎性的。但我國是社會主義國家，中國共產黨在法律製定、國家和社會事務方麵的領導地位已為憲法確定，是法定的。因此，不能拋開中國共產黨的領導規則和工作規則來談中國的法治工作。
由於中國共產黨是社會主義中國唯一的執政黨，雖然黨內規範性文件的直接效力僅適用於黨內，但對國家的政治、經濟和社會生活具有重要的指導作用。因此，一些學者建議將符合一定形式要件、具有一定作用的黨內規範性文件稱為黨內法規。這被執政黨所采納。１９９０年７月３１日，中共中央印發，了《中國共產黨黨內法規製定程序暫行條例》明確把中國共產黨製定的一些章程和文件稱為黨內法規。自此，在憲法的框架內，中國共產黨拉開了黨內法規製定規範化的序幕。２０１３年５月２７日，中共中央發布了替代性的《中國—共產黨黨內法規製定條例》和與之相關的程序性法規——《中國共產黨黨內。法規和規範性文件備案規定》為了使黨內法規的製定係統化、科學化和合理化，２０１３年１１月２７日，中共中央還發布了《中央黨內法規製定工作五年規。劃綱要》目前，黨內法規數量眾多，涵蓋麵廣泛，中國特色的執政黨黨內法規體係已經基本形成。從實效來看，黨內法規對於促進黨的領導規範化、提升黨對國家和社會事務的領導能力、轉變黨和國家機關工作作風及社會的風氣等方麵，發揮了至關重要的作用。黨內法規的稱謂、黨內法規的事實存在和事實作用不僅得到了黨內認可，還得到了法學界的尊重。但由於擔心社會產生誤解，認為黨內法規會替代或者衝擊國家立法，目前執政黨僅使用“黨內法規製定”而不是“黨內立法”的措辭，非常謹慎。其實，在社會主義國家，隻要關係界定清晰，是可以大膽使用“黨內立法”這一措辭的。
二、在中國的政治和法律生態下，執政黨黨內法規製定權的理論現實基礎目前，法治已為中國執政黨認可，成為全社會的共識。基於此，１９９９年３月，全國人大通過憲法修正案，將“實行依法治國，建設社會主義法治國家”寫入了憲法。目前，法治已成為黨領導政府和社會治理國家的基本模式。
法治是一種目標性的秩序或者狀態，也是一個動態的過程，既包括國家的法治、政府的法治，還包括政黨的法治。法治的基礎是立法，國家權力機關可以立法，一定層次的政府可以立法，那麼政黨可以立法嗎？很多學者對此持·３９·懷疑甚至反對態度。他們認為，按照傳統的馬克思主義定義，法是由國家製定和認可，體現統治階級意誌，規定權力、權利和義務，並由國家強製力保證其實施的社會規範的總稱；法的製定一般是指法定的國家機關依照法定的職權和程序創製、認可、修改和廢止法律和規範性法律文件的活動。而廣義的法不僅包括法律、法規、規章、標準，還包括具有司法效力的司法解釋。
也就是說，按照傳統觀點，屬於法的文件，其製定主體必須是國家和國家授權的國家機關。政黨的法治，隻能理解為政黨的法律地位由國家法律規定，並隻能在國家法律規定範圍內活動，但不能理解為政黨享有立法權。一句話，他們認為，法治是國家的法治，立法也隻能是國家的立法。黨的“黨內立法”在法學上不屬於正統的法學表述。
中國共產黨的領導權既是自己革命爭取的，也是中國人民支持的。這種權力已被國家憲法確立了幾十年。加上中國共產黨領導的幾十年，國家的地位、人民的生活水平和人民的權利得到了前所未有的提升，也得到了國際公認。這說明，中國共產黨的領導地位和中國共產黨對國家和社會事務的領導方式，無論是從理論推導上還是從實踐檢驗上看，都是合法有效的。那麼，由於中國共產黨是唯一的法定執政黨，其享有的對國家和社會事務的領導權力是不容置疑的，其特定機關按照程序製定的內部規範性文件所具有的對黨內和國家大政方針的“”性效力也是不言而喻的。加上“黨內法規”和法規“黨內法規製定”的稱謂已有二十多年，黨內法規的數量龐大，已經體係化，在國家健康、穩定和持續發展方麵發揮了至關重要的作用，因此，黨內法規的稱謂和事實存在以及事實作用應當得到法學界的認可。在建設性和正能量促進發展的時代，法學界和法律界也應當投入一定的精力加以研究，而不是一味地加以否定。
三、黨內法規製定權的曆史與成就中國共產黨把自己製定的一些規範性文件，如黨章等，稱為黨內法規已達二十多年。１９９０年７月３１日，中共中央印發了《中國共產黨黨內法規製定，程序暫行條例》明確把中國共產黨製定的一些章程和文件稱為黨內法規。
２０１３年５月２７日，中共中央發布了替代性的《中國共產黨黨內法規製定條，例》並發布與黨內法規製定相關的《中國共產黨黨內法規和規範性文件備案。規定》該條例第２條規定，黨內法規是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員·４０·第二章發展觀念和治理模式會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委製定的規範黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章製度的總稱，並指出黨章是最根本的黨內法規，是製定其他黨內法規的基礎和依據。該條例把黨內法規的名稱確定為黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等。條例還規定了黨內法規製定主體、製定權限、製定範圍等。可以看出，該條例的規定係統明確，可與國家《立法法》相媲美。為了使黨內法規的製定係統化、科學化和合理化，２０１３年１１月２７。日，中共中央還發布了《中央黨內法規製定工作五年規劃綱要》目前，黨內法規數量眾多、涵蓋麵廣泛，根據２０１３年中共中央發布的《關於廢止和宣布，失效一批黨內法規和規範性文件的決定》１９７８年以來製定的黨內法規和規範性文件，有３００件被廢止和宣布失效，４６７件繼續有效，其中４２件將作出修改。可以看出，中國特色的執政黨黨內法規體係已經基本形成，黨內法規在國內政治生活中的指導作用已經事實確立。
四、黨內法規製定權與黨政、黨國的職責關係雖然黨的法規製定重點在於對公共事務的領導，國家的立法重點也在管理公共事物，但是兩者的角色和定位是不同的。黨內法規的約束力僅限於黨的組織、黨員行為、黨的建設、黨的運行、黨的領導、黨的紀律等方麵，約束對象僅是黨員和黨的機構，與國家法律不同，不直接給國家、社會和非黨員的公民施加義務。而且黨對國家和社會事務的領導也不是通過黨內法規來直接實現的，而是在中國法治的框架下，通過法律所認可的政治領導、組織領導和思想領導權，如做出立法建議、人事建議等，來間接實現的。因此擔心允許黨內製定法規會導致黨政不分、黨國不分的擔心是多餘的。相反地，黨內法規越齊全，規定得越具體，它對國家和社會事務的領導，就越規範，就越符合黨在中國法治框架內活動的要求。如果超越黨內法規的規定違規行使公共事務的領導權，不僅國家的法治框架難以包容，恐怕黨內法規也不會答應。
從目前的官方稱謂上看，無論是《中國共產黨黨內法規製定條例》《中國共產黨黨內法規和規範性文件備案規定》還是《中央黨內法規製定工作五年，規劃綱要》目前使用的是“黨內法規製定”而不是“黨內立法”的措辭，是擔心引起與國家立法混淆的誤解。另外，《中國共產黨黨內法規製定條例》第７條規定：“製定黨內法規應當遵循下列原則：……（）遵守黨必須在憲三·４１·，法和法律範圍內活動的規定；（四）符合……依法執政的要求”是擔心引起黨的法規高於國家立法的猜忌。可見，“黨內法規”的稱謂和黨內法規的“製定”稱謂，是非常謹慎的。既然把黨內的一些規範性文件已經稱為黨內法規，其起草和頒布都已經被稱為法規的製定，筆者認為，我們就可以名真言順地把黨內法規的製定稱為“黨內立法”了。不過，由於黨內立法和傳統的國家立法在性質上不同，要向社會解釋清楚。
五、由黨內法規製定到黨政互助立法、黨政聯合立法雖然黨的法規製定和國家立法製定在主體、範圍、對象、重點和方法上有區別，但是由於黨領導國家和社會開展工作，兩者的規定主體對象或者事項有的時候是相互銜接的，有的時候是重合的。如對黨員公職人員的管理，因為身份競合，兩者都有管理權，因此不能排除兩者互助甚至聯合起來製定規範性文件的可能。
互助起來製定規範性文件是指黨內法規或者國家立法在製定時強調對方的地位和作用，如黨內法規強調國家法律的普適地位和作用，國家法律強調黨的領導地位和作用。具體的例子有，《中國共產黨黨內法規製定條例》強調國家憲法的根本大法作用；憲法宣告中國共產黨的事實領導地位，規定要堅持社會主義製度。一些法律也做了類似規定，如《全民所有製企業法》第５，條規定：“企業必須遵守法律、法規，堅持社會主義方向”社會主義方向首先強調的是黨對企業的領導。第８條規定：“中國共產黨在企業中的基層組”織，對黨和國家的方針、政策在本企業的貫徹執行實行保證監督。但是由於受製於各自的角色，黨的法規製定機關和國家立法機關難以為對方規範的對象施加責任，因此互助起來立法作用有限。在此背景下，為了高效地解決政治、經濟和社會事務問題，強化黨和政府的責任，在這些銜接或者重合的領域，黨政聯合立法的方式受到了格外的重視。
迄今為止，中共中央和國務院、中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布了數量眾多的文件，內容涉及機構建設與管理、黨政人員管理、反對腐敗、環境保護、安全生產、食品安全、教育發展、衛生發展、水利發展、發展改革等方麵。如１９９７年中共中央和國務院聯合發布了《中共中央、國務院關於；衛生改革與發展的決定》１９９９年，中共中央和國務院聯合發布了《中共中；央國務院關於深化教育改革全麵推進素質教育的決定》２０１１年，中共中央和·４２·第二章發展觀念和治理模式；國務院聯合發布了《關於加快水利改革發展的決定》２０１３年，中共中央和國務院聯合發布了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等。按照《中國共產黨黨內法規製定條例》的規定，條例和規定屬於黨內法規，但是決定不屬於黨內法規。參照法理邏輯，它們屬於重要領域的法規性規範性文件，其製定也應納入廣義的黨內法規製定甚至黨內立法範疇。上述規範性文件既適用於黨內活動，也適用於國家活動，並為國家和地方立法的立、改、廢奠定了基礎。事實證明，黨政聯合立法可以最迅速和最有效地推進國家和社會改革、治理中出現的問題。
是否促進發展是證明一切製度是否合法有效的唯一標準。社會主義在中國實踐六十多年來，經濟與社會的飛躍發展有目共睹，人民福利的巨大提升也有目共睹，說明社會主義的製度在中國實踐是合法有效的。而法治是社會主義製度實踐的模式和方式，進而可以說，社會主義法治在中國的實踐也是合法有效的，可以被稱為人類社會法治的基本形態之一。以黨領導國家立法和黨內法規規範執政為基礎的黨政聯合立法，豐富了社會主義法治的方式和內容。
六、黨內法規製定權與公共安全領域的黨政同責立法立法是為現實特別是現實的政治需要服務的。黨政聯合立法的基礎，一是現實存在兩者共同關心的問題，二是現實存在的問題與兩者的職能都有關，三是兩者聯合立法能夠更有效地解決問題。目前，我國麵臨的最大問題是公共安全問題，主要包括安全生產、消防安全、環境汙染、生態破壞、食品安全、藥品安全等問題。這些最基本的民生問題相當突出，涉及麵廣，不僅涉及當代人的生存和發展，還涉及後代人的生存和發展，社會極為關心。對於這些問題的出現，政府有責任，領導政府的執政黨也有領導責任。事實是，如果黨委不重視，黨委不擔責，國家和社會再怎麼強調政府的責任，政府再怎麼忍辱負重，效果也不會好。問題如果解決得不好，便會導致區域性甚至全國性的社會不穩定，進而危及中國共產黨的執政基礎和國家的法治環境，因此需要黨和政府共同挑起民生這副重擔。為此，需要建立黨政聯合立法製度，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，督促地方黨委履行好執政責任，力使地方政府履行好監管責任。如２０１４年１月８日，監察部就５起危害食品安全責任追究典型案例發出通報，要求各級監察·４３·機關加強監督檢查，督促地方政府和相關部門認真履行食品安全監管職責，但是，這５起案件無一涉及黨委責任，導致地方政府的領導對地方黨委對民生問題平時不重視、出現問題就問責的方式很有意見。因此，需要中央和地方加強黨政同責的聯合立法，突出黨委的領導作用和不發揮作用的領導責任，使黨委的權力和責任相匹配。由於黨有執政和負責的事項，政府也有監管和負責的事項，提黨政同責立法不等於黨政不分，也不是說兩者的監管對象、內容和方式完全一樣，而是指在民生領域，兩者都應基於各自的角色，共同做好工作。
如果說黨對國家和社會事務的領導僅是大政方針的宏觀領導，黨內法規涉及的國家和社會事務僅是宏觀事物，那就不符合時代的法治要求。目前，有一個趨勢，那就是在國土保護、環境保護、安全生產和食品安全等問題突出的公共安全領域，按照中央的要求，一定層次的黨委和政府開始試行黨政同責的聯合立法。如針對２０１３年重特大安全生產事故多發的實際，習近平總書記三次提出，管行業必須管安全，管業務必須管安全，管生產經營必須管安全，從頂層設計上提出黨政同責、一崗雙責和齊抓共管的安全生產監管職責構架。該要求得到了地方黨政聯合立法響應，如重慶市市委、市政府於，２０１３年出台了《關於深化平安重慶建設的意見》要求將安全生產黨政齊抓共管；甘肅省委省政府於２０１３年９月３０日通過《關於進一步加強安全生產，工作的意見》提升了安全發展的地位，把市州和區縣、鄉鎮黨委作為安全生產的考核對象。再如，針對２０１２年至２０１３年的全國性霧霾事件，黨中央、國務院領導多次強調要嚴格落實地方黨委、政府的環境保護責任。為此，一些地方黨政機關開始聯合發文予以落實。廣西壯族自治區於２０１２年１０月出，台了《黨政領導幹部環境保護過錯問責暫行辦法出台》細化了責任的分配與責任追究規定。值得注意的是，２０１５年９月，中共中央、國務院聯合出台了《》黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行），將環境保護黨政同責立法推到最高層次。在食品和藥品安全領域，廣東省出台了《廣東省市廳級，黨政領導班子和領導幹部落實科學發展觀評價指標體係及考核評價辦法》一些地市把“食品藥品安全指數”納入縣區黨政正職責任考核指標體係。如《惠州市縣區黨政正職責任考核辦法和指標體係》規定，食品安全指數由米製品、麵及其製品、肉製品、農產品和水產品５大類食品評價性抽檢合格率構成，各類食品權重各占１／５，９０％以上為達標；藥品安全指數為藥品評價性抽·４４·第二章發展觀念和治理模式驗合格率，９５％以上為達標。習近平總書記於２０１３年１１月第三次發表安全生產“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的講話後，各地黨委和政府加強了相關的製度化工作。根據不完全統計，全國３２個省區市目前共有２５個省市已經研究製定出台了“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”的正式文件。從形式上看，規範性文件主要以意見、通知、決定甚至暫行規定、暫行辦法的方式發布。一些地方的創新力度很大，如湖北省於２０１４年６月發布的《湖北省安全生產黨政同責暫行辦法》和河北省於２０１４年１１月發布的《河北省安全，黨政同責、一崗雙責”暫行規定》就以地方黨內法規和地方法規聯合生產“的形式發布；山西省將安委會作為黨委政府共同領導的機構，如果仔細觀察，就會發現，這些做法是對中國特色社會主義法治內容和形式的重大突破。在安全生產黨政同責製度化的示範和影響下，環境保護、食品安全等公共領域開始或者準備嚐試黨政同責。
在公共安全領域，黨政同責立法具有一些共同點，就是黨委的主要負責人對本地區的公共安全保障工作負總責，並與政府的負責人同為安全生產的第一責任人；黨委常委會每年都要研究公共安全保障工作；黨委常委分管或者聯係公共安全保障工作，都強調把公共安全保障工作納入各級黨委年度綜合考核的重要內容，考核結果作為領導班子和領導幹部選拔任用、獎勵懲戒的重要依據；要求建立健全黨政一把手親自督辦製度。
黨政同責並不等於黨政不分。在食品安全、環境保護、安全生產等公共安全領域的問題，無論是執政黨還是政府，都有責任將它們解決好。由於黨領導政府開展工作，兩者的角色是有差異的。因此，黨和政承擔的責任內容和方式並不一樣。另外，黨有監管和負責的事項，政府也有監管和負責的事項，在同責的情況下把兩者合稱為“黨政同責監管”並不是說兩者的監管對象、內容和方式完全一樣。
七、黨內法規製定和黨政聯合立法需要解決的問題２０１４年１０月，黨的十八屆四中全會把黨內法規的建設納入中國特色社會主義法治體係的建設之中，是對中國法治的理論的重大突破。從邏輯上分析，黨內法規的理論發展和實踐探索還存在如下問題需要得到解決：第一，稱謂不嚴謹，層次不清晰。如中共中央可以製定黨內法規，中央——各部門——如中共中央辦公廳、中共中央組織部等——也可以製定法規，各·４５·省、自治區、直轄市黨委也可以結合自己的職權製定黨內法規。這些黨內法規的名字雖然可以分為黨章、條例、規則、規定、辦法、細則，但是，效力層次卻尚未界定清楚，容易產生誤解，建議有關部門學習國家立法體係的憲法、基本法律、非基本法律、行政法規及國務院各部委局的部門規章、地方法規與地方規章的層次性建設經驗，予以研究梳理。
—第二，黨政聯合立法——如中共中央和國務院、中共中央辦公廳和國務—院辦公廳、省級黨委和政府聯合製定準則性文件——的性質是什麼？目前沒有規定。如國務院以總理令下發的準則為行政法規，名稱可以為條例，而中共中央以條款的方式下發的準則為黨內條例，如果兩者聯合發布準則，性質是什麼？可以稱為黨政聯合法規嗎？再如省委單獨下發的條款性準則屬於黨內法規，而政府單獨下發的條款性準則屬於地方規章，省委和省政府聯合發布條款性準則，性質就更難判斷了。因此，需要進一步的研究。
第三，各民主黨派的黨內準則性文件能否也稱為各自的黨內法規？目前沒有規定。筆者認為，因為中國共產黨是執政黨，它有權領導國家和社會開展工作，可以把自己的意誌通過法定程序轉化為國家立法，所以可以這麼稱謂。各民主黨派僅是參政黨，不能領導國家和社會開展工作，隻能建言獻策，起參謀助手作用，它們的黨章和各自中央製定的在黨內具有約束力的文件，在實際效果和影響方麵與中國共產黨的黨內法規無法比擬，因此不能稱為黨內法規。
第四，黨政機關和科研院校對黨內法規的研究，特別是法理學研究不夠。
黨內法規在國家和社會生活中起了相當重要的作用，對於這一事實，學界應對其開展理論梳理和創新工作，但是在北京市憲法學研究會和立法學研究會聯合召開的２０１３年年會上，筆者提出要加強黨內法規和國家法規的對比性和銜接性研究，很多人不是很理解。筆者建議中共中央辦公廳法製局、中央政策研究室、中共中央黨校、國務院研究室、中國社會科學院和有關政法院校或者院係，應當組織力量開展相關的研究。隻有這樣，黨的領導才更依法規範，黨政關係才得到更科學的厘定，社會主義法治的內涵才更加清晰，社會主義法治的優越性才得以被更加完美地昭顯。
·４６·第二章發展觀念和治理模式第三節環境保護立法協商的基本問題一、立法協商的兩個第一次〔〕立法是我國政治生活的一個組成部分，也是我國政治生活規範化、製度化和程序化的保障。在人民政協的框架內，開展立法協商有利於立法在審議之前最大限度地消除分歧、形成共識，並吸收政協和各民主黨派的立法智慧，提高立法質量。為此，各地在新世紀以來開展了立法協商嚐試工作，如２００４》年４月，北京市人大有關部門領導帶著《北京市集體合同條例（草案）和《》北京市大型社會活動安全管理條例（草案）來到北京市政協，聽取政協委。員的意見，雙方首次正式嚐試“立法協商”一些地方甚至製定了規範性文，件，如福建省於２０００年出台了《關於加強地方立法協商工作的意見》這些做法隻是局部的立法協商試點工作，不能算作普遍性的製度化、規範化和程序化立法協商工作。
黨的十八大報告在各地試點的基礎上，把健全社會主義協商民主製度作為推進政治體製改革的重要內容，提出創新開展立法協商、決策協商等政治協商工作。自此，在國家的統一部署下，國家和地方層次的立法協商正式成為中國特色民主政治製度的一個重要實踐內容。從新聞媒體透露的消息看，一些省市在十八大後都陸續開展了本地的首次立法協商工作。
筆者作為北京市政協委員，在十八大之後，有幸參加了北京市政協的首次立法協商會，就《北京市大氣汙染防治條例》的製定發表協商意見；作為法學教授，有幸參加了全國政協的首次立法協商會，就《安全生產法》的修訂發表專家意見。
（一）參加北京市政協的首次立法協商工作北京市的大氣汙染，是這幾年來北京市乃至中央單位心中的痛。民眾對大氣汙染的反應強烈，而霧霾的來源、本地的份額、外地侵入的份額、如何防止霧霾等問題都沒有弄清楚。但是問題擺在我們麵前，不解決不行。北京市決定從確定的因素和主要的因素入手，如在解決燃煤汙染、解決交通汙染１
〔１〕本部分核心內容發表於《法學家茶座》２０１５年第３輯。
·４７·和建築施工汙染等方麵開展立法創新工作。由於北京市的大氣汙染是全國最嚴重之一，這成了約束北京市進一步發展的瓶頸，因此北京市決定把《北京市大氣汙染防治條例》的審議由北京市人大常委會改為北京市人大通過。
其實，作為環境法教授，我已經參加了兩次該條例草案的意見征集工作。
第一次是北京市環保局邀請我、周珂、王燦發等法學教授和王金南等環境經濟學、環境科學學者，一起參加北京市人大常委會召集的專家會議。柳紀綱等市人大常委會的領導出席了會議。我們提出了很多意見，總體的感覺是創新少，解決不了問題，與北京市的政治、經濟和社會地位不相符，大家很不滿意。由於我的意見比較尖銳且有理有據，加上柳紀綱副主任以前領導的《北京市安全生產條例》修訂工作取得了很大成績，得到了國家的認可，我曾陪過他進行立法調研，因此對我印象深刻。第二次是北京市法學會推薦我們幾位法學家參加市人大常委會法工委召集的會議，進一步提意見。這次會議，各方麵提出的修改意見也不少，但是比上次少一些。
由於各方麵對《北京市大氣汙染防治條例》的立法工作的意見分歧很大，２０１３年１１月底，中共北京市委發函，請北京市政協對條例進行立法協商，征集政協和各民主黨派的意見，並將協商結果報送市委。雖然以前北京市政協進行了立法協商的嚐試，但那是非正式的，此次立法協商涉及社會熱點，各方麵很重視。北京市政協３２個界別全部參與，召開了２０多次各界別座談會，連港澳委員也專門在香港召開座談會，提出自己的想法。
我是中國農工民主黨員，也是中國農工民主黨北京市委的副主委，分管市委社會與法製工作委員會的工作。北京市政協把條例的草案分送給各民主黨派和工商聯征集意見。中國農工民主黨北京市委給我打電話，要求我提出意見。我在電話中提出了幾點原則性的意見。農工黨北京市委專門召開環境專家和法律專家的會議，征集意見。意見征集之後，報送市政協。
我作為兩屆市政協委員，在市政協比較活躍，且是環境法專家，因此市政協社法委希望我盡量參加，並請我做重點發言。結合以前的感受和新的思考，我準備了１１個方麵的意見。
２０１３年１２月中旬，在充分準備的基礎上，北京市政協正式召開立法協商會，市政協的吉林主席和幾個副主席、秘書長參加，市人大常委會柳紀綱副主任等領導出席，市政協趙文芝副主席主持會議。在吉林主席講話和市人大通報立法籌備情況後，市政協通報了本次立法協商的準備工作和協商意見。
·４８·第二章發展觀念和治理模式值得指出的是，各界別委員和各民主黨派提出了近千條意見建議，通報的市政協領導即使通過歸類法闡述，也足足講了三十多分鍾。之後，由政協委員發言。我因為親戚住院，著急走，所以排在第三個講。我講之前，柳紀綱副主任特別指出，常紀文有研究，水平高，有自己的見解，這時所有的與會者都開始注視我。我從立法目的、適用範圍、法律體係、法律概念、管理體製、基本原則、法律製度、法律機製、立法技術等方麵講了很多問題，特別指出要在霧霾的不確定性之中找到確定的因素開展工作。筆者甚至提出，在北方過冬天，暖氣燒得特別足，一些人甚至在室內穿襯衣，浪費能源，而南方人卻在家裏穿棉襖，不公平！建議北京市的公共場所溫度冬天不要超過１８度。
這時，一些穿著襯衣和西服的領導就開始尷尬地笑。會後，北京市政協有關人民政協報》以“北京政協同誌告訴我，我的發言很精彩。２０１４年２月的《立法協商關注大氣汙染提千條建議”為題，開展了專題報道，並報道了我的感受：“專家的意見往往一針見血。北京市安監局副局長常紀文委員曾參與過國家大氣汙染防治法的製定，他說，‘立法思路是抓主要的、共識的問題，對。於未知問題要留下法律上的接口和餘地，要有包容性’”在該報道之中，北京市政協主席吉林總結說，這是一次立法協商的生動實踐，在北京市政協曆史上尚屬首次，為拓展民主協商開辟了新途徑、積累了新經驗。２０１４年１月的北京政協刊物《北京觀察》也刊登了我參加立法協商的感言。
（二）參加全國政協的首次立法協商工作２０１４年元旦節後，全國政協社法委給我打電話，希望我作為專家出席全國政協社法委的《安全生產法》修訂立法協商會。我以前作為法學專家，參加過全國政協社法委組織的生態文明專題研討會和依法行政調研等活動。
２０１４年３月１３日上午，也是我離開北京市安監局到國務院發展研究中心上班的第一天，全國政協社法委組織的《安全生產法》立法協商會召開，孟學農主任委員主持會議，我與全國人大常委、安監總局安科院副院長張興凱作為專家，來自全國人大法工委、國務院法製辦、安監總局法規司的領導參加了。
我做了二十多分鍾的專家發言，就《安全生產法》的修改思路、立法定位、立法目的等發表了看法，最後，孟學農主任委員做了總結發言，對立法協商談了自己的看法。我感受很深的是，此次立法協商活動來自全國人大法工委、國務院法製辦的領導級別都不高，低的是科級幹部，高的是處級幹部。
２０１４年２月，全國政協社法委和辦公廳，通知我參加全國政協《安全生·４９·產法》修訂的立法協商會，要求我準備稿子並作重點發言。
２０１４年３月２０日下午３點，《安全生產法》修訂的立法協商會在全國政協禮堂開始，全國政協主席俞正聲同誌主持，全國政協副主席張慶黎、盧展工、周小川、陳曉光，全國政協常務副秘書長孫懷山、全國政協社會法製委員會主任委員孟學農、全國政協經濟委員會副主任李毅中、中國法學會黨組書記陳冀平等出席，國家安監總局局長、國務院法製辦副主任袁曙宏以及住建部、國資委等部門的副職領導也參與協商。此外，１８位全國政協委員也參與了活動。我和中國安科院的張興凱副院長以專家身份參加。
會議首先由國家安監總局局長彙報立法修改情況，之後進行５個重點發言，我是唯一作重點發言的專家。中國人民大學的湯維建教授代表全國政協調研組提出意見後，我結合自己從事安監工作的實踐和從事的法學研究，做了“《安全生產法》修改要理順監管體製”的發言，指出要借鑒《中小企業法》規定黨對企業領導的經驗，修訂《安全生產法》時，規定安全生產要實行黨政同責、一崗雙責、齊抓共管，提出要理順安全生產綜合監管和直接監管的關係，理順煤礦的政府監管和煤監局的行業監管關係；提出要按照十屆三中全會決定要求，加強鄉鎮安監執法力量；提出要建立權力監督機製，規定各級人民政府向人大常委會彙報安全生產工作，接受監督。此次協商共耗時３個小時。３月２１日，中央電視台新聞聯播、晚間新聞和《人民日報》都予以了報道。
立法協商作為社會主義民主政治和社會主義法治相結合的重要形式，應當在所有的立法領域實行，特別是在環境汙染防治、食品安全監管、勞動權益保障、醫療衛生改革等民生立法領域重點實行，在積累經驗後，全國政協和全國人大、國務院應當聯合發布立法協商的規範性文件，在全國範圍內實現立法協商的規範化、製度化和程序化。隻有這樣，我國的民主協商才能夠不斷上台階，發揮更大的作用，我國的法製建設也才能夠不斷民主化和科學化。
（三）列席全國政協常委會首次專題提出改善國家立法協商工作的建議２０１４年５月，本人結合自己的體會和研究，完成了一篇文章《立法協商，的若幹基本問題》包括協商主體、協商對象、協商時間、協商主題、協商方式、協商成果、協商效果、協商製度化等內容，並在《中國科學報》智庫版上全文發表。２０１４年５月，北京市政協組織推薦本人參加了《人民日報》采·５０·第二章發展觀念和治理模式訪，談立法協商的體會。２０１４年１１月，中央統戰部幹部局原局長在《中國統一戰線》上也發表類似主題文章，推薦此文的觀點，在我國統一戰線產生一定的影響。２０１４年４月以後，本人還參與了北京市政協組織的幾次條例製定協商會，如控煙條例等。
２０１５年６月１６日，本人接到了全國政協辦公廳的邀請，列席全國政協常委會會議，俞正聲、張高麗等黨和國家領導人主席會議。我作為專家列席會議傾聽了“”規劃的說明，並在社法委專委會分組會上發表專題報告十三五《，立法協商的若幹基本問題與建議》結合親身經曆，談了對立法協商的認識、問題和“”時期改善立法協商工作的建議，特別是建議加強環保立法十三五的協商得到了與會政協常委的認同，對日後完善立法協商體製、製度和機製有一定的啟示。自此，本人親曆的立法協商工作，有始有終，圓滿完成。
二、關於立法協商的幾個基本問題〔〕黨的十八大報告在總結各地立法協商試點的基礎上，把“健全社會主義協商民主製度”作為推進政治體製改革的重要內容，提出要創新開展立法協商、決策協商等政治協商工作。自此，在國家的統一部署下，國家和地方兩個層麵的立法協商工作正式成為中國特色社會主義民主政治製度的一個重要實踐內容。從新聞媒體披露的消息可以看到，在十八大召開以後，一些省市陸續將本地的立法協商工作提上日程，進行了許多有益的探索，並積累了豐富的經驗。
２０１５年２月，中共中央印發了《關於加強社會主義協商民主建設的意，見》指出適當增加專題協商會次數，更加靈活、更為經常地開展專題協商；深入開展立法工作中的協商等。總的來看，為了促進立法協商工作進一步發展，以下幾個基本問題尚需明確或解決：（一）立法協商的主體問題，即“誰跟誰協商”的問題立法協商屬於政治協商，政治協商應當是中國共產黨與各民主黨派、各無黨派人士的協商，協商的體製包括黨派之間的協商和全國政協以及地方政北京市大氣汙染防治條例》的立法協商為例，協內部的協商。以本人參加的《此次立法協商是由中共北京市委、北京市政協發出協商函，並由北京市人大１
〔１〕本部分核心內容發表於《科學時報》２０１４年５月９日。
·５１·常委會提供立法草案和說明。出席正式協商會議的不僅有北京市人大常委會、北京市政協、北京市法製辦及北京市其他相關委辦局的領導和專家，還有各民主黨派市委、市工商聯和無黨派的代表。此外，北京市的立法協商還邀請了廣大民主黨派參與立法協商，貢獻自己的專業智慧。如北京市政協在接到中共北京市委的立法協商函之後，就把有關的材料一並轉發給所有的民主黨派、工商聯以及無黨派代表人士，各民主黨派積極召開會議，聽取並討論本黨派成員的意見與建議。據本人了解到的情況來看，對於北京市首次立法協商工作，各民主黨派均十分重視，做了大量而又認真的準備工作，有的黨派甚至召開了多次會議，最後將意見與建議彙總，直接報北京市政協。北京市政協在正式的協商會議上，宣讀了各民主黨派的意見和建議，並且把各黨派的主要意見和建議列成附表，提交給北京市人大常委會。由此可知，協商的主體宜包括人大、政協、各民主黨派、工商聯和無黨派人士，政協參加協商的人士宜以政協各委員會的專家代表為主。
全國政協的立法協商工作是由中央提出，並結合現實需要進行規劃，予以順利開展的。但是，其立法協商的參與主體問題卻需進一步明確，以彰顯政協的民主特色和專業優勢。基於此，本人認為，對於全國政協立法協商會議的參與主體問題，從現實的開展情況來看宜從以下三個方麵予以完善：第一，宜由中共中央為立法協商的統一協調者。由於立法協商是中國共產黨領導下的多黨政治協商的具體形式之一，那麼立法協商的規劃宜由中共中央征求全國人大、國務院和全國政協意見後統一製定立法協商規劃。在法律的立法協商規劃執行中，由全國人大與全國政協建立協商協作機製；在行政法規的立法協商規劃執行中，由國務院與全國政協建立協商協作機製。隻有這樣，才能實現“誰跟誰協商”的規範化。
第二，宜邀請全國人大參與正式的協商會議。在此次全國政協的首次立法協商會議中，雖然全國政協唱主角，立法機關也應派代表參加聽取意見。
《安全生產法》修正草案已經遞交到了全國人大常委會，但國務院法製辦公室還是來了一位副主任，而全國人大常委會並沒有派人參加。雖然全國政協在立法協商會議召開之後會把一些意見反饋給國務院法製辦和全國人大常委會，但是，全國人大常委會或其有關專委會的領導親臨現場傾聽意見並且開展相關的協商工作將更加有利於提高全國政協立法協商的質量，因此，建議進一步加強全國人大的參與力度，從而充分發揮全國人大的力量。
·５２·第二章發展觀念和治理模式第三，宜邀請各民主黨派、工商聯和無黨派人士參與協商議程。雖然參與首次國家立法協商工作的很多政協委員均具有黨派身份，如全國政協的一些副主席、副秘書長等。但是，各黨派中非全國政協委員的專家代表卻並沒有參與到此次立法協商工作中來，而這其中有很多人士是各領域的著名專家，具有出色的專業背景，他們的參加將對立法工作大有裨益。因此，建議全國政協在下次開展立法協商工作時應借鑒北京市等地的相關經驗，進一步加強各民主黨派的參與程度，如通過把立法協商的材料轉交給各民主黨派中央，由各民主黨派中央組織本黨派內的專家學者開展深入的研究工作，之後把研究的成果，報送給全國政協和全國人大參考，從而充分發揮各民主黨派的專業作用。此外，也可以考慮邀請全國工商聯和無黨派人士參與國家立法協商的程序。
（二）立法協商的主題問題，即“協商什麼”的問題國家開展立法協商工作具有十分重要的意義，其不僅是對傳統立法程序的重要創新和有益補充，而且有利於發揚社會主義民主，有利於使立法工作少走彎路，也有利於保障立法工作穩妥進行並兼顧協調各方麵的利益。基於此，對於立法協商的主題問題，特提出以下建議：第一，建議全國政協和全國人大以及國務院在中央的統一協調之下應當就一些事關民主與國計民生的重大問題開展立法協商工作。協商的主題可以確定為國家機關的設置、國家民主製度的建設、公共安全的保護，特別是要圍繞食品衛生、安全生產、環境保護等涉及公眾生命健康的事項開展立法協商工作。當然，對於一些前期保密性很強的，可以在較小的範圍內開展協商工作。
第二，建議全國人大、國務院法製辦結合實際立法規劃、立法的難易程度和專業化程度就一些民主性與專業性較強的立法主題，請求全國政協開展立法協商工作，以得到全國政協的民主機製和專業優勢的支持。據我所知，全國政協和有關機關協商已製定了立法協商的規劃，建議予以進一步製度化與體係化。
（三）立法協商的程序問題，即“如何協商”的問題從本人參與北京市和全國政協這兩次立法協商會議的實際情況來看，其協商方式存在一定的差異。北京市立法協商的程序是：第一步，由北京市政協的領導介紹與會的人大領導、與會的政協領導、與會的政協委員，以及有·５３·關部門的一些負責同誌。第二步，由北京市人大和發改委的同誌代表北京市人大向北京市政協、各民主黨派通報此次立法協商工作的必要性以及一些立法協商的需求。此處需要特別說明的是，中央對於北京市的大氣汙染問題十分關注，而且很多問題尚未解決，很多機製尚不清楚。該立法工作也備受社會各界關注，需對相關條文進行充分論證，否則將承擔較大的社會與輿論壓力。然而，立法協商的民主化和專業優勢可以較好地彌補這一缺陷，可以把很多矛盾與隱患消除在萌芽狀態。因此，充分征求北京市政協和各民主黨派的建議與意見就顯得格外重要了。第三步，由北京市政協通報此次立法協商工作的籌備情況和各民主黨派以及政協委員的意見的彙總結果。第四步，政協委員進行重點發言，一般在由政協的工作人員事前在專業界人士當中指定重點發言對象，然後按照事先指定的順序依次進行重點發言，本人在此時做了重點發言，並得到了北京市人大常委會副主任柳紀綱同誌的當場肯定。第四步，為隨機發言，廣大政協委員就自己關心的問題提出意見和建議，這些委員和民主黨派人士的發言最後都統一上交給北京市人大。據北京市人大常委會後來做出的統計，在北京市政協和各民主黨派提出的一千多條意見中，有六百多條或多或少地得到了采納，可見立法協商在程序得當的情況下是會發揮重要作用的。
全國政協的首次立法協商會議，其具體程序是：首先，由全國政協主席主持會議，介紹人員，簡單說明情況。然後開門見山，進入重點發言階段。
先由全國政協承擔此次立法協商的專委會指定專門的政協委員彙報此次立法調研情況以及專委會調研組的有關建議。接下來由全國政協邀請的專家學者和全國政協委員做重點發言。之後由到會的全國政協委員和相關領域的專家作隨機發言。在整個過程中，主持人和各發言者所進行的充分互動是此次立法協商會議的一大亮點。
總的來看，因為是第一次在國家層次開展立法協商，開創性大，和地方相比，程序難免不會過於全麵。因為此次立法協商的專家發言，包括委員的發言，從專業代表性看，難免涵蓋立法規範的所有領域，需要下一步加強。
如果在立法協商程序方麵存在條件，八個民主黨派都能參與進來，把本黨派各行業各專家的意見彙總起來在立法協商會議上予以簡要的反饋，必將取得更好的效果。基於此，建議全國政協在以後的立法協商工作中進一步完善相關規則與程序。
·５４·第二章發展觀念和治理模式（四）立法協商的作用問題，即“協商效果”的問題全國政協主席俞正聲曾講道，立法協商就是讓政協委員利用寬鬆的政協環境，發發言，講講自己的觀點，提供參考。從另外一個方麵看，立法協商也是嚴肅的，對於立法協商會議上各政協委員、各民主黨派以及各專家學者提出的觀點，有關立法機關應當予以重視並及時反饋，對於能采納的應提供具體的采納數據，對於不能采納的則應說明情況。例如，在北京市２０１３年１１月底的立法協商工作中，北京市人大將北京市政協和各民主黨派提供的一千多條意見的最終采納情況在有關媒體上進行了詳細的公示，如采納了多少條或者采納了哪些方麵等，從而對立法協商的效果和作用予以明確肯定，起到了良好的社會效果。也唯有如此，立法協商工作才能逐漸步入程序化、規範化和製度化的軌道，立法協商作為立法工作的一個重要補充程序才能得到應有的尊重。
（五）立法協商的規範問題，即“協商法治”問題立法協商在地方已成為一個有著十幾年曆史的法治和政治實踐，積累了許多值得借鑒的經驗。值得一提的是，很多地方通過製定規範性文件將立法協商工作予以規範化、程序化和製度化，取得了良好的實踐效果。如福建省，關於加強地方立法協商工作的意見》福州市政協與市人於２０００年出台了《。大常委會隨即聯合出台了《實施意見》截至２００６年，福州市政協對２０部地方性法規進行了協商論證，提出的大量意見和建議得到了有效采納，使立法協商工作成為政協履行職能的亮點。２００４年以來，南京市政協社法委與市人大法製委、市政府法製辦製定了《關於加強南京市地方立法協商工作的意見》。和《關於加強南京市政府立法協商工作的意見》這些規範性文件對立法協商的主體、主題、程序以及最後的追蹤都做了明確而又規範的規定。因此，建議包括全國政協在內的各級政協與同級人大、同級人民政府逐步總結立法協商經驗，開展立法協商的規範化、程序化和製度化構建工作，促進立法協商工作的法治化，使立法協商工作能夠真正推進國家法治建設民主化的進程，實現“法治中國”的夢想。
·５５·第四節環境保護立法體製的改革問題〔１〕一、環境立法模式的改革是環境法治改革的源頭環節《大氣汙染防治法》於２０００年修訂之後，並未有效地遏製區域大氣汙染越來越嚴重的趨勢。《水汙染防治法》於２００８年修訂之後，盡管在法律責任等方麵做出了很大的創新，但也尚未對流域水汙染狀況的根本改善做出令人預期的貢獻。２０１４年國慶假期尚未屆滿，提前到來的嚴重霧霾將全國很多區域籠罩其中。在霧霾泛濫之時，個別環保局長接受采訪說，環境保護部門根本管不了霧霾問題。管環保的局長說管不了霧霾問題，社會罵聲一片，而環保界的很多人說他說出了實話，這說明中國的環境法治出了大問題，作出根本性的變革已迫在眉睫。
環境法治包括立法、執法、司法、守法、公眾參與和法律監督等環節。
２０１４年修訂的《環境保護法》在２００８年修訂的《水汙染防治法》基礎上，對環境司法監督做出了進一步的創新，建立了環境保護公眾參與和環境公益訴訟製度，設置了人大監督和行政監督的機製，對於監督企業守法和政府守法將起重要作用，因此，難以成為下一步的改革重點。從環節來看，環境法治的下一步改革，隻能著眼於環境立法和執法環節。
環境執法包括執法監管和行政追責兩個環節。２０１４年修訂的《環境保護法》為了督促地方各級人民政府履職，建立或者完善了行政處分、引咎辭職等強力的法律責任機製，因此在環境行政執法的追責機製方麵，環境法治改革的空間也不會很大，隻能從環境執法監管方麵做文章。目前，社會批評環境監管部門監管缺位和不到位的聲音越來越大，與此相應的是，各環境監管部門叫屈的聲音也越來越大。究其原因，除了相互推卸責任之外，他們都把—矛頭對準環境行政監管的源頭——立法，說環境立法存在大問題，如監管體製不順、權責利不匹配、法律規定太過原則、法律規定缺乏可實施性。
—綜上所述，環境法治的各環節目前都存在問題。但源頭的環節——環境立法存在的問題，卻都是環境法治其他各環節予以指責的對象，成為眾矢之〔１〕本部分核心內容發表於《經濟參考報》２０１４年１０月２３日。
·５６·第二章發展觀念和治理模式的，不得不引起重視。為了緩解嚴重的環境汙染和生態破壞局麵，開創環境保護工作新局麵，必須針對現實存在的問題和各方麵的呼籲，改革我國環境立法的模式，使環境立法符合國家環境治理法治化的需要。目前，我國正在，修訂《水汙染防治法》可以考慮以該法修訂為契機，加強改革，開啟環保立法新模式。
二、建立黨內法規與國家環境法律法規相銜接的製定體製從形式和數量上看，我國的環境保護法律和製度看起來很健全，一些地方也經常搞環境保護大檢查。但大事故為什麼還是一而再再而三地發生？環境質量為什麼還是惡化不止？受到懲罰的行政官員為什麼大都對黨委有埋怨心理？總的來看，環境保護部門責任無限，而他們提出的人、財、物等加強環境保護工作的請求，卻難以得到本級黨委常委會的足夠重視；對於地方黨委和地方政府主導的不利於環境保護的唯ＧＤＰ現象，他們也難以阻止。於是環境保護就被推到了“看起來重要、幹起來次要、忙起來不要”的尷尬境地。
一旦追責，弱勢的環境保護部門就成了犧牲品。這說明環境保護的黨政領導體製出了問題，必須予以改革，強化各級黨委對環境保護工作的領導，強化各級黨委的環境保護領導責任。這需要發揮黨內環境保護規範性文件的製定、修改尤其是黨內法規的製定或者修改作用。
在法治的依據方麵，值得注意的是，國內法學界往往強調國家法律的依據作用而忽視黨內法規的依據作用。作為社會主義國家，中國開展國家治理體係建設，加強國家治理能力現代化，必須加強黨內法規建設，重視執政黨的政治、方向和組織領導作用，逐步明確黨領導國家各項工作的主要領域、方式、程序、內容以及責任。２０１２年，中國共產黨製定了《黨內法規製定條，例》並且通過了黨內法規製定的五年規劃。通過立法規劃可以看出，無論是黨內行為的規範，還是黨對國家的領導規範，包括對環境保護工作的領導，都作出了詳細的規定。在環境保護方麵，應當按照黨內法規製定的規劃，逐步完善各方麵的黨內法規製度，使黨內環境法規製度與國家環境法律製度互連、互助甚至聯合，實現中央和地方各級黨委領導國家環境保護工作的規範化、製度化和程序化。
中共中央政治局於２０１４年９月３０日召開會議，決定十八屆四中全會研究全麵推進依法治國的問題，要求在中國共產黨領導下，貫徹中國特色社會主·５７·義法治理論，形成完善的黨內法規體係，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，促進國家治理體係和治理能力現代化。下一步，各級地方黨委應當按照中央的要求，以對黨和人民高度負責的態度，製定與國家環境保護立法相銜接的環境保護黨內法規和其他規範性文件，形成環境保護黨內規範體係，強化責任、加強管理、嚴格監管，實施環境保護的黨政同責、齊抓共管的責任體製和責任製度，把環境保護責任製落到實處，為各級政府依照國家法律法規保護環境提供強有力的支持。
目前，大氣汙染形勢嚴峻，區域霧霾時常發生，可以在大氣環境保護法，治領域開展相關試點，如修訂《大氣汙染防治法》在總則中規定“各行政區，域的大氣汙染防治工作應定期向同級黨委彙報”同時啟動黨內環境保護法規的製定工作，按照國家環境保護法律和“大氣十條”的要求，由中共中央製定黨內法規或者通知等規範性文件，規定各省級黨委和政府的大氣汙染防治責任，並進行定期考核，把對各行業、各部門和各區域的大氣汙染防治考核結果報中組部，作為幹部使用任命的依據或者參考。也可以由中共中央和國務院共同發布通知、意見等黨政聯合式的規範性文件。隻有這樣銜接黨內法規和國家法律的製定工作，才能使大氣汙染防治的黨政同責變為製度可能，才能使《大氣汙染防治法》的實施真正落地。這也符合中國政治運作的實際。
三、建立超越部門利益的環保法律法規啟動和起草製度在立法權限方麵，應當建立超越部門利益的立法啟動和起草製度。中國已製定了近２０部環境和資源方麵的法律；出台了與環境和資源保護相關的行政法規５０餘件。這些法律法規基本覆蓋了環境保護的主要領域，門類較齊全，基本做到了有法可依。但是這些立法，大都帶有部門立法的色彩。如仔細對比分析不同法律的條文，可以發現，無論是監管體製還是監管職責，都存在很多相互衝突和覆蓋遺漏的問題。每個部門都有自己負責實施的基礎性和專門性法律，各成體係，而這些法律的草案大都是這些部門自己負責起草。
無論國務院法製辦和全國人大法工委怎樣修改，通過後的正式文本還是多多少少地帶有部門利益的色彩。以各部門為主要實施主體的法律，大都隻對本部門的職責規定得相對具體，涉及其他部門的職責時，大都規定得很原則。
這就造成了，對於好處大而責任小的權力，大家都搶；對於隻有責任而權力小的職責，大家都推卸。有的部門為了達到自己的目的，通過專門立法授予·５８·第二章發展觀念和治理模式自己權力來架空其他部門的監督管理或者協調、監督職責。法律對於監管體製的設置，也應定紛止爭。為此，現行的環保立法啟動和起草製度需要改變。
具體的改革措施可以為：其一，對於法律製定或者修改的啟動，可以由全國人大根據執法檢查或者調研來決定，也可以由國務院提請全國人大或其常委會審議。國務院在作出提請的決定前，可以由各部委局提出意見。其二，全國人大或其常委會決定啟動環境法律的製定或者修改的，隻能由全國人大常委會有關專委會或者工作委員會負責草擬條文，不得委托國務院法製辦甚至各部委局起草草案。這樣可以保證環境法律草案的公正性和超越性。其三，全國人大常務會有關專委會或者工作委員會徑行調研拿出草案後，可以召集國務院法製辦和各部委局聽取意見，但這些意見隻能供全國人大參考。在２０１４年《環境保護法》修改的工作中，全國人大常委會就發揮立法的主觀能動性，主動變法律修正為修訂，並響應社會各界的呼聲，吸收發達國家成功的普遍經驗，引進了權力監督、按日計罰、治安拘留、引咎辭職、公益訴訟等製度和機製，並就法律的章節設計和具體條文的變更，做出了很大的創新，得到了社會各界的普遍讚譽。這一做法值得總結，並可推廣運用到《大氣汙染防治法》和其他法律法規的製定、修改之中。超越的立法體製有助於解決部門立法、監管盲點和相互推責等問題。同樣地，國務院法製辦決定製定或者修改環境行政法規時，也應親自調研，充分聽取關於各界意見，起草條文，並再次廣泛聽取社會的意見，之後徑行提交人大或其常委會審議。部門意見隻能作為參考，立法不能被部門牽著鼻子走。
四、建立規定清晰、符合國家治理要求的立法設計方式對於目前環境汙染嚴峻形勢的成因，社會有兩個共識：一是政府權力太大，行政管理相對人義務太多；二是現行環境法律法規的規定太原則，缺乏可操作性。這兩個共識有相關性：政府的權力太大，是因為法律對權力的限製規定太少，太含糊；行政管理相對人的義務太多，是因為立法的官本位思想作怪，立足於義務本位，即僅重視行政管理相對人的義務，忽視其主觀能動性和參與、監督作用。行政執法部門的權力太大，如廉政監督不力必將催生官商勾結的執法腐敗，形成行政權力和部分私益主體“貓鼠同籠”成為朋友的現象。這種立法不良現象必須改變。
立法部門的官員提倡立法宜粗不宜細，即法律規定得原則一些、籠統一·５９·些有利於法律在不同的情境下得到普遍遵守。在法律實施中出現個別問題的時候，再製定專門條例、規章或者解釋予以細化解決。也就是說，法律的製定者希望把法律細化的任務推給法規，而把法規細化的任務推給部門的規章。
在《大氣汙染防治法》的修改方麵，立法部門持這種觀點的官員不在少數，原因可能是墨守成規，不敢對改革開放三十多年來形成的立法模式進行改革；也可能是偷懶，害怕工作量大，不想花太大的精力開展立法。而現實說明，因為條例的製定程序也很嚴格，也要製定立法資源有限的條例製定計劃，目前製定條例細化法律的期望越來越難以滿足。將希望寄托於後期條例、規章或者解釋的出台，不如在製定法律時就在其中做出詳細的一攬子規定，事先預計可能存在的問題並予以解決。
執法部門的官員提倡立法宜粗不宜細，可能是部門利益在作怪，是想為自己保留很大的自由裁量權。前一段時間，很多執法部門的官員被調查，就是因為部門行政權力太大、缺乏法製規範的結果。在法治的年代，應當把權力關進製度的“”把權力的邊界和行使程序規定得越具體越好。目前，籠子，國務院和有關地方人民政府正在進行的權力清單製定工作，就是響應這一時代要求。規定權力清單、明晰執法部門的行政權力邊界，有利於伸張私益主體的權利，使權利在法治時代的得以自由行使。
法律的普遍適用性不等於要求法律的全部條文都要粗。對於基本原則、指導方針、基本政策的規定，可以粗一些；對於監管體製法律製度、法律機製和法律責任的規定，規定則應越具體越好。規定得越具體，就越具有可操作性，分歧也就越少。一些法律規定盡管是抽象出來的，具有普遍適用性，但也是很具體的。對於個別的現象和問題，立法機關應當向英美等國家的環境立法學習，不要怕麻煩，應當進行細致的規定。２０１０年，中國宣布具有中國特色的社會主義法律體係建成。這意味著，中國環境立法的理論構建工作和體係構建工作已經告一段落，中國的環境立法已進入實用主義年代，即針對具體的問題，開展相關的立法和製度創新與完善工作。在這一階段，法律法規的製定或者修改應以具有可實施性並能夠解決現實問題為首要目標。為了實現這一目標，立法應當粗細結合，盡可能周密設計，涵蓋所有的現象和問題。
以２０１４年至２０１５年的《大氣汙染防治法》修訂工作為例，應當按照《環境保護法》的有關要求和建設生態文明、建立國家治理體係的要求，做好·６０·第二章發展觀念和治理模式以下幾個方麵的工作：一是強製推進汙染源解析工作，明晰區域大氣環境監管和減排責任。二是借鑒“大氣十條”及其實施細則和考核規定的做法，規定各行業、各區域今後幾年的減排目標、減排方式、減排要求和核查機製，期限屆滿後，應當設立新的減排目標、減排方式、減排要求，使法律要求的實施具有可操作性和可監督性。三是按照國家治理的要求，加強權力監督和社會監督特別是跨區域的社會監督，細化大氣汙染防治領域的環境公益訴訟製度，加強第三方評估、第三方治理和第三方監督的製度建設，大力推廣國家購買市場服務的手段開展環境保護工作，以彌補國家包辦所有環境保護事務的不足。隻有這樣，環境法律才不至於淪為形式，社會才能重樹對環境立法的信心。
·６１·第一節中國環境問題的曆史定位與保護戰略２０１５〔１〕，年是我國的“深改元年”同時也開啟了我國生態文明體製建設、環境保護工作全麵發展的新紀元。如何在新時期邁入環境保護工作的新常態，是一個值得思考的問題。３月２日～３月７日，正值全國“兩會”期間，霧霾汙染引起了社會的廣泛關注，國務院發展研究中心資源與環境政策研究所和環境保護部調研組按照２０１４年的安排，如期來到倫敦，與英國相關部門和倫敦、牛津等市政府進行了廣泛交流，考察其大氣汙染治理經驗，得到了一些感受。基於交流，筆者認為，要解決中國的環境問題，首先應當定好位，即看待環境問題要有大視野、大胸懷；其次要定好向，即開展環境保護要有大格局、大戰略；最後要找準突破口，全麵推進，實現中國環境保護大轉型，促進經濟社會發展進入新常態。
一、環境保護要有大視野、大胸懷近年來，環境問題愈加嚴峻，社會各界在對以前的環境保護工作進行反思和對未來的工作進行展望中得出了一致結論，認為當前的環境治理應當具備大視野、大胸懷，需要在對環境保護工作曆史轉折點形成共識之際，解決好環境保護的曆史定位問題。為了解決好環境保護的曆史定位問題，應當把握好以下幾個問題：〔１〕本節核心內容載《人民日報》２０１５年６月６日。
·６２·第三章曆史定位和發展戰略（一）抓住當前環境資源問題的主因當前，社會中“唯道德論”“唯執法論”大行其道，大多數人都將環境問題的責任歸咎於企業和公眾環境保護意識不強，或環保部門沒有嚴格執法。
實際上這種觀點是十分片麵的，造成當前環境問題的根本原因不在於環保部門的執法活動和企業、公民的道德素質，而在於資源配置不充分、不科學，或者發展不足。因此，當前環境治理工作的開展不應局限於“執法”“道德”等眼前問題，應當具備大視野，方能看得深、望得遠。執法隻能遏製環境無序惡化，卻不能配置資源，不能解決發展不足的問題，隻有通過宏觀調控和經濟的綠色發展，才能從根本上尋求解決環境問題的方法。
（二）發展才是解決環境問題的關鍵舉措加強環境行政執法是解決環境問題的有效手段，但並非唯一手段、根本手段。環境汙染、生態破壞、資源濫用等問題是經濟、社會的發展不足的伴生問題，要想解決這些問題還是應當從發展中尋求方法。從其他經濟、社會發展程度較高國家的發展曆程來看，環境問題會隨著經濟、社會的健康、科學的發展逐漸解決。因此，我們不應過分重視執法的作用，而應追本溯源，在發展中特別是通過中高端的工業化發展道路來解決環境問題。如現在很多人認為環保部門對排汙企業的執法不嚴是造成環境質量惡化的重要原因，其實，地方經濟增長壓力、地方就業壓力以及人才、資金、技術等資源不足，才是地方縱容汙染，走黑色發展道路的主要原因。我們不能因為霧霾而放棄工業化道路。英國在２０世紀５０年代～６０年代轉型時，並沒有放棄工業化，而是通過調整規劃、搬遷企業，通過經濟政策促使企業綠色轉型等措施實現的。值得注意的是，在２０１５年兩會期間，我們調研組與英國運輸部、能源與氣候部的官員交流時，他們介紹，很多企業在那段時間調整能源結構，不是政府的強迫，而是因為煤炭能源的綜合成本提高。值得注意的是，在此次考察中，倫敦市政府的官員介紹，倫敦當時是世界最富有的城市之一，有資金和技術資源解決這樣的環境問題。無論是在治理大氣汙染的哪個階段，政府的資助都不可忽視。如當前，政府仍然在資助進行道路改造，資助進行公共交通工具改造。在政府的資助下，目前，倫敦混合動力的公共汽車達到６００輛；通過補貼淘汰老舊的出租車，對出租車的使用年齡實施限製。為此，我們在治理大氣汙染時，不可忽視治理大氣汙染的發展基礎。離開國家的經濟基礎談高標準的大氣汙染治理，是不現實的。
·６３·（三）正確看待環境問題的階段性英國的大氣汙染問題，在不同的階段有不同的特點，由２０世紀５０年代的治理煤煙、家庭取暖等汙染，到現在的治理氮氧化物和ＰＭ２５汙染，總的來看，英國所處理的是一個早已超越發展階段的發達階段的環境問題。在中國，當前的環境問題既是一個發展問題，也是一個曆史問題，應當用曆史的眼光和發展的眼光正確確立我國環境問題的曆史定位。環境問題最終還是要通過發展來解決，反對經濟發展以保護環境的提法是錯誤的。如何發展？不可依照以往傳統的發展模式，應通過科技創新、管理創新來實現可持續發展。
且正確的發展戰略應當立足我國的實際情況，分析我國與發達國家之間的差距，把握現在的曆史階段。習近平總書記提出，我國的人口數量大約在２０２５～２０３０年達至頂峰，碳排放也將於２０３０年達至頂峰。這一觀點得到了社會各界的認可。我國目前正處於汙染物排放的高位疊加時期，其排放拐點可能出現在２０２０～２０３０年間，甚至有可能延後至２０４０年。當然，也可能因為管理創新、科技創新而使得拐點提前到來。距離高位疊加期大約還有１０年～１５年的時間，這就意味著我們當前的環境治理改革應當循序漸進，一步一個腳印地開展工作。有些人給環保部門壓力很大，要求把所有的汙染企業全部關掉。
然而，在邁向經濟新常態、經濟轉型尚未完成的當下，簡單地關停企業不但無法幫助企業轉型升級，還會對經濟發展造成阻礙。因此，環境優先不是舍棄ＧＤＰ，不是環境和經濟發展的完全對立，而應是最大限度地統籌環境與發展，因為若是沒有經濟支持也就不會有所謂的環境保護可持續性。為此，對環境保護的曆史定位問題一定要清楚，不要糊塗，對環境治理要著急，但是不能太著急更不能瞎著急。
（四）要遵循曆史規律、采用曆史方法解決階段性的環境問題世界上的大國特別是類似於我國這樣的發展中大國，大都走了一條“從先汙染，後治理”到“邊汙染，邊治理”（被動防守）最後到清潔生產、循主動進攻）的路子，這是任何一個大國都擺脫不了的發展規律。在環經濟（這條發展道路上，有的國家因沒有及時轉向，在“先汙染，後治理”的階段便已陷入惡性循環而沉淪；有的國家則成功地轉向“邊汙染，邊治理”發展道路，並獲得了新生，最終走向清潔生產和循環經濟。觀察我國的發展曆程，可以發現，我國已經處在由“，後治理”到“邊汙染，邊治理”的轉先汙染型時期。那麼，我國該如何實現向“邊汙染，邊治理”的平穩過渡，並最終·６４·第三章曆史定位和發展戰略走向清潔生產、循環經濟的發展路徑呢？筆者認為，我國必須要具備科技創新、完成經濟的原始積累、環境容量承受能力這三個條件。我國目前已經比較成功地轉向了“邊汙染，邊治理”的階段，環境壓力可能會進一步增加，使我們仍然處於被動的防守地位，但是我國現在卻可能向主動攻擊轉型。當前，我國各種汙染物排放此消彼長，總體還是呈現增加趨勢；我國已經出台《，循環經濟促進法》和《清潔生產促進法》在局部地區已經進入了這一階段，但是總體還是向“邊汙染，邊治理”轉型。筆者認為，不走西方國家先汙染後治理老路的提法是正確的，但是作為一個發展中大國，我國確實難以避免走這條路。我們應正視自己的問題，正視我國要經過“先汙染，後治理”轉向“，邊治理”的階段。邊汙染二、環境保護要大格局、大戰略環境保護既要定好當前環境保護問題的“”還要定好當前和今後環境位，保護工作的“”即要有大格局、大戰略。向，（一）環境保護需建立長期戰略環境保護作為一種約束性因素，若不與激勵性因素相掛鉤，是無法得到實現的。因此，我們不能就環境保護談環境保護，而應為環境保護尋求大多數人的支持，從而使得環境保護走得更遠、更穩。如何尋求大多數人的支持？
筆者認為，應當通過製定合理的長期發展戰略予以實現。環境保護的長期發展戰略應當包括以下兩個內容：其一，環境保護應與國家發展戰略相掛鉤，即應將環境保護納入國家的發展指標體係之中，特別是納入全麵建成小康社會的指標之中，從而融入人民的實際利益之中。如通過在人口集聚地區，依據民眾需要建立汙水處理設施等環保基礎設施，為民眾提供良好的生活環境，不僅可以提高該地區的環境容量，還可以獲得人們對環境保護的支持。
其二，大力發展環保及相關綠色產業，即通過發展環保及相關綠色產業，使民間資本持有者看到環保及綠色產業的商機，自發參與到環保事業中，在獲得經濟利益的同時，實現國家調整產業結構、改變發展路徑、推動經濟發展的目的。
（二）環境保護需製定近期策略近期策略方麵，應當從以下兩個方麵著手：·６５·其一，應當繼續加大嚴格執法力度，通過“嚴執法”遏製當前環境汙染嚴重惡化的趨勢，逼迫企業通過采購相關設備、進行技術改造來守法，從而創造環保產業需求、拉動就業、促進綠色經濟和環境保護產業的發展。
其二，應當繼續培育公民的環境法治意識，樹立環境法律權威，提升環保部門在公眾心中的形象，為環境保護打好堅實的群眾基礎。
（三）環境保護需采取區域一體化和行業整合措施２０世紀５０年代～６０年代，倫敦在治理霧霾期間，采取了在更大區域搬遷企業和重組企業的措施。目前，在中國，很多造成嚴重汙染的低端產業仍然存在，且在諸多地方因其是重要的稅收來源經常會得到地方政府的保護。
造成此種狀況的原因在於區域一體化和行業整合沒有被全麵推廣，沒有發揮區域一體化和行業整合取長補短的優勢來為優質產業發展提供更多空間，使劣質產業有了立足之地。如霧霾和水汙染等環境問題的表層原因是個體企業的超標和超總量排放，實質原因則是區域結構不優化、行業結構沒有整合。
一旦區域一體化得以推廣，產業結構得以優化，勢必會帶來巨額的經濟效益和巨大的環境效益。因而，筆者認為，通過區域一體化和行業整合，提升高端產業和企業的市場占有率，減少區域間環境汙染的內耗，我國的經濟增長將完全有可能重回８％時代。
（四）向科技創新和管理創新要效益我國以前的經濟高速發展是犧牲資源、環境、透支勞動力和外彙彙率的“犧牲經濟”模式，而“犧牲經濟”則帶來了“代價社會”的惡果，環境汙染、資源浪費、養老等社會問題層出不窮。因此，我們應該向創新經濟和平衡社會轉變，通過管理和科技創新解決資源環境問題和“犧牲經濟”的問題。
英國在２０世紀５０年代～６０年代轉型時，也是以保證經濟競爭力而不是犧牲經濟為前提的。倫敦希望吸引很多的知識型人才來工作。沒有清潔的空氣，人才不來。競爭力不想輸給它國，所以必須改善空氣質量。也就是說，改善空氣質量的目的也包括提高競爭力。
（五）通過社會監督和法律製裁解決環境問題。
通過社會參與和監督解決環境問題，通過法律製裁解決環境問題，並保證ＧＤＰ持續發展。沒有有效的監督體係，環境問題無法得到解決。當前，隨著環境問題愈加嚴峻，社會各界對環境問題尤其是汙染問題給予了前所未有的關注，給環保部門也帶來了巨大的壓力。為了更好地貫徹落實環境法律、·６６·第三章曆史定位和發展戰略法規，及時發現環境違法行為，環保部門的行政監管隊伍的規模也在不斷擴大。但是，隊伍的擴大卻沒有帶來預想的結果，“幹活的人越來越少，而監督，的人卻越來越多”環境問題沒有得到有效的解決。因此，最好的方法應該是在繼續加大行政監督、法律製裁力度的同時，積極引導社會力量進入環境執法監督領域，形成全方位、多層次的監督體係，最終實現保障ＧＤＰ可持續增長的目的。
此外，要依法提高經濟和社會福利，調整財稅政策，解決嚴格的環境保護要求帶來的短時間收入、就業不足導致的社會不穩問題。
三、環境保護要突圍、突破、突出解決曆史性的環境問題，需用曆史性的環境戰略；實施曆史性的環境戰略，應當找準突破口，從環境問題這座“”中突圍出去，從而尋求突破，圍牆進而解決突出問題，最終實現環境改善的目的。
（一）環境保護要突圍環境與發展的困局環境保護的突圍首先要實施觀念突圍，即重視曆史緊迫感，認識到環境問題的嚴峻形勢。具體做法應是通過加強環境教育，培育環境法治的社會意識，為環境保護提供良好的社會氛圍。在此基礎上，應采取以下“四輪驅動”的措施實施策略突圍，即改變以往解決環境問題的措施、方法，采取更為有效的策略應對當前的環境形勢。
第一，倡導綠色發展，即推動經濟與環境協調發展，解決發展不足和資源不足的問題。當前，無論是國家政策還是社會輿論，都認為應當大力發展綠色經濟，讓環保產業成為我國經濟發展中的重要力量，成為ＧＤＰ的新的增長點。但是，發展綠色經濟，首先要解決的便是資金問題和技術問題。而相。較於技術問題，資金問題才是我國環保產業發展真正的“攔路虎”毋庸置疑，環保產業的發展需要大量資金，而我國的民間資本實力雄厚，一旦民間資本進入環保產業勢必會產生１＋１＞２的效果。但是，民間資本所需的公平、公正、公開的投資環境尚未形成，且其對投資環保產業能否盈利，是否會遭遇各種潛規則尚抱有疑慮。因此，需要國家出台強有力的政策為民間資本提供保障，讓民間資本撬動環保行業缺資金缺技術的格局。
第二，采取多規合一，解決協調發展的問題，即處理好環境規劃與其他規劃和相關法律的關係，使環境立法更具針對性。環境規劃應當與經濟社會·６７·發展規劃、城鄉建設規劃、土地利用總體規劃等合成一張藍圖，使環境保護成為真正意義上的約束性因素。如在進行城鄉建設時既要考慮土地，又要考慮環境保護和其他各個方麵的要求，避免在工程建設完成後，才發現與當地環境保護和承載力不協調，造成不必要的浪費。此外，為保障環保規劃的作用得以真正發揮而不是淪為不停改動的“”應當向歐盟學習，重構環境規劃，政策和法規體係，提高環境規劃、標準在環境法律體係中的地位。如可以效仿歐盟，通過規劃確定目標體係，再依據實現目標的需求和當前環境狀況的實際，製定環境標準和環境法律、法規，從而保證規劃目標最終得以實現。
第三，寬立法嚴執法，解決普遍違法的問題。我國不應將製定過於詳細的法律作為改善環境質量、解決環境問題的主要措施，而是通過加強嚴格執法，來真正使得法律、法規得到貫徹落實。當前，很多人將環境問題嚴重歸咎於立法不嚴、法律規定不詳細、不明確，並認為隻有製定十分詳細的法律才是解決當前環境問題的關鍵。筆者認為這種觀點過於極端，完善立法是十分必要的，但不應“”如當前我國的達標排放標準飽受詬病，為什麼飽過度。
受詬病？真的是因為我國的排放標準過低？其實不然，若是各排放主體嚴格按照國家標準排放汙染物，我國的環境質量必然會得到很大的改善。因此，筆者認為達標排放仍然是有效的手段。我們應當通過嚴格執法，來逼迫排汙主體遵守法律，將法律作為環境道德底線的保護網。
第四，社會參與和監督，發揮人民的法治主體作用，使環境保護法律體製和製度得以運轉，使環境保護產業得以發展，使綠色和低碳經濟得以突破。
（二）環境保護要采取突破措施其一，信息公開。環境信息是社會參與、監督的必要條件，是環保部門執法的重要依據。對於環境保護而言，信息公開是實現環境保護目標的重中之重。然而，我國當前的環境信息公開卻遇到了瓶頸，大量虛假、偽造的信息充斥於社會之中，使得環保執法、社會參與的實際效果大打折扣。因此，應當建立嚴格的虛假信息法律責任追究機製，嚴厲打擊偽造環境信息的行為，從而保證信息的準確、公開、透明、全麵。
其二，建立黨政同責考核評價體係。現在，汙染嚴重地區的環境保護工作督促形式，主要是由環保部約談地方政府的主要領導。但在實際之中，地方黨委更加強勢，對環保工作的影響也更大，因此有必要建立由環保部的黨組約談地方黨委的形式來督促地方的環境保護工作。同時，還應當將地方黨·６８·第三章曆史定位和發展戰略委納入地方環境法治的架構之中。如果地方黨委在環境保護工作中缺席，地方環保工作將很難推進。為此，建議由中共中央、國務院聯合製定《環境保，護黨政同責、一崗雙責條例》在考核、約談等環節體現黨政同責。
其三，強化社會參與和監督，解決行政監管偶然性、選擇性、缺位和越位問題。在實際的執法活動尤其是地方環境執法活動之中，環保部門人力、物力、財力不足，常發生數十人監管上百家企業的情況，因而無法隨時掌握轄區內的汙染狀況，使得環境行政監管的偶然性問題難以避免。此外，日常執法活動之中還存在環保部門執法人員怠於執法、選擇執法、越權執法的問題。因而有必要強化社會力量在環境執法活動的地位：一方麵使其積極參與環保執法活動，彌補環保部門監管工作的偶然性問題；另一方麵，使其全方位監督環保部門的怠於執法、選擇執法、越權執法的行為，從而解決行政監管的選擇性、缺位、越位問題。因此，建議國務院製定《環境保護社會參與，和監督條例》從法律上保障公眾參與。
其四，建立協調、有效的行政監管體製機製。建議通過大部製改革，建立自然資源部、環境部，加強環保部門的力量，找到監管抓手。
（三）環境保護要突出重點領域突出環境保護重點領域，即要以當前水、大氣、土壤汙染等熱點問題為突破點，解決形勢最嚴峻、公眾最關心、效果最明顯的突出問題，讓全社會感受到環境質量的改善，從而提高社會信任度、重塑國家自信心，以有利於後期環境保護工作的開展。
四、小結越是艱難的時候，越是希望到來的時候。盡管我國當前的環境形勢十分嚴峻，且在拐點到來之前，這一嚴峻形勢還要持續很長時間。但這也意味著我國環境保護工作在開始逐步取得成效，並證明我們當下一步一步地踏實工作最終會取得預期的效果。我們應當從當前的危機中，看到環境保護工作的發展機遇，通過突破性措施，解決突出性問題，取得環境保護大突破，實現中國環境保護大轉型，進入經濟社會環境發展新常態。
·６９·第二節環境保護與經濟下行年５月，一些省份提出，因為化解產能過剩、治理大氣汙染、保護水體環境大大影響了ＧＤＰ的增長，有的省份影響甚至達到１７％。特別是６月以來，一些媒體關於山東臨沂市因為關停企業，失業率達到６萬多人以及企業債務達到千億元的報道，將環境保護工作和環境保護部門推到了風口浪尖。臨沂市是諸多工業城市的縮影，其他省份也存在類似的情形。此報道引起了中央和有關部門的高度重視。企業少了，就業就少了。就業少了，就會危及社會的穩定。為此，中央責成有關部門認真調研，討論原因和對策。筆者認為，對於環境保護與經濟下行的關係，應當基於曆史和發展的觀點，形式全麵、客觀、清醒的認識。
一、環境保護是環境汙染型和資源消耗型經濟下行的原因，但不是唯一的原因關於臨沂市的經濟下滑、失業提升的報道，是在環境保護部約談，臨沂市關停、取締、整頓一些企業之後被曝出的。其他有關省市的經濟下滑消息，也是因為環境保護部門依據《環境保護法》的規定，約談有關人民政府之後曝出的。因此，在短時間內，經濟下滑、失業率升高，肯定與環境環境保護部和地方人民政府采取堅決的取締、關閉、整頓措施有關。因此，不容否認，環境保護是最近幾個月經濟下行的原因。準確地說，環境保護是最近幾個月一些地區環境汙染型經濟和資源消耗型經濟下降的原因。對產能過剩的汙染型企業進行整頓關停不僅不影響全國的ＧＤＰ，還會促進產能優化，避免“劣幣驅除良幣”的現象。因此，從全國的發展質量即綠色ＧＤＰ的大局來看，其不僅未降低，相反地，反而有所提高。
此外，環境保護不是此次經濟下行和失業率提高的唯一原因，土地成本提升和人口老齡化等導致的勞動力成本等提高也是重要原因。一些人士甚至提出，即使不進行環境保護，高成本和低效益的發展模式也難以保證經濟的持續增長。２００８年發生的世界經濟危機，總體上看，到現在還沒有結束，而且近期也沒有結束的跡象。其中，２０１３年以來，世界經濟重新進入本輪經濟２０１５·７０·第三章曆史定位和發展戰略危機之中的新一波蕭條期中國也沒能幸免。此波蕭條期到現在還沒有結束。
德國等發達國家在經濟危機期間，並沒有沉淪，而且加緊進行科技研發，進行工業４０的革命，目前已取得突破性的進展。２００８年以來，我國的中央政府也因勢提出，要化危機為機遇，在經濟危機期間大力開展產業結構調整，不得發展過剩產能。但是相當多的地方黨委和政府卻目光短淺，沒有看清形勢，違背從中央的決策和部署，不是通過鼓勵科技革新和發展創新經濟渡過難關，而是繼續沿用以前的土地財政、汙染財政和資源財政，大拆大建，為環境汙染、資源消耗的產業發展大開綠燈，導致環境汙染和資源浪費比以前更加厲害。殊不知，這一行為會造成兩個嚴重的後果：一是大幅增加了汙染排放的總量，全國性的大氣霧霾現象就此發端；二是使過剩產能和產業結構不合理的現象更加嚴重。這為目前的舉國調整產業結構和保護環境安全，造成了極大的障礙。如果這些地方黨委和政府在當時能夠服從中央的決策和部署，就不會有現在的經濟和社會問題。
二、現在的關停整頓是在還曆史環境債，而且還會持續一段時間；若指望以後還債，代價會更加慘重臨沂現象證明，各地區不能與天鬥、與環境鬥，不能忽視有限的環境容量而毫無限製地追求粗放式經濟總量。一些地區以前享受了粗放式發展帶來的發展成果，卻沒有做出必要的環境保護投入，即沒有承擔必要的環境責任，現在肯定要付出沉重的事後代價。這是一個慘重的教訓。而且，如果現在不及時采取得力的補救措施，等事情到了更加嚴重的境地，所要承擔的代價將比現在要大得多。現在看來，臨沂等地方因為企業關閉、取締、整頓導致的失業和財政問題雖然嚴重，但是以此為借口，綁架民意和中央部署，從而繼續回到以前的發展道路上去，後果將更加嚴重，經濟和社會問題將難以扭轉。
采取堅決的措施調整產業結構，可為以後經濟和社會的可持續協調發展打下良好的基礎。如果把經濟下行的責任推卸給環境保護部門和地方各級人民政府，往小了說，是違背中華民族的整體和長遠利益，為自己的小利益“打小；算盤”往大了說，是否定中央的生態文明建設路線和改革路線。特別是最近，中央出台了生態文明體製改革的四個文件，其中包括黨政幹部追責的規定。在此期間，一些企業和地方政府的發難，如果是基於情緒性宣泄還情有可原，但如果是基於其他原因，就得深挖根源。
·７１·從曆史的觀點來看，此次經濟下行到什麼時候結束，要看創新經濟時代（即新常態）什麼時候全麵到來。現在看來，中國疆域廣袤，區域差異明顯，要想整體進入創新經濟時代，尚需時日。中央政府出台政策促進大眾創業、萬眾創新，就是為了早日進入工業４０的創新經濟時代。從環境治理的規律來看，如中國的經濟和社會發展不出現大的波動，在２０３０年之前，中國的碳排放將達到峰值；２０２５年之前，中國的人口總量將出現下降，主要汙染物的排放總量將越過拐點。也就是說，在未來的十年內，中國將處於還債期，環境保護的形勢、工業就業問題和工業財政形勢仍將嚴峻，因此，我們應當有必要的曆史耐心。各地方必須化這一曆史還債期為曆史契機，支持技術創新、加強產業結構調整，否則後患無窮。為此，各地方人民政府要做好打持久戰的準備。在打持久戰的初期，出現一些關於環境保護與經濟發展關係的輿論反彈是很正常的。
三、環境保護部門和地方各級人民政府采取措施保護環境安全，是小利益服從大格局的依法履職行為按照我國憲法和黨的四中全會決定，各級黨委和政府必須依憲執政、依法辦事。史上最嚴的《環境保護法》是依據中華民族的整體和長遠利益修訂的，是基於“五位一體”的建設格局修訂的，各級黨委和政府必須服從大格局，不折不扣地實施。實事求是地說，環境保護部和地方各級人民政府采取嚴格措施，關閉、取締一些環境汙染企業，整頓一些環境風險企業，是基於環境保護法》實施的保護區域環境保護和生態文明建設的曆史緊迫感，按照《環境安全的行為，不存在法外施政的情形。如果環境保護部門不約談區域性違法地區負責人，各級地方人民政府不關閉、取締、整頓那些汙染嚴重的企業，就是失職。失職就得追責。因此，一些人指責環境保護部門和地方各級人民政府，是無道理的。
但是，一些地方政府在運動式環境執法中，也存在一些值得商榷的行為。
如不事先通知企業就隨意拉閘關電、停水，從而造成窯爐損壞就是違法行為。
２０１４年修正的《安全生產法》第６７條第２款規定：“負有安全生產監督管理職責的部門依照前款規定采取停止供電措施，除有危及生產安全的緊急情形外，應當提前二十四小時通知生產經營單位。生產經營單位依法履行行政決定、采取相應措施消除事故隱患的，負有安全生產監督管理職責的部門應當·７２·第三章曆史定位和發展戰略”及時解除前款規定的措施。對於地方人民政府的違法行為，造成企業損失的，應當追責和賠償。例如，根據報道，中玻藍星（臨沂）玻璃有限公司的窯爐在還有兩千多噸玻璃水尚未出貨時，便被強製關停降溫，光修理窯爐就需要４個月～５個月，費用接近１億。對此次損失，執行者應當承擔損失賠償責任。
四、針對違背中央決策和部署的行為，應按照黨的十八大以來的要求進行追責一些地方目前出現的環境汙染嚴重和龐大的低端過剩產業結構，是２００８年經濟危機以來，地方黨委和政府沒有聽從中央的決策和部署，擅自擴大已經過剩的產能建設造成的。在一些地方，多達５０％的項目屬於違法建設工業項目，至今仍然不具有合法身份。這一違反政策和法律決策的行為，導致今天解決霧霾汙染困難、化解過剩產能艱難、影響社會穩定的局麵，給國家和社會造成了嚴重損失。臨沂現象是一個違反環境保護與經濟發展曆史規律的曆史和發展教訓，是地方黨委和政府不服從中央大格局的決議而縱容區域小利益發展造成的慘重政治教訓。黨的十八大以來，中央提出要建立生態環境損害終身責任追究製度，並為此進行了製度構建工作。有關地區的黨委和政府必須對此輪經濟危機期間的盲目決策付出政治代價，即使一些主要領導幹部已退休、調離和升遷，也得追責。建議中央按照最近通過的《黨政領導幹》部生態環境損害責任追究辦法（試行），追究十八大以來有關地方黨政領導班子的領導責任。隻有這樣，才能震懾那些不顧大局的地方黨政領導班子，為生態文明製度的下一步順利實施打下基礎。
五、針對經濟下行要出台扶助式的環境保護政策首先，應當寬立法和因地製宜立法，環境標準的製定要結合國情。法律要求和環境標準的規定，在環境守法還不是普遍新常態的情形下，不是越嚴格越好。現在要做到的是，嚴格執法，使環境保護回歸到全麵、嚴格執行達標排放這一基礎的管製手段上來。隻有全麵實現達標排放，打下環境法治基礎，才能逐步提升環境標誌。
其次，應當理清中央和地方的環境和發展事權關係。按照環境保護法律規定，地方人民政府對環境質量負責，但是地方對本地的經濟和環境保護卻·７３·缺乏完全的自主權。因此，中央和地方的事權劃分，在實行環境保護黨政同責和生態環境損害責任終身追究製的基礎上應按照權責匹配的原則，重新劃分。除了宏觀調控以外，中央應大幅度地放權到地方；中央有關部門要加強對全國生態環境質量的監測，加強對地方的環境監察和考核，加強對地方環境保護黨政同責的實施等。
。《再次，應當原則性與靈活性相結合地實施新的《環境保護法》環境保護法》要嚴格實施，但是也應利用責令企業整改這一法律責任的規定，在自由裁量權的範圍內，由有關部門出台細則，給企業必要的整改期與升級期，不要盲目地予以取締和關閉。盲目關閉的做法是違背基本國情的。隻有對那些整頓和改造無望的，才予以關閉。在升級改造方麵，國家和地方各級人民政府要給予資金和技術支持，不要以為升級改造是企業的主體義務而袖手旁觀。放任企業倒閉的做法，是不符合服務型政府要求的不負責任行為。
複次，應當改革全國性的總量控製製度，要按照環境質量管理的要求，針對區域、流域與單元實施大氣和水汙染物排放的總量控製，使各地最大限度地發揮自己的環境容量資產。要大力支持環境汙染第三方治理，發展環境保護產業，通過汙水集中處理等汙染處理設施的建設，提高設施的納汙和處理能力，共享環境治理設備和技術，減少環境治理成本，為企業遵守環境保護法律法規的要求提供必要的條件。
最後，有關部門還應當拿出切實的手段支持企業進行環境保護技術革新和銀行信貸。目前，環境保護新技術的推廣還存在製度障礙，很多新技術因為既有的政策和評審體製而難以被迅速推廣。因為經濟下行，信貸風險大，大部分銀行都不願意貸款給工業企業特別是中小工業企業，導致企業沒有資金去進行科技創新與升級改造。這些措施，需要引起有關部門重視。
第三節轉型期的生態文明建設年１０月２９日，黨的十八屆五中全會閉幕。會議通過了五中全會公報，就國家“”規劃製定提出了建議，對新時期經濟、政治、社會、十三五文化發展和生態文明建設作出了重大部署。無論是從公報的結構還是從篇幅來看，生態文明的建設都得到了前所未有的重視，既有融入式的設計，也有２０１５·７４·第三章曆史定位和發展戰略專門部分的闡述，符合“五位一體”的建設要求。公報提出在改革和發展中全麵推進生態文明的建設，把握了目前和未來的態勢，立足生態文明建設的共識，對生態文明建設提出了符合時代發展需要的改革要求和行為舉措。可以說，五中全會為“”時期的生態文明建設定好了位，設好了向，思十三五想有定力，部署很全麵，措施也有創新。
在環保形勢的評判方麵，各界已經形成共識。近幾年，環境汙染物的排放總量正處於曆史高位，複合型汙染的特征更加明顯，藍天與霧霾天交替出現，環境質量狀況非常複雜。為此，習近平總書記最近指出，中國經濟發展已進入新常態，正經曆新舊動能轉化的陣痛。同時，總書記也指出，中國經濟穩定發展的基本麵沒有改變，因此總的來看，中國的主要汙染物排放總體上正進入跨越峰值並進入下降通道的轉折期。到“十三五”末期，主要汙染物的拐點可能全麵到來。今後五年是環境與發展矛盾的凸顯期、環境標準與要求的提高期，由於遇上了經濟下行期，過關越坎的難度會更大。為此，五中全會提出要用改革的思維和方法，用基礎設施建設、生態修複與環境治理等發展方法和近零碳排放示範等積極方法予以統籌解決。
在環境保護的戰略方麵，五中全會對環境與發展的關係做了重大突破。
總書記指出，中國新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化深入推進，國內市場需求強勁，經濟發展具有巨大潛力、韌性、回旋餘地，結構性改革正在深化，中國經濟的前景十分光明。為此，十三五規劃建議提出在“十三五”時期推進美麗中國建設，堅持發展是硬道理、發展是第一要務，推進有質量、有效益的發展，促進發展的公平、可持續性，讓每個百分點的ＧＤＰ都包括含更多的科技含量、就業容量和更好的生態質量，實現環保與發展、環保與就業、環保與創新同步前進。隻有這樣，生產發展、生活富裕、生活良好的發展道路才能走得通、走得順，新常態下的資源節約、環境友好型的人與自然和諧共生和和諧發展的現代化建設新格局才能最終實現，最終形成人與自然和諧發展現的代化建設新格局。
在環境保護的策略方麵，習近平總書記最近指出，發展必須是遵循經濟規律的科學發展，必須是遵循自然規律的可持續發展，必須是遵循社會規律的包容性發展；在改革發展穩定之間，以及穩增長、調結構、惠民生、促改革之間找到平衡點，使中國經濟行穩致遠。在包容性和協同性發展的進程中，環境問題會得到統籌解決，五中全會提出堅持節約資源和保護環境的基本國·７５·策，堅持可持續發展。目前是水環境保護和大氣環境保護的戰略相持期，雖然環境治理和環境承載壓力大，但是惡化趨勢放緩，經濟和環境會遇到雙重風險。“”期間，環境保護將在各種壓力形成的夾縫中前行，環境保護十三五治標措施以及環境與發展協調發展同步推進，艱巨性前所未有。為了讓環境保護不成為經濟社會發展的短板，必須建立科學、穩妥的發展戰略。環境保護措施如過分著急，可能傷及經濟的元氣，最終不利於環保；如不著急，人民群眾的健康將受損，環境問題將阻礙經濟社會的持續穩定發展。所以，我們必須要有解決環境問題的曆史緊迫感，同時也要有曆史耐心，以與經濟社會發展相協調的方式和汙染防治和生態建設相結合的方式逐步解決環境問題，如築牢生態屏障，堅持保護優先、自然恢複為主，實施生態保護修複工程，開展大規模國土綠化工程和藍色港灣建設等。
在環境保護的前景方麵，民生與消費成為走出中等收入國家陷阱的重要支撐，而民生與消費的持續動力則來自社會經濟領域全方位的深化改革。“十三五”時期是落實全麵深化改革措施的關鍵時期，通過創新型國家的建立，大幅提高科技創新在經濟增長中所占比重，減少環境和資源成本所占的比重，是必然的選擇。對中國而言，中等收入陷阱是肯定要過去的，至於什麼時候邁過去，則主要看創新型國家什麼時間實現。目前來看，“十三五”末期，中國將全麵建成小康社會，經濟社會文化和生態文明體製改革將取得重大進展，這將為中國全麵進入以製造強國為標誌的創新型國家奠定物質和製度基礎。
創新型國家建立有了經濟社會發展的支撐，節約自然資源、保護生態環境的產業結構和產業布局也將在２０２０年基本形成，生態環境在２０３０年左右將全麵進入良性好轉的軌道、經濟與環境保護基本協調的局麵也將初步實現。屆時，中國將為全球生態安全做出新貢獻。
在環境保護的措施方麵，要按照五中全會要求采取以下幾個措施：一是實施最嚴格的環境資源執法，把大氣、水汙染防治法律和行動計劃實施好，實施好即將出台的土壤汙染行動計劃，為穿越環境汙染、生態破壞與資源利用的曆史性拐點打下堅實的法治基礎。二是把環境保護和繼續推進工業化、城鎮化、區域協調化、城鄉協調發展、農業現代化和全麵建設小康社會、推進整體脫貧相結合。目前，工業化水平僅為６６％，還有大幅提高的空間；城鎮化水平不足５５％，“十三五”時期如能達到６０％，綠色工業化和城鎮環境保護基礎設施的建設將提供環境治理的基礎性條件，實現環境專業化、集中·７６·第三章曆史定位和發展戰略化治理，有利於環境問題在發展中得到解決。人民群眾既會切切實實地感受小康社會實惠，也會感受生態文明建設的環境改善效果。三是以《環境保護法》《大氣汙染防治法》《水汙染防治行動計劃》《生態文明體製改革總體方案》為指引，促進生態環境保護的監管模式由從達標排放與總量控製相結合向環境質量管理和總量控製相結合轉變，向生態建設與環境汙染同步推進轉變，真正形成以生態環境質量管理為核心的科學監管模式。四是開展環境監管體製改革，實行省以下環境監測和監察執法垂直管理製度，鞏固屬地的環境監管責任製度，形成企業主體責任、地方政府監管、上級部門監察相結合的環境保護監管監察新模式，既保障環境執法的效果，又遏製地方保護主義；到２０２０年，構建起由自然資源資產產權製度、國土空間開發保護製度、空間規劃體係、資源總量管理和全麵節約製度、資源有償使用和生態補償製度、環境治理體係、環境治理和生態保護市場體係、生態文明績效評價考核和責任追究製度等八項製度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束並重、係統完整的生態文明製度體係，進而推進生態文明領域國家治理體係和治理能力現代化，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局和自然岸線格局。五是建立健全用能權、用水權、排汙權、碳排放權初始分配製度，推動低碳、循環和清潔發展，在一些領域推行近零碳排放的示範；通過“多規合一”等措施，推進主體功能區的科學開發利用；推行節能量、排汙權和水權交易，搞活環境治理市場；開展自然資源產權改革，鼓勵社會參與自然資源和生態環境投資和保護，盤活自然資源和生態資產，使“青山綠水”最。終變成“金山銀山”·７７·第一節典型國家的環境監管體製和機製一、典型國家環境監管體製和機製的建設現狀世界各國的環境管理體製機製十分複雜，各有特色。一些國家的機構會隨著形勢的變化而不斷改革，但是一些國家的環境監管機構卻始終如一。如瑞士的機構名稱，無論是１９９４年還是２０１４年，始終是聯邦環境、交通、能源通訊部，包括聯邦環境局和國家森林局；挪威的環境管理機構雖然沒有變，但是名稱有一些變化，如１９９４年為環境部，包括自然管理局、國家汙染控製局和文化遺產局，２０１４年變更為自然和環境部。對於發展變化的環境監管體製，最具代表性的大致有以下幾類：（一）環境保護監管職能趨向獨立和綜合的監管體製第一，把環境保護機構從綜合性的大機構中獨立出來，或者從無到有，設立環境保護部門。如１９９４年希臘的環境保護機構為環境、計劃和公共工程部，而在２０１４年環境保護部門已獨立出來，名稱定為環境、能源和氣候變化部。１９９４年，冰島作為一個小國，沒有專門環境保護機構，而在２０１４年卻已有環境和自然資源部、漁業和農業部。新西蘭也是如此，其現在的環境保護機構名稱為環境部。
第二，做大做強環境部門，把自然資源、公園管理等職權納入廣義的環境保護部門。１９９４年，加拿大有關環境與資源保護的機構共有環境部、公園管理局、自然資源部和核安全委員會；而在２０１４年，政府則整合成了環境部·７８·第四章監管體製和運行機製和核安全委員會。１９９４年，保加利亞有關環境與資源保護的機構共有環境和、水資源部、環境執行局、農業和林業部（下設國家林業局）經濟和能源部、核能管理局等；而在２０１４年，政府則把這些職能整合到了環境和水資源部。
１９９４年，捷克設立環境部、礦業局和國家核安全辦公室，以監管環境保護；而在２０１４年有關環境保護的職能則由環境部統一行使。１９９４年，波蘭已設立環境部、環境監察總局、能源管理局；而在２０１４年則被統一合並到環境部之中。１９９４年，愛沙尼亞的相關機構為環境部和環境監察局；而在２０１４年則合並為環境部。１９９４年，斯洛文尼亞已設立環境空間規劃和能源部，農業、林業和食品部；但在２０１４年則整合成為環境部和農業部。１９９４年，瑞典已設立國家環境保護局、核能監察局、國家森林局、國家植物多樣性局、國家水供應和汙水監管機構等，而在２０１４年則合並為一個機構，即氣候與環境部。值得注意的是，以前單獨設立環境保護執行或者監察機構的國家，大部分已都將其合並到了環境保護部門之中，實行管理、執法和監督權的統一。
（二）環境保護和其他臨接領域監管職能趨向合並的監管體製第一，結合管理的方便，把狹義的環境保護和自然保護結合起來，但是突出個別重要自然資源的保護。如德國１９９４年的環境保護相關機構為聯邦環境、自然保護和核安全部，聯邦食品、農業和林業部；而在２０１４年，可以發現，除了維持聯邦食品、農業和林業部的名稱不變以外，德國政府將建設職能合並到了聯邦環境、自然保護和核安全部，更名為聯邦環境、自然保護、建設和核安全部，這種體製突出了林業部門的重要性。而把建設納入聯邦環境、自然保護、建設和核安全部，可能和德國建設活動的減少有關。
第二，一些疆域不大的國家，經濟和社會發展比較成型，環境管理事項成熟、不複雜，會將環境保護部門與其他部門進行整合。如２０１４年，西班牙相關的機構為環境部、工業能源部以及農業、漁業和食品部；而在２０１４年，西班牙政府則把這三個部整合成農業、食品和環境部。１９９４年，意大利設立了專門的環境部，而在２０１４年，意大利則將其與其他部門合並，成為環境、領土和海洋部。１９９４年，拉脫維亞已有獨立的環境部，但是在２０１４年，拉脫維亞政府卻將其與其他部門進行整合，成為農業、自然資源和環境部。１９９４年，荷蘭已設立住房、體育和環境部，農業、自然資源和漁業部，交通、公共工程和水管理部，而在２０１４年荷蘭政府則將其整合成為基礎設施和環境部。以上幾國國土麵積普遍不大，不過，澳大利亞雖然疆域廣闊，卻也采取·７９·這種模式。１９９４年，其已有環境與水資源部；而在２０１４年，該部門卻已變化為可持續發展、環境、水、人口和社區部，把人口、社區等監管職能納入進來。
第三，由於環境問題具有複雜性和跨部性，有的國家會在中央政府內設立一個由政府首腦牽頭的部際委員會，比如意大利設有環境問題部際委員會，日本曾經設立過公害對策審議委員會。部際委員會的職權是製定環境保護政策、協調各部的環境資源保護職能和行動。
（三）環境保護職能趨向分散的監管體製第一，將一些特色或者重要領域的監管部門從環境保護部門獨立出來。
主要表現為：其一，核安全的監管獨立於環境監管。如１９９４年美國有關環境與資源保護的機構共有環境保護署和能源部；而在２０１４年，除了保全這兩個機構之外，美國還設立了聯邦核管會。１９９４年，法國的環境保護監管機構為環境部和國家公園管理局；而在２０１４年法國政府則把這兩個部門合並，建立生態、可持續發展和能源部，同時，獨立出核安全局。１９９４年，英國已設立環境部、北愛爾蘭環境部、蘇格蘭環境部，農業、漁業和食品部；而在２０１４年，核監管辦公室已經獨立，環境部與其他部門合並，成為環境、食品和鄉、村事務部。日本１９９４年的環境保護機構為環境廳（包括氣候變化）農林水產省和厚生勞動省；而在２０１４年，除了環境廳早已改名為環境省之外，農林水產省和厚生勞動省的名稱沒有改變，但卻單獨成立了核安全監管委員會。
韓國也是如此，１９９４年，其已設立環境部、國土海洋部、農水產食品部；而在２０１４年，環境部的名稱沒有變，國土海洋部被拆分成國土交通部、海洋水產部，農水產食品部演變成農林畜產部，此外，獨立設立了核安全與保安委員會。２０１４年，印度的原子能管理局也開始獨立於其環境、森林和氣候變化部。其二，將能源監管獨立於環境監管，如立陶宛１９９４年已有環境部，而在２０１４年，卻又增設了能源部。
第二，將生態保護、自然資源和狹義的環境保護相區別，分別成立機構。
如俄羅斯除了設立自然資源與生態部、能源部之外，還設立了俄羅斯聯邦環境、技術與核能監督總局。
第三，把環境和自然資源整合到相關的領域甚至不同的部門之中。如１９９４年，愛爾蘭的環境保護機構為環境部，農業、食品和林業部；而在２０１４年，這些機構卻已揉到三個部門之中：一是環境、社區和地方事務部，二是·８０·第四章監管體製和運行機製農業、海洋和食品部，三是通訊、能源和自然資源部。
二、典型國家環境監管體製和機製的發展趨勢綜合以上分類，可以看出，無論哪種分類，都是和這個國家的國土疆域大小、產業結構、人口數量和政治體製密不可分的。總的來說，環境監管體製機製的發展具有以下趨勢：第一，在一些環境問題相當嚴重的國家，政府首腦或國務委員或部務委員會委員往往兼任或專任該機構的領導，因此該機構的級別可能比一般的部的權限更大或更有權威。
第二，把狹義的環境保護和生態保護相結合監管，成立一個綜合的監管機構是主流；同時，把自然資源、林業、農業、海洋、漁業、食品等相關的領域結合起來監管，也是一個趨勢。也就是說，雖然各具特色，但生態和環境保護合並成一個機構，自然資源由一個機構統一監管，是主流的管理機構設置。
第三，核安全監管的相對獨立（如設立一個部管局）也是一個趨勢，把氣候變化的應對納入環境監管，或者一個部門責任對氣候變化的監管和環境監管也是主流。
第四，管理體製大都具有統一監管與分工負責的特點。如日本設立環境廳甚至環境省後，仍在十幾個省廳中設立了具有一定職權的環境保護機構，比如在厚生省設有環境衛生局，在通產省設立土地公害局，在運輸省設立安全公害課等。美國除在總統執行署設立聯邦環保局外，還在內務部、商業部、運輸部、陸軍部設立了有關的環境管理機構，這些機構分別負責一定領域的環境保護問題，比如陸軍部中的工程兵司令負責疏浚和填埋物質排放許可證的簽發以及按聯邦環保局的準則為處理場製定規格。
第五，環境監管範圍不斷擴大。許多國家的生態環境監管機構對各類保護區實行統一管理，對轉基因生物和外來物種實行統一監管。如美國已專門成立了由聯邦環保局、農業部和國防部等１０個部門組成的外來入侵物種管理委員會，製定了全國外來物種入侵防治計劃。在丹麥，轉基因生物的使用、在環境中的釋放和上市銷售均由環境與能源部主管，相關申請也由其批準，食品、農業和漁業部及衛生部等部門則會參與對動物和人體的風險評估。挪威環境保護監管部門負責本國履行《生物安全議定書》和歐盟生物安全指令·８１·等事務的統一監管和協調，並設有專門的辦事機構。
第六，在監管機製方麵，有關區域和國家側重於建立健全區域環境合作機製，如美國主要通過製定州際協定和邊界協定來治理區域大氣汙染、水汙染等環境問題。美國國內的州際環境合作，主要是通過州政府之間的州際協議來實現，如《俄亥俄河流域水衛生協定》《科羅拉多河協定》等。
第二節環境保護監管體製和機製的改革，最近，中共中央政治局審議通過《生態文明體製改革總體方案》提及生，態環境保護“監管統一”意味著大部製改革的帷幕正式拉開。
一、我國現行管理體製機製的特點與總體評價（一）特點其一，從橫向的關係來看，我國現行環境管理體製機製具有統一監督管理與各部門分工負責相結合的特點。根據２０１４年《環境保護法》第１０條第１款與第２款的規定，國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理；縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理。縣級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門，依照有關法律的規定對資源保護和汙染防治等環境保護工作實施監督管理。這種統一監督管理與各部門分工負責相結合的管理體製是由我國環境問題的嚴重性、環境問題的綜合性以及行政管理的高效性決定的。這種管理體製既保證了國務院環境保護行政主管部門的主導地位，又重視了其他有關部門的分工負責作用，因此比較科學。
其二，從縱向的關係來看，我國現行環境管理體製機製具有中央與地方的分級監督管理相結合的特點。環境問題具有全局性的特點，故需中央政府出麵幹預，發揮中央的統一領導、進行宏觀調控的作用。環境保護又具有區域性、流域性的特點，故也要充分發揮地方各級人民政府環境保護部門和其他具有環境保護職權的部門的主動性與積極性。
其三，２００２年國務院頒布《關於進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》之後，國務院和國家有關部門發布了包括環境保護執法權在內的綜合·８２·第四章監管體製和運行機製執法行政規章。這說明我國現行的環境管理體製具有綜合性和專業性相結合的特點。
（二）總體評價從發展過程來看，我國的生態環保體製機製，和經濟社會發展的水平是相適應的，從無到有，從初步建立到比較完善，因為涉及環境保護與經濟社會發展的協調問題，所以，體製機製改革的過程比較曲折。
從職能職責來看，從１９７９年起，我國的生態環境保護，就是環保部門統一監管、有關部門分工負責以及屬地負責相結合的體製和責任機製。但是這一體製，從一開始就存在缺陷，即汙染防治和生態破壞的統一監管，因為統一指導、協調、監督的機製沒有建立，所以一直沒有得到很好的運行。環境保護部門的職責由最初的監管“三廢”到後來的監管自然生態和核與輻射安全，再到現在的節能減排，總的來說，是不斷增強的。
從機構建設來看，我國的生態環保體製是不斷增強的，目前的監管機構從專業監管擴展到產業部門的監管，再擴展到資源部門的監管，使環境保護監管有了抓手。無論是監管機構還是監測機構、環評機構、規劃機構的建設，都是加強的。但是和事業單位的增強相比，無論是人力還是裝備，監管部門都遜色一些。
從能力建設來看，除了建設項目的環境影響評價、“”和其他日常三同時監管外，我國的環境監管已經擴展到了區域開發環境影響評價、發展政策環境影響評價、氣候變化應對等領域，監管手段從執法、監測信息收集、信息公開、宣教等擴展到了社會共治。其中，環境監測的對象和領域都有所發展。
二、我國環境監管體製機製存在的問題（一）橫向職能分散，缺乏有效協調；縱向監管乏力，執行約束不足總的問題是：在橫向上，環保監管職能分散，權力與責任不對等，統一監管不足，環境與發展綜合決策體係不健全。在縱向上，上下級的環境保護監督乏力，地方政府缺乏嚴格監管的動力。
實踐證明，在經濟和社會快速發展的進程中，我國現行的環保行政監管體製和機製在防治環境汙染、遏製生態破壞、保障生態安全方麵發揮了重要的作用，但在現實中也發現了一些統籌不足的問題。什麼是統一監督管理？
統一管理和分工負責有什麼區別？統一監督是否包括環境保護行政主管部門·８３·對其他部門履行職責情況的監督？法律沒有進一步的界定。理論界普遍認為，環境包括自然資源，統一監督管理就是環境保護行政主管部門統一指導、協調和監督自己和其他部門的自然資源和環境保護工作。但一些政府部門擔心自己的分工負責職權會被環境保護行政主管部門的統一監督管理職權架空，也不願意看到另外一個非監察性質的政府部門來監督自己的履職情況，因此不太讚成理論界的觀點。由於自然資源之間具有生態方麵的相互影響性，生態環境和處於其中的自然資源具有相互影響性，當有關部門因環境汙染、生態破壞、資源開發利用發生交互性的職權糾紛和矛盾時，由於環境保護行政主管部門與水利、國土資源、農業、林業、海洋等部門為互不隸屬的行政部門，因此，環境保護行政主管部門即使想發揮統一指導、協調和監督作用，也不一定能得到其他部門的認同。這不僅影響了環境保護行政統籌監管的效率，還阻礙了環境和自然資源保護全局工作的開展，損害了政府的公信力。
因此，環境保護行政主管部門目前實際發揮的統一監督管理作用，從應然性角度看，還相當不夠。
２０１４年修訂的《環境保護法》雖然規範自然資源、生態保護，還規範汙染防治，力圖成為環境綜合性法律。但總的來說，該法側重於汙染防治，學者們還是認為該法本質上是汙染控製法。雖然此次修訂《環境保護法》規定了生態補償等措施，但是總的來說和生態保護有關的自然資源開發利用、林業環境、農業環境、水環境、水土保持等方麵的規定修改得很少，綜合性不足，立法結構瘸腿的現象沒有得到糾正。基於《環境保護法》仍然屬於全國人大常委會通過的法律，與《》《》《土地管理法》等法的法律層水法森林法級一樣，因此難以起到統帥這些環境資源專門領域法律的作用，也沒有出現上升為大環境意義上的環境保護基本法的現實情況。所以，一些學者認為此環境保護法》部門立法的色彩仍很濃厚，雖然可以為環境保護部次修訂的《門提高執法監管能力和實效所用，但對於遵守各領域專門立法的水利、國土、林業、海洋等部門卻難以適用。可以說，在橫向上，環境監管統管部門與行業主管部門之間存在職能交叉且缺乏製度化、程序化、規範化、有約束力的溝通協調機製，這使得環境監管實際工作中常出現互相推諉或扯皮現象，難以實現有效的統一監管。環境保護部際協調機製雖然存在，但卻隻是以全國環境保護部際聯席會議製度的形式出現，缺乏行使職能的法定途徑，在促進綜合決策、加強環保協調方麵作用十分有限。２０１４年，全國開始在一百多個·８４·第四章監管體製和運行機製市縣實行環境保護的多規合一，即經濟社會發展總體規劃與環境保護規劃、國土資源規劃、城市建設規劃合一。這對促進環境與發展的綜合決策是非常有利的。
此外，環境監管體製最突出的問題在於有效性不足，特別是在縱向上，中央政府對地方政府的環境監管缺乏有效的約束。主要的原因在於，地方的人事和財權都在同級黨委和政府手中，上級環境保護部門作為專業指導和監督部門，難以有更大的約束和監督手段。現實中，地方環境保護部門的幹部，也很少因為工作突出而被提拔到上級環境保護部門任職。環境保護監管太嚴厲，地方不歡迎，會影響環境保護部門幹部的前途；如果監管得太寬鬆，上級環保部門又會批評，會影響本地的聲譽。但是，因為幹部的使用還是同級黨委和政府說了算，所以地方環境保護幹部還是以聽地方的話為主，對於上級環境保護部門能應付則應付。在夾縫中，環境保護部門隻能騎牆，在本地黨委、政府和商界批評時，就監管得鬆一點；在上級批評時，就監管得嚴一點。總的來說，調動地方環境保護幹部工作積極性的人事激勵機製仍顯不足。
（二）社會和市場參與不足，多元共治的環保體製尚未健全國家治理體係是指中國治國理政的製度體係，國家治理能力的現代化是指中國治國理政的能力的現代化。可以把兩者總結為：一個是製度體係，一個是製度能力。在我國，之所以強調環境共治，是基於以下考慮：首先，主要的原因在於我國的諸多規範缺乏有機的內在聯係，其實施效果並不盡如人意，且在很多領域尚未形成規範，因此，應該對我國的政治、經濟、社會等領域形成廣泛覆蓋的製度體係，讓各種關係法定化，即保證各種關係的運行處於法律控製的框架之下。
其次，中國的國家治理體係強調政府的主導作用，即要在政府的指導之下發揮民主參與、民主監督以及市場調節的作用。政府主導應當是在需要公權幹預的領域內全麵實行，對於市場可以調節的，對於社區等可以自治的領域，政府的主導則應當予以退出，改為政府的監管和宏觀調控。
再次，中國的國家治理體係強調黨、政府、社會、公民和市場關係的製度化，它強調黨依靠製度來領導政府、領導國家，在製度的規範上，黨對政府、司法工作的領導，具有排除隨意性的特點，這使黨的領導、黨和政府的關係得以規範化、製度化、程序化，這樣可以避免盲目地提出黨政分開等諸多不切實際的觀點。
·８５·複次，政府和社會、政府和市場的關係要實行新的製度化。在構建新的和諧社會的條件下，政府對社會應以什麼的樣方式進行引導與幹預，幹預的條件、標準、程序、後果等均應通過立法做出完善的規定。同樣，公民參與國家和社會生活也應當通過製度化的程序予以規範。國家治理體係的建設實際上就是促進這幾個方麵的製度化，使中國的經濟建設、法治建設與生態文明建設，使中國的科學發展觀，在製度化之下生根、發芽、開花、結果，這是一場新的文明革命，是法治化的文明和製度化的文明，其核心是政治、經濟、社會、文化和生態文明建設的規範化、製度化和程序化。其中，製度化是實現黨和政府工作持續發展的根本保障。
最後，從現實能力上看，環境保護需要常態性監管，而政府監管力量的存在與出現是偶然的，具有視野有限等不足。對於環境違法行為，政府因為力量不足以經常分布在所有的違法現場，難免會出現監管缺位的現象。而社會公眾是分布廣泛的群體，他們可以出現在大多數違法場合，其發現與監督力量是常態存在的。而目前，我國的環境法治過分強調行政力量的掌控作用和公民、企業的服從作用，公眾的常態性發現與監督力量不被重視，導致環境保護法律實施問題（如選擇式執法等）層出不窮，使環境法律規範的實施走了調、變了樣。
三、環境保護部門做大做強的思路和方法〔〕２０１３年底，中央成立了經濟體製與生態文明體製改革領導小組，決定由中央財辦、國家發改委和環保部主要領導組成領導班子協調生態文明體製改革研究。２０１４年２月初，環境保護部原部長周生賢在《人民日報》上發表了《，改革生態環境保護管理體製》提出“從宏觀戰略層麵切入，從再生產全過程著手，從形成山頂到海洋、天上到地下的一體化汙染物統一監管模式著力，準確把握和自覺遵循生態環境特點和規律，維護生態環境的係統性、多樣性，“和可持續性，增強環境監管的統一性和有效性”獨立進行環境監管和行政。執法”由於周部長是改革小組的領導成員，因此文章受到了有關部門和社會的格外重視。一些來源不明的改革版本在網上瘋傳，有的傳出環境保護部要兼並國家林業局，在有關會議上，雙方的官員為是否合並吵得不亦樂乎；有１
〔１〕本部分核心內容發表於《中國科學報》２０１４年２月２８日。
·８６·第四章監管體製和運行機製的傳出把國土資源部的資源管理職能並入環境保護部，引起了環保界和經濟界的廣泛討論。這種造勢使一些人開始擔憂，有的甚至擔心自己的崗位和飯碗因為撤並而受到影響。
誠然，我國霧霾天氣頻發和流域水汙染整體沒有改善的現實，既說明我國的環境法律製度和機製不能解決現實問題，也說明我國的環境監管體製無法發揮符合實際需要的作用。從理論上分析，周部長提出的“從形成山頂到增強環境監管的統一海洋、天上到地下的一體化汙染物統一監管模式著力”“，性和有效性”符合環境汙染和生態保護整體性和相關性的環境科學理論，無疑是正確的。但是，這並不意味著環境保護部將直接管理一切環境汙染、資源開發利用和生態保護的事項。周部長在文章中提出了改革生態環境保護管理體製的六個主要任務，並沒有明確提出環境保護部要收納國家海洋局、水利部、國土資源部、農業部的生態保護和資源開發利用職權，相反地，其謹慎地使用了“區域聯動機製”“海陸統籌”“信息互通互換”等措辭，並且提出了“有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，有效地進行環。境監管和行政執法”這些體製改革的思路和方法，並沒有涉及具體的改革方案。周部長曾經擔任國家林業局局長，但文章闡述的第三個改革任務卻出人，健全國有林區經營體製改革，推進集體林權製度改革”引起了意料地提出“林業係統的擔憂。筆者認為，該文屬於個人的學術文章，加上周部長曾有在國家林業局任職的經曆，文章有一定的自由發揮是正常的。另外，該文是關於管理體製的，不僅談了監管體製，還在改革的主要任務中大篇幅地談了社會管理體製和機製改革，屬於在國家治理體係之下落實十八屆三中全會決定要求的文章，因此，民間不應作過度解讀。
在國家治理體係現代化背景下，環境監管體製的改革應當針對現實的問題，在環境管理體製改革的大視野下進行，堅持以下四個原則：一是科學設置和互助製衡原則，即環境保護管理體製的設立堅持既切合環境問題的自然科學屬性，也符合管理體製和方法的社會性屬性，堅持國家治理各方主體作用的互助性和相互製衡性。二是政府主導和民主參與原則，即在共產黨的領導下，堅持開展民主決策、民主參與和民主監督，使環境保護的國家治理公開化、透明化，鞏固治理的合法性。三是以人為本和法治治理原則，即堅持用製度管權管事管人，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進製度籠子。四是域外借鑒與本土創新原則，即堅持解放思想、一切從實際出·８７·發，總結國內成功做法，借鑒國外有益經驗，勇於推進環境保護管理的理論和實踐創新。在具體的改革措施方麵，應從以下三個領域入手：第一，圍繞環境監管統籌性和權威性不足開展改革。雖然《環境保護法》授予了環境保護行政主管部門統一監督管理環境汙染和生態保護的職權，但是環境保護部門並沒有發揮好這一職能。這並不意味著其他的部門把生態保護甚至資源開發利用職權都交給了環境保護部門，讓其孤家寡人式地“獨立”開展工作。環境問題發生於經濟和社會生活領域，具有係統性和相關性，如果讓管理經濟、社會發展的部門交出自己領域環境問題的直接監管權，讓一個屬於業務部門的環境保護部門去監管，就會出現權威性、專業性和有效性不足等新問題，難以具有實施可行性。隻有把環境保護工作融入經濟和社會發展的各主要領域，建立健全各領域的責任機製和職責實施機製，讓直接管理這些領域的部門直接分管環境保護，讓環境保護部門享有實實在在的部門和區域監督權，環境保護才有出路。現在的問題是，各部門的責任機製和職責實施機製並不健全，直接監管責任虛化，環保部門無法協調其他部門。因此，要發揮環境保護部門由《環境保護法》確立的統一監管作用，重點必須而且隻能是創新機製，使現有的職責分工生根發芽。有必要借鑒安全生產綜合監管和專門監管的分工合作經驗，建立環境保護部門有權統一協調規劃、統一協調環境保護行動、開展監督性執法、調查所有環境損害事件等統一監督管理機製，將統一監督管理職責細化為“綜合指導、綜合協調、綜合監督。和綜合服務”在監督性執法和事故調查處理方麵，國家應當借鑒安全生產綜合監管的經驗，授予環境保護部通報違法的部門和區域、約談違法的部門和區域行政首長、提出獎懲建議等監督性權力，使其他直接監管生態保護和資源開發利用的部門以及所有的行政區域都服從環境保護部門的綜合指導和協調。與這一改革思路相適應的是，應當在環境保護部內組建環境事故調查司、環境保護綜合協調司、環境保護綜合監察司等履行綜合監管職責的機構。當然，國家也可把一些部門無法開展或者已虛化的生態監管職權（如農業部門的農業生態監管職權）劃歸環境保護部；把一些專業狹窄的副部級資源和生態監管部門（如國家林業局等）劃歸環境保護部。
第二，圍繞政府監管權威性和有效性不足開展改革。反思頻發的重特大環境汙染事故，政府應首先承擔監管失察的責任。由於黨委領導政府開展工作，從理論上講，黨委班子也要承擔黨紀甚至法律責任。但是目前各級黨委·８８·第四章監管體製和運行機製的環境保護領導責任虛化，因此，受到處罰的往往是政府係統的人員，很少涉及黨委的省、市、縣委書記。黨委如果不重視，不建立黨委的領導責任機製，政府的環保工作就很難抓起來。目前，環境保護責任重大，政府中排名靠前的副職行政首長往往不願意分管。分管的副省、市、縣、鄉（鎮）長排名靠後，他們提出的人、財、物等加強環境保護工作的請求難以得到本級黨委常委會和政府常務會的足夠重視，於是環境保護就被推到了“看起來重要、幹起來次要、忙起來不要”的尷尬境地。中央提出，各級黨委和政府要以對黨和人民高度負責的精神，完善製度、強化責任、加強管理、嚴格監管，把環境保護責任製落到實處。該要求強調了黨委的責任，並把其排在政府責任之前，可見落實黨委領導責任之重要。此次體製改革，應當借鑒安全生產的經驗，建立黨政同責、一崗雙責和齊抓共管的責任構架，讓黨委常委會定期參與討論環境保護問題，讓專門的黨委常委聯係環境保護，讓所有的黨委常委在分管領域配合環境保護工作等。隻有這樣，環境保護工作才有現實的權力和責任。目前，環境保護的黨政同責架構在河北張家口市等地得到了很好的實踐。
第三，圍繞國家治理體係中市場和社會角色不足開展改革。十八屆三中全會提出了現代國家治理體係的建設要求，要求公權部門、社會主體和個人在法律的框架下，通過法律授權、法律規範或者法律不禁止的渠道、方法、程序，發揮各自的作用，管理國家和社會事務，解決國家和社會問題。公益性、社會性、民主性、協作性和協調性是環境保護國家治理的基本屬性。為此，應當加強以下幾個方麵的管理體製改革：首先，按照《民事訴訟法》《環境保護法》的要求，修訂專項環境立法，進一步創新環境公益訴訟製度，發揮司法機關和社會的有序監督作用，把行政權力置於由司法和社會權利編製的籠子。其次，下放和取消一些許可，通過專業中介、商會、行業協會等市場自身的治理，通過社會中介機構、社團組織、新聞媒體的社會治理和社區治理，使政府從很多角色越位的領域中抽身，拿出更多的精力專心於環境監管和環境建設工作。最後，製定社會參與環境保護的實體和程序性規定，使社會組織和公民可以有序參與和監督環境保護工作，以彌補政府監管視野和監管能力的不足，預防和化解政府“大包大攬”產生的社會矛盾。隻有這樣，才能實現環境保護權力和權利的分配正義和矯正正義，使環境保護國家治理在健康的軌道上得到實施。
·８９·四、改革我國環境監管體製的方案建議我國正在準備進行新一輪的大部製改革。《生態文明體製改革總體方案》第４０條規定：“建立和完善嚴格監管所有汙染物排放的環境保護管理製度，將分散在各部門的環境保護職責調整到一個部門，逐步實行城鄉環境保護工作由一個部門進行統一監管和行政執法的體製。有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，建立權威統一的環境執法體製，充實執法隊伍，”賦予環境執法強製執行的必要條件和手段。環境保護監督管理體製和機製的改革，應當結合中國的國情，按照“一件事情應當有一個部門統籌或者最後兜底”的工作思路，發揮環境保護部門長期統一監督管理的優勢，授予環境保護部門在生態環境保護和環境汙染防治方麵的統籌權和最後兜底權。
（一）橫向的改革方案在橫向上，賦予環境保護部門宏觀調控、綜合協調、監督執法和公共服務的職能，協調環境保護部門和其他部門的生態保護、自然保護區保護、地質環境保護、水汙染防治、大氣汙染防治、氣候監測、節能減排的職能，使其他部門聽從環境保護部門的統一規劃、統一標準、統一規範、統一指導、統一服務和統一監督權力。具體的改革方案可以設計為以下五套：第一，統一監管自然資源節約、生態保護、汙染防治的體製，即將自然、資源監管（包括山、林、草、田、湖、河、礦、大氣、水、核）生態保護、汙染防治、核安全監管等職能統一交給一個新的部門監管。這個部門可以改，名為“生態環境與自然資源部”或者“生態環境與自然資源委員會”這是大部製的思路。這個體製有一個好處，即一個部門統一監管所有的自然資源、生態和汙染防治工作，維持自然資源和生態環境保護工作的整體性，缺點是涉及部門多、整合難度相當大、機構過於龐大、效率不高。目前，還沒有哪個國家能真正實現這種“大一統”的體製。如果國家同意這種體製，可以在該大部之下成立若幹個副部級局，如國家自然資源監管局、國家生態環境監管局、國家核安全監管局等，加強相關事務的綜合管理。
第二，統一監管生態保護和汙染防治的體製。即將生態文明體製分為自然資源監管部門與生態保護和汙染防治監管部門兩類。將自然資源監管中的用途管製交由負責生態保護和汙染防治監管的部門行使；將環境保護部門的生態保護職能和與自然資源監管部門有關的生態保護職能進行整合，交由負·９０·第四章監管體製和運行機製責生態保護和汙染防治監管的部門行使；汙染防治和核安全監管職能由負責生態保護和汙染防治監管的部門行使。在這種體製下，可以考慮成立“國家”生態環境部（或者國家生態文明建設委員會）和“國家自然資源部（或者”國家自然資源委員會）。如果以環境保護部為主體成立新的“國家生態環境，部”那麼應當劃入水生態、土地生態、森林生態、草原生態、農業生態、野生動物保護、風景名勝區、國家公園、荒漠化防治、濕地環境保護、氣候變化應對等監管職能，如排汙總量的確定職能、排汙口的監管職能、農業麵源監管職能、船舶水汙染防治職能、城鎮汙水處理和管網建設監管職能、氣候變化應對等職能。國家自然資源部（委員會）的自然資源監管工作應當服從國家生態環境部提出的生態環境保護要求或者用途管製要求。這種改革的好處是維持了生態環境保護的係統性，缺點是國家生態環境部對生態保護的直接監管缺乏抓手，並產生了一個現象，即在同一個載體上，國家生態環境部和國家自然資源部（）都去監管的重複監管現象，這是不科學的。委員會第三，對前種機構改革的方案進行調整，考慮成立“國家生態環境部（”國家自然資源部（或者國家生態文明建設委員會）和“或者國家自然資源”國家生態環境部”和“國家自然資源部（委員會）的職能”委員會）。但“與前種改革方案不一致。不一致的地方是，國家生態環境部除了直接監管自，然保護區外（可以考慮納入國家公園監管職能）還可以對其他生態保護工作、進行統一規劃（如用途管製）提出統一標準、開展執法監督、進行事故調查、統一事故應急、統一監測預警、同意信息公開、統一調查評估、統一技術規範等，但是其他具體的生態保護工作應由國家自然資源部（委員會）開展。之所以這樣，是因為生態保護工作需要抓手，自然資源歸誰監管，以自然資源為載體的生態保護監管工作就應由誰負責。這樣，可以防止多頭在一個現場進行監管現象的出現，改革的阻力比較小。如果國家自然資源部（委員會）僅管自然資源資產，不負責自然資源的開發利用和生態保護，就有必要在整合的基礎上適當保留一些其他資源監管部門，由這些部門負責與本部門監管自然資源有關的生態保護工作。
第四，統一並強化現有環境保護部門汙染防治監管的職能，維持現有的環境保護部門機構名稱和生態保護監管職能。這就需要建立統一監管所有汙染物排放的環境保護管理製度，對工業點源、農業麵源、交通移動源等全部汙染源排放的所有汙染物，對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納·９１·汙介質，加強統一監管。由於交通、農業、漁業等部門有本領域的環境監管抓手，所以，由環境保護部門一家直接承擔所有的監管，也不現實。這需要強化環境保護部門在大氣、水、土壤等環境汙染和核安全監管方麵的統一指導、協調和監督作用，其他部門的所有環境監管活動必須服從環境保護部門的統一指導、規劃、協調和監督，其他部門必須向環境保護部門彙報本部門的環境保護工作情況。如果有可能，可以考慮把化學品的安全和環境監管予以結合，在環境保護部下組建化學品監管局。
—國家環境保護部”但放，第五，維持現有的環境保護部門機構名稱——“棄生態保護監管職能，改由新成立的“國家自然資源和生態保護部”行使。
地方各級環境保護部門，按照前種方案對環境汙染和核安全監管負責。
總的來看，基於監管的連續性，基於生態文明體製改革的要求，第二種和第三種方案更妥當一些。在第二種和第三種方案中，第三種方案又似乎更加科學一些，國土資源部門的不同意見也會較小，但是以後在生態監管和執法方麵扯皮的事情也會更多。建議國家采取第三種方案。
（二）縱向的改革方案在縱向上，我國應加強國家一級的環境保護監督管理能力，保障落實省一級的環保責任。國家一級除了保留重大事項和跨區域、流域的事項管理權（如大氣排放指標交易、京津冀區域大氣汙染聯防聯治等）外，其他的環境保護監管職權應下放由省一級行使。建立引導和監督地方有效實施環境保護法律法規規章和規劃、行動計劃的行政監督、財政預算體製和製度、機製。
在基層層麵，按照黨的十八大報告要求，加大環境保護執法機構建設。
鄉鎮街道的監管和執法職責可以采取以下模式設立：①組建環境保護監管科，如果條件不成熟，可以整合現有的綜治科等力量，組建綜合執法科，進行專業培訓和裝備配備，開展安全生產、職業衛生、環境保護等方麵的監管工作。
對於執法工作，可以采取授權執法的模式，即由縣級環保部門授權鄉鎮進行環境保護執法，對於一定數額內的處罰，由鄉鎮直接行使。②各縣級環境保護部門在鄉鎮層麵設立直屬的執法站，進行巡視並執法。在這種格局下，並不排除鄉鎮街道的協助監管職責。③擴大鄉鎮環境保護協助執法的力量，協助縣級環境保護局開展環境保護執法工作。
在環境監測方麵，突出國家一級環境質量監測網絡對地方環境質量管理的監督作用。“十三五”時期，建議市、縣兩級不再承擔環境質量監測的職·９２·第四章監管體製和運行機製責。市、縣兩級通過信息共享的手段，獲取本區域的環境質量信息。對於汙染源的監督性監測和執法監測，仍然由各市縣負責。
五、建立自然資源節約、生態保護和汙染防治統一監督管理的機製（）恢複設立國家和地方環境保護委員會及其辦公室，為以後成立實體一性的國家和地方生態文明建設委員會打好基礎目前，全國的呼聲很強烈，即為協調全國的自然資源和環境保護工作，近期可考慮在國務院之下設立國務院環境保護委員會及其辦公室，由主管環境保護工作的副總理擔任委員會的主任，副主任由國務院副秘書長和環境保護部部長擔任，成員單位由自然資源和環境保護有關的部委局組成。國務院環境保護委員會辦公室設在環境保護部，其日常工作由環境保護部負責，辦公室主任由環境保護部部長擔任。國務院環境保護委員會的職責包括：在國務院的統一部署下，貫徹國家安全生產方針、政策和有關法律、法規；統籌協調國務院環境保護委員會各成員單位環境保護規劃、政策、立法和措施的製定；組織協調、研究解決重大的環境保護問題；考核國務院環境保護委員會各成員單位和各省級人民政府的自然資源和環境保護監管履職情況，督促檢查環境保護責任製的落實情況；通報重大的環境保護問題和事件，協調並督促全國重大環境隱患的治理工作，督辦惡性或者有特別重大影響的環境保護事件，研究重大環境事故的責任追究；表彰、獎勵安全工作先進地區、單位和有功人員。地方各級人民政府也要參照設立相應的環境保護委員會及其辦公室，並將辦公室設在各級環境保護行政主管部門。
在國家推行生態環境保護大部製改革時，在國家層麵，可以成立國家生，態環境部（或者國家生態文明建設委員會）在其下可以設立幾個副部級局，如國家生態與林業統一監管局、環境汙染統一監管局、核安全監管局、生態環境執法監管局、生態環境考核與事故統一調查局、生態環境風險防範與事件應急局、生態環境監測局等部門。
（二）明確地方各級環境保護部門的統一監督管理職責由於國家生態環境部（或者國家生態文明建設委員會）沒有成立，目前可以采取過渡性措施，明確本市和區縣環境保護部門的統一監督管理職責。
第一，由環境保護部門承擔同級人民政府環境保護委員會辦公室的工作。
具體職責可以為：研究提出環境保護重大方針政策和重要措施的建議；監督·９３·檢查、指導協調環境保護委員會各成員單位和下級人民政府的環境保護工作；組織環境保護大檢查和專項督查；參與研究有關部門在產業政策、資金投入、科技發展等工作中涉及環境保護的相關工作；負責組織一定等級的事故調查處理和辦理結案工作；組織、協調一定等級的事故應急救援工作；指導協調環境保護行政執法工作；承辦環境保護委員會召開的會議和重要活動，督促檢查環境保護委員會會議決定事項的貫徹落實情況；對同級人民政府環境保護委員會各成員單位開展環境保護監管履職工作的年度考核；對發現的重大問題和群眾反映的重大問題，以環境保護委員會辦公室的名義予以建議、通報和掛牌督辦。
第二，明晰環境保護部門的統一監督管理職權。具體職責可以為：組織起草環境保護方麵的綜合性法律和行政法規；製定環境保護綜合性規章；統一發布所有的環境信息和公報；協調與外國政府、國際組織及民間組織環境保護方麵的國際交流與合作；研究擬訂環境保護方針政策和環境保護方法、標準、規程，並組織實施；優化全國的環境監測網絡；組織、指導本轄區環境保護宣傳教育和科技研發工作；設立統一的投訴舉報郵箱和電話，並將舉報事項移送分工負責部門辦理，並監督辦理回複的落實；對環境保護委員會成員單位履行自然資源和環境保護監管工作的情況開展監督型執法；針對監督性執法發現的問題和社會舉報的問題，約談違法責任單位和個人，約談監管不力的監管部門負責人；通報環境保護事件和責任人，通報違法監管和監管不力的部門，督促環境保護委員會成員單位限期糾正不依法行政的現象；統一組織調查環境保護事故，並提出處理建議。如有可能，在修改“三定”方案時，可以把“統一監督管理”的措辭修改為“綜合監督管理”或者“統。一指導、協調和監督”對於無法確認分工負責監管單位的，環境保護部門應當行使監管職責。
（）在地方各級環境保護局內設立環境保護協調處（科）、統一監管處三（科）和事故調查處（科）等統一監督管理機構，並調整其他處（科）和事業單位的職責省級環境保護局應設立環境保護協調處，具體承擔省級人民政府環境保護委員會辦公室的日常工作，如統一發布信息、公報，組織國務院環境保護委員會的會議等，組織對省級人民政府與環境有關的職能部門開展環境保護監管履職情況的年度考核等。統一監管處負責綜合事務、國土資源統一監管·９４·第四章監管體製和運行機製事務、林業環保統一監管事務、氣候變化統一監管事務、農業環保統一監管事務。綜合事務包括接受和移交違法舉報電話和郵箱投訴舉報的案件，聯合執法監察機構開展監督型執法檢查，並開展約談、通報等後續的監管工作。
事故調查處的職能包括綜合性事務、國土資源事故調查、林業環保事故調查、海洋環保事故調查、農業環保事故調查等，負責調查事故，依法提出責任追究人和責任追究的建議。此外，執法監察機構應當負責對政府環境保護委員會各成員單位開展監督性執法工作；宣教中心的工作也要做相應的調整。地方各級環境保護部門按照工作連續、上下一致的原則，也要參照設立相應的機構。
（四）優化相關領域的自然資源、生態保護和環境汙染防治監管體製機製對２０１５年９月中共中央、國務院印發的《生態文明體製改革總體方案》第４０條的規定要有正確理解。“有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，建立權威統一的環境執法體製”的措辭表明，中央還是承認一些部門和領域在以後是有環境執法的任務的。這些環境保護監管任務的存在，如旅遊部門的生態環境保護工作、農田的生態環境保護工作、工商部門的綜合信用管理工作，因為監管的對象與生態環境有關係，生態環保監管工作具有附屬性和非獨立性，難以剝離並被納入新組建的大部或者委員會，因此可以基於“一崗雙責”予以保留。國家在“十三五”時期，將新建或者準備組建的大部或者委員會，或者在現有環境保護部門的基礎上組建一個大的委員會或者部，把各部門具有相對獨立性、可以進行剝離的環境保護職責（包括，執法職責）劃歸這個大部或者大委員會，行使相對集中的環境保護監管職責和環境執法職責，如把發展與改革部門的氣候變化應對職責與資源環境職責調整到這個專門委員會或者部。對於具有嚴重附屬性且不能被剝離的環境保一崗雙責”的要求開展環境保護工作。護職權，其他部門應按照“環境保護和職業衛生、水土流失密切相關。在安全生產的職業衛生領域，《職業病防治法》規定了職業衛生預評價和“三同時”製度；在環境保護方麵，《環境保護法》規定了類似的環境影響評價和“三同時”製度。產生職業危害的粉塵、噪音和有毒有害物質等物質或能量如果移至廠界外，就可能產生環境危害。對於同類物質和能量的危害，需要兩個機構的不同審批，這無疑加重了企業的負擔。另外，職業危害和環境危害在發生源頭、工程防護、監測措施、保護措施、監管方法等方麵具有一致或者銜接性。同樣，《水土保·９５·持法》規定的水土保持評價和環境影響也具有一致性。所以，有必要對相關的審批製度和監管體製予以合並或者銜接，以加強監管的科學性，提高監管的效率，減少企業的負擔。如可行，還可以將國家安全生產監督管理局下設的職業健康司劃轉到國家環境保護部，使環境保護部門成為既監管廠界外，也監管廠界內有害物質和能量危害的大環境保護部門。
（五）明確專門監管與綜合監管失職的責任和責任追究機製在明確環境保護部門的統一監管職責的基礎上，各級人民政府環境保護委員會還應當提請人民政府明確各成員單位的分工監管責任。為了督促各部門依法履責，建議各級環境保護部門的紀檢監察機構會同與環境保護職責有關的單位的紀檢監察機構建立環境保護依法履責監督機製，防止出現失職和瀆職現象。
第三節生態文明體製改革的總體設計和部署一、生態文明體製改革的總體推進情況２０１４～２０１５年是我國生態文明體製改革的關鍵兩年。在這兩年中，中央和有關部委密集出台了環境汙染第三方治理、排汙收費改革、環境保護投融資改革、生態環境監測網絡、國家環保督查、環境保護黨政同責、領導幹部離任審計等一係列專項改革文件。２０１５年４月，中共中央、國務院發布了《，關於加快推進生態文明建設的意見》全麵、係統性地提出了生態文明建設的指導思想、基本原則、主要目標、主要任務和關鍵舉措。針對生態文明建設中存在的體製、製度和機製問題，增強生態文明體製改革的係統性、整體性、協同性，中共中央、國務院於２０１５年９月印發了《生態文明體製改革總，體方案》針對自然資源資產產權製度、國土空間開發保護製度、空間規劃體係、資源總量管理和全麵節約製度、資源有償使用和生態補償製度、環境治理體係、環境治理和生態保護市場體係、生態文明績效評價考核和責任追究製度等八大領域提出了截至２０２０年的改革目標和任務。如果說《關於加快推進生態文明建設的意見》是指導我國全麵開展生態文明建設的頂層設計文件，那麼《生態文明體製改革總體方案》就是統帥生態文明體製各領域改革的綱領性文件，具有全局性、綜合性和指導性。這兩個文件構建了中國未來創新、·９６·第四章監管體製和運行機製協調、綠色、開放、共享的大格局。在具體的改革方麵，２０１５年作出了如下生態文明改革的工作部署：一是環境保護部重啟了綠色ＧＤＰ研究，開展環境影響評價改革，改變紅頂中介賺黑心錢並禍害公共環境的醜惡現象；中共中央辦公廳、國務院辦公，廳發布《生態環境損害賠償製度改革試點方案》通過環境的價值性來約束環境汙染型和生態破壞型發展。難能可貴的是，２０１５年，環境保護部拒絕審批一批有環境影響的水電、火電等重大項目的環境影響評價文書。
二是為了促進水汙染的防治，國家在啟動《水汙染防治法》修訂工作的，同時，出台《水汙染防治行動計劃》作出如下三個方麵的創新：首先，提出２０２０年、２０３０年、２０５０年三步走的水環境保護目標，與我國經濟社會中長期發展的階段性預期目標相契合，凝聚了共識，讓人民群眾看到了環境治理的希望。其次，在每段工作任務後加上括號，規定了牽頭部門和配合部門，落實各部門的責任，使計劃的落實具有可考核性。再次，吸收組織部門和監察部門參與環境保護績效考核和責任追究，發揮黨政同責的作用，使環境保護的責任分配規則與權力運行的政治規則相一致，使政治權力的責權利相匹配。
三是為了實現環境保護的源頭科學管理，國家發改委會同環境保護部等部門，在全國２８各縣市開展“多規合一”的試點，海南省於２０１５年５月被中央確定為省級“多規合一”試點地區。“多規合一”可以促使經濟和社會發展規劃、城鄉建設規劃、國土開發利用規劃和環境保護規劃等相協調，形成基於發展的一張藍圖繪到底的大規劃格局。為了落實“多規合一”的要求，優化空間開發布局，形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局，環境保護部和國家發改委還印發了《關於貫徹實施國家主體功能區環境政策的若幹意，見》開展環境保護的分類施策工作，是環境保護政策的實施精細化，具有針對性。
四是為了形成環境保護監管新格局，國務院辦公廳印發了《全國生態環，境監測網絡建設方案》上收全部國控點的監測運行權；中共中央關於“十三五”規劃的建議還提出，省以下環境監測工作由省級環境保護部門直接負責，實行垂直管理。這些措施有利於保證全國生態環境監測數據的準確性，破解汙染企業汙染排放數據造假和地方政府環境質量數據造假導致考核結果失真的難題，為環境保護考核的科學性和真實性奠定了基礎。為了破解地方環境·９７·執法的保護主義，中共中央關於“十三五”規劃的建議還提出，施行省以下環境保護監察執法垂直管理製度，有利於增強環境執法的統一性、權威性、有效性。
不過，上述改革也存在一些暫時不被理解的地方，如生態文明體製改革強調的責任很嚴格，但在經濟下行的階段，上半年環境保護部門嚴格審批甚至被拒審的一些項目，在下半年卻被審批通過；各個部門都劃定紅線，最後導致紅線太多和紅線交叉的亂象，多規都合一了，但紅線未合一；一些簡政放權工作缺乏科學論證，可能源於部門的內部博弈；一些權力下放後沒有工作抓手，或者缺乏有效的約束導致失控，或者由於能力不足難以行使；一些學者指出，生態文明體製改革文件和其他相關改革文件發布過多、過密，沒有到基礎充分調研，一些措施不接地氣；改革缺乏輔導、突破口和工作抓手，基層無所適從；環境保護黨政同責文件發布已愈三月，而在霧霾頻發、汙染相當嚴峻的現實下，竟然沒有地方黨政幹部被追究責任，使得一些人士開始懷疑生態文明體製改革文件的效力與效果。建議２０１６年，國家和地方廣泛開展生態文明體製改革的輔導和解讀工作，開展生態文明體製改革部署的全麵考核工作，使改革落到實處、落到各級政府，讓人民群眾切切實實地感受改革帶來的環境質量改善成果。從目前來看，中央已有這一想法。
二、生態文明體製改革的總體特征《）生態文明體製改革總體方案》（以下簡稱“方案”在全部改革文件中屬牽頭文件，地位重要。縱觀全文，可以發現其具有以下幾個顯著的特點：第一，理論性和實踐性相結合。生態文明體製改革要革除實踐中的體製、製度和機製的弊端，首先要突破傳統思想的禁錮。為此，方案提出了六大指引改革的理念，如針對一些地方不顧環境容量持續發展汙染型產業的現實，方案提出“樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念”等；針對一些地方不重視生態文明建設的苗頭，方案提出生態文明建設必須放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方麵和全過程；針對環境保護阻礙經濟發展和脫離國情、省情、市情和縣情搞環境保護“大躍進”的行為，方案提出“樹立發展和保護相統一的理念，堅持發展是硬道理的戰略思想，發展必須是綠色發展、循環發展、低碳發展，平衡好發展和保護的關；係”針對生態環境和自然資源無價及脫離經濟規律搞環境保護的現象，方案·９８·第四章監管體製和運行機製提出“樹立綠水青山就是金山銀山的理念”“樹立自然價值和自然資本的理念”以及保護者受益的觀點；針對地方盲目發展的現象，方案提出“樹立空、間均衡的理念”發展不突破水土資源承載能力和環境容量的理念；針對地方盲目治理環境汙染和生態破壞的現象，方案指出“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照生態係統的整體性、係統性及其內在規律，統籌考慮自然生態各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下遊，進行整。體”這些理念，既是發達國家成功轉型、最終解決環境與發展問題的共同經驗，也是中國共產黨和中國政府執政六十年來的深刻體會，把它們寫入文件，有利於統一思想，澄清錯誤觀念和思想，糾正錯誤行動，形成崇尚生態文明、推進生態文明建設和體製改革的良好氛圍。
第二，科學性和民主性相結合。科學性主要表現為：其一，生態文明體製改革，在現代社會裏，既要重視行政監管體製和製度的改革，也要重視產權製度和市場機製的改革，為此，方案不僅在改革原則中指出，“堅持自然資源資產的公有性質，創新產權製度，落實所有權，區分自然資源資產所有者權利和管理者權力，合理劃分中央地方事權和監管職責，保障全體人民分享，全民所有自然資源資產收益”還設立第七部分“建立健全環境治理體係”和，健全環境治理和生態保護市場體係”就環境監管、區域聯動、環第八部分“境損害、環境市場、環境交易的體製、製度和機製改革提出要求。其二，堅持城鄉環境治理體係統一，繼續加強城市環境保護和工業汙染防治，加大生態環境保護工作對農村地區的覆蓋，建立健全農村環境治理體製機製，加大對農村汙染防治設施建設和資金投入力度。其三，建立國土空間開發保護製度，建立空間規劃體係，要求完善主體功能區製度，健全國土空間用途管製製度，建立國家公園體製，完善自然資源監管體製，編製空間規劃，推進市縣“多規合一”，創新市縣空間規劃編製方法，讓空間開發利用發揮最大的經濟、社會和環境效益。民主性主要表現為重視公眾參與對行政監管和市場守法的製約和監督作用，如方案規定健全環境信息公開製度，全麵推進大氣、水、空間規劃等的環境信息公開、排汙單位環境信息公開、監管部門環境信息公開，健全建設項目環境影響評價信息公開機製；引導人民群眾樹立環保意識，完善公眾參與製度，保障人民群眾依法有序行使環境監督權；建立環境保護網絡舉報平台和舉報製度，健全舉報、聽證、輿論監督等製度。
·９９·第三，製度規範與考核評價相結合。生態文明體製改革的目的，是構建產權清晰、多元參與、激勵與約束並重、係統完整的生態文明製度體係，推進生態文明領域國家治理體係和治理能力現代化，努力走向社會主義生態文明新時代。也就是說，通過全麵的、係統的製度體係構建工作，使包括環境決策、政策製定與實施、規劃製定與實施、環境監管執法、環境監督、環境守法、空間開發利用、環境產權、環境交易、環境科研等在內的生態文明建設有規則可依。這是依法治國在環境保護領域的基本要求。中國是一個黨政權力很大的國度，對於違反規則決策和監管的行為，方案第九部分規定了領導幹部離任審計、生態文明績效評價考核、黨政領導幹部責任追究等考核評價製度。值得指出的是，黨政同責、生態環境損害責任終身追究是引起國內外廣泛關注的兩個改革亮點。此次生態文明體製改革，突出了一個思路，就是在強調地方屬地責任的同時，大幅向下放權，使地方的責、權、利相匹配。
在這種格局下，地方獲得了充分調配屬地資源，使環境容量和自然資產效益最大化的事權，中央則通過適當上收環境監測事權把握各地生態環境質量實際情況，通過建立資源環境承載能力監測預警機製保障環境安全，通過建立自然資產負載表對領導幹部實行自然資源資產離任審計，通過對地方開展環境保護績效考核懲處違法決策的領導幹部，保障發展道路的科學性和正確性。
這種改革克服了以往中央與地方環境事權劃分不清的缺陷。
《生態文明體製改革總體方案》是中共中央、國務院共同印發的關於生態文明體製改革的綱領性文件，層次高、內容重要，屬於黨和政府的重要文件。
按照黨的十八屆五中全會關於社會主義法治建設的要求，我國的環境資源法律在立、改、廢時，各部門的環境資源政策在製定或者改革完善時，國民經濟和社會發展規劃以及各專門規劃在製定實施時，中央和地方的環境資源監管體製在改革調整時，都要圍繞方案所確定的改革目標、原則和任務，進行體製、製度和機製的設計、創新或者完善工作。隻有這樣，改革合力才能形成，方案所確立的改革理念和各項改革任務才能落到實處，我國的生態文明建設才能紮紮實實地向前推進。
·１００·第四章監管體製和運行機製第四節環境保護的黨政同責問題〔１〕一、環境保護黨政同責、一崗雙責的理論現實基礎在２０１５年全國環境保護工作會議上，環境保護部原部長周生賢提出２０１５年要著力推進環境保護黨政同責、一崗雙責的實施。環境保護黨政同責、一崗雙責的提出，是針對現實環境問題嚴峻的局麵而提出的重要政策，屬於頂層設計，有必要對其邏輯性和科學性進行研究。
（一）從理論上看，環境保護領域可以適用黨政同責、一崗雙責國家和社會事務的黨政同責是以習近平同誌為總書記的黨中央的重大決策和部署。２０１３年，中央政治局常委會兩次開會專門討論環境保護。其中，２０１３年７月１８日，習近平總書記指出要強化各級黨委和政府的安全監管職責，即各級黨委和政府要增強責任意識，落實環境保護負責製，落實行業主管部門直接監管、安全監管部門綜合監管、地方政府屬地監管，堅持管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全，而且要黨政同責、一崗雙責、齊抓共管。習近平總書記的講話，開始在全國啟動公共安全領域的黨政同責製度化建設工作。２０１３年１１月２４日，習近平總書記在青島指導輸油管線爆燃事故搶險工作時強調：“要抓緊建立健全黨政同責、一崗雙責、”齊抓共管的安全生產責任體係，建立健全最嚴格的安全生產製度。經過一年多的努力，從形式上看，黨委和政府聯合發文落實中央的安排和部署，向上已至全國３１個省級的黨委和政府，向下已達幾乎所有的縣級黨委和政府，基本實現了全覆蓋。從實踐上看，在“江蘇昆山金屬粉塵爆炸事故”中對當地黨政領導的嚴肅處理就體現了這種體製、製度的嚴厲性。總的來看，這種責任體製對於遏製重特大安全生產事故的發生，起到了積極作用。那麼，它是否可以移植到環境保護領域呢？
立法和其他規範性文件的製定工作是為現實特別是現實的政治需要服務的。黨政聯合製定規範性文件的基礎，一是現實存在兩者共同關心的問題，二是現實存在的問題與兩者的職能都有關，三是兩者聯合立法能夠更有效地〔１〕本節的核心內容發表於《中國環境報》２０１５年１月２２日、２８日和２月５日。
·１０１·解決問題。目前，我國麵臨的最大問題是公共安全問題，主要包括環境保護問題、消防安全問題、環境汙染問題、生態破壞問題、食品安全問題、藥品安全問題等。這些最基本的民生問題相當突出，涉及麵廣，不僅涉及當代人的生存和發展，還涉及後代人的生存和發展，社會極為關心。這些問題的出現，政府有責任，領導政府的執政黨也有領導責任。事實也是，如果黨委不重視，黨委不擔責，國家和社會再怎麼強調政府的責任，黨委領導下的政府再怎麼忍辱負重，效果也不會好。問題如果解決得不好，會導致區域性甚至全國性的社會不穩定，進而危及中國共產黨的執政基礎和國家的法治環境，因此需要黨和政府共同挑起民生這一副重擔。為此，需要建立黨政聯合立法製度，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，督促地方黨委履行好執政責任，力促地方政府履行好監管責任。而目前的現實是，雖然國家在這些領域加強了立法，數量不少，也在政府內部成立了領導機構或者協調機構，如國務院成立了食品安全委員會及其辦公室，但是作用相當有限，不僅社會不滿意，政府官員也不滿意。因此，需要中央和地方加強黨政同責的規範建設工作，突出黨委的領導作用，追究不發揮作用的領導責任，使黨委的權力和責任相匹配。在社會主義中國，生態文明的建設，關鍵在黨和政府。在地方環境保護的工作中，黨委的領導至關重要。從理論上看，基於我國環境問題的嚴峻性和地方黨委領導責任的虛化，將黨政同責適用於環境保護這個非常重要的公共安全領域，是非常必要的。
（二）從實踐上看，環境保護領域可以適用黨政同責、一崗雙責在黨政之間的黨政同責，齊抓共管方麵，２０１３年３月，在河南省三門峽市召開的市委常委會上，市委書記代表常委會一班人公開承諾，對環境保護問題要勇於擔責，絕不推諉，要實行環境保護黨政同責，形成黨委統一領導、政府依法監管的環境保護工作格局。各級黨委和政府定期聽取專門彙報，及時研究解決環境問題。為了解決突出的環境問題，該市提出實行市委常委包市、縣（）區，由市委常委牽頭，一事一案都要責任明確到單位、到人，做到事事有結果、案案有著落。該要求強調了黨委的責任，並把該責任排在政府責任之前，是現行監管體製的重大創新，引起了社會的廣泛關注。廣西壯族自治區於２０１２年１０月出台《黨政領導幹部環境保護過錯問責暫行辦法出，台》按照規定，因履行職責不當導致較大以上環境汙染、生態破壞事故發生的，屬地黨委和政府主要領導是第一責任人，承擔重要領導責任；屬地黨委·１０２·第四章監管體製和運行機製和政府分管領導以及相關工作部門主要領導是主要責任人，承擔主要領導責任；相關部門分管領導、內設機構負責人和企事業單位的領導人員是直接責任人，承擔直接責任。細化了責任的分配，具有可操作性。
在政府內部的一崗雙責、齊抓共管方麵，２０１０年２月，雲南省政府發布，了《關於全麵推行環境保護“一崗雙責”製度的決定》要求各有關部門把環境保護工作融入經濟、社會建設的各個方麵，在各自職責範圍內，對環境保護實施監督管理；環境保護部門對環境保護工作實施統一監督管理；公安、交通運輸、鐵路、民航管理等部門依法對環境汙染防治實施監督管理；國土資源、礦產、農業、林業、水利、旅遊等部門依法對資源的保護實施監督管理；發展改革、工業信息化、教育等部門負責做好環境保護工作，加強環境保護監督管理，進一步完善層層互保、層層聯動和橫向到邊、縱向到底的環境保護責任製體係。福建省人民政府於２０１０年１月也出台了《福建省環境保，護監督管理“一崗雙責”暫行規定》不僅對傳統的部門的環境監管職責進行了重申和充實，還帶著現實問題改變現行的環境保護監管“三定”方案，對廣播電視、物價、信息化、政府新聞、氣象、地震、通信管理、鐵路、民航、銀行業管理、保險監督管理、電力監管等與部門也賦予了環境保護的職責，落實管行業必須管環保、管業務必須管環保、管生產經營必須管環保的體製。
在實踐層麵，就騰格裏沙漠的汙染事件，習近平總書記於２０１４年９月、１０月、１２月連續三次做出批示，中辦、國辦專門發出通報並到實地督辦，對有關地方黨委和政府提出新的環境保護監管要求，處理了失職瀆職的責任人員，極大地震懾了一些奉行地方保護主義的黨委和政府。這標誌著，新時期中國環境保護工作的領導和監督管理已經進入“黨政同責”階段，有利於把環境保護的直接領導責任橫向拓展到黨委部門，縱向逐級落實下去。可以說，上述嚐試，在中國特色社會主義體製下，抓住了解決各行政區域環境保護問題的“”也取得了很好的效果。牛鼻子，（三）從內容上看，環境保護治理體係是國家治理體係的重要組成部分黨的三中全會決定首次在全黨的文件層麵提出建立國家治理體係，推進國家治理能力的現代化，引起了國際和國內的廣泛熱議。國家治理作為一個國際概念，反映的是科學共治和法治共治的民主治國模式，民主、科學和法治是其解讀的邏輯基礎，強調國家治理的多元性、民主性、互助性和平衡性，即政黨、國家、市場、社會、社區和個人在法治的框架下共同參與治國理政。
·１０３·在中國的國情和語境下，國家治理應是中國共產黨領導下政府負責和政府主導的，各政黨、政府、市場、社會、社區和個人依法參與和監督國家和社會事務的政治和法治模式。
國家治理體係是在黨領導下各方共同參與管理國家的製度體係，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體製機製、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家製度；推進國家治理體係和治理能力現代化，就是既改革不適應實踐發展要求的體製機製、法律法規，又不斷構建新的體製機製、法律法規，使各方麵製度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會等各項事務治理的製度化、規範化、程序化。鄧小平同誌在１９９２年提出，再有３０年的時間，我們才會在各方麵形成一整套更加成熟、更加定型的製度。而黨的三中全會在鄧小平戰略思想的基礎上，又提出要推進國家治理體係和治理能力現代化。可以說，黨的三中全會提出的國家治理體係和治理能力現代化，是對鄧小平理論的繼承和發展。
從理論和現實上看，環境保護已經融入經濟、政治、社會、文化工作，成為“五位一體”建設的重要組成內容。加強國家治理體係的建設，理應包括加強環境保護的體製機製、法律法規的建設，即環境保護治理體係的建設。
環境保護治理體係的建設，應當包括以下幾個方麵的內涵：在主體作用發揮方麵，即應調整黨政職責的分工，建立黨在環境保護工作中的領導責任製度和機製，在發揮政府主導和政府負責的作用的同時，還應發揮各政黨、社會、社區和個人的參與和監督作用，發揮市場在市場經濟社會裏的調節作用；在治理領域方麵，應當把環境保護融入經濟、政治、社會、文化工作之中，取得支持，還應把環境保護工作和經濟、社會、文化等工作銜接好，使環境保護工作通過“一崗雙責”的措施予以落實；在建設成果方麵，應當加強環境保護事務的規範化、製度化和程序化，建立各種規範性文件，甚至製定黨內法規和國家立法。
（）從邏輯上看，環境保護黨政同責、一崗雙責是國家環境保護治理體四係甚至國家治理體係的創新和發展在過去的環境保護工作中，僅強調政府的環境保護工作，僅強調環境保護部門的單打獨鬥作用，而忽視地方黨委的環境保護領導責任，一旦出了環境保護事故或者環境保護目標沒有實現，受處分的往往是事故責任者和環境保護部門的工作人員，情況嚴重時，即使追究責任，也是追究正副行政首長·１０４·第四章監管體製和運行機製的責任，往往難以涉及地方黨委的領導人員。而地方政府的工作是在地方黨委領導下開展的，沒有地方黨委的財政、人事、宣傳等強力支持，地方政府的環境保護工作不可能有大的發展。在工業化、城鎮化的進程中，凡是地方黨委不重視環境保護工作的地方，環境汙染和生態破壞容易出現。因此，必須強化地方黨委在環境保護工作中的領導和監管責任。習近平總書記批示要實現環境保護黨政同責、一崗雙責和齊抓共管的要求，改變了以前的環境保護國家權力運行格局要求，突出了黨委在環境保護治理體係中的作用，強調地方黨委和政府的協同監管職責，突出其他行政監管部門的分工負責作用，這是對傳統的環境保護監管體製、製度和機製的重大創新，符合國家治理體係建設的要求和方向。因此，從邏輯上看，環境保護黨政同責、一崗雙責體製機製和製度的建設是國家治理體係建設的重要內涵。另外，２０１４年修訂的《環境保護法》提出地方人民政府對環境質量負責，並對環境保護部門和其他部門的監管職責進行了規定，這是政府係統內環境保護一崗雙責改革的法律依據。
２０１３年以來，習近平總書記在闡述公共安全領域的黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的要求時指出，該擔責任的時候不負責任，這會影響黨和政府的威信；黨政一把手必須親力親為、親自動手抓；抓緊建立健全黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的責任體係。可以說，從邏輯上看，習近平總書記的新思想、新觀點、新要求是在國家治理體係的大框架之下展開的。其既符合中央關於治國理政製度化的要求，也符合中央關於深化體製改革的要求，更符合我國環境保護工作的實際。因此，可以說，環境保護黨政同責的製度化，作為中國特色社會主義國家體製、製度和機製創新的一個亮點，將對國家治理體係的全麵建設起一定的突破作用。從時間節點上看，習近平同誌的批示，是在中央升華生態文明體製改革期間做出的，更加印證了這一點。
（五）結語環境保護治理體係強調的是製度之治，它不僅包括法律層麵的環境保護法治，還包括黨的建設、社區自治、社會參與、道德建設等政治層麵的環境保護製度之治。它的提出是對國家治理體係內容和方式的豐富和發展，是環境保護領域的新的文明革命，是法治化的文明和製度化文明的革命。在這種製度文明的形成和發展之中，環境保護黨政同責、一崗雙責體製製度和機製的建設是一個關鍵的突破口，其不斷製度化、規範化和程序化，在新常態下，·１０５·將帶動各方麵製度的健全和落實，使符合生態文明要求的意識和行為在實踐中生根、發芽、開花、結果。
二、環境保護黨政同責、一崗雙責的職責分配問題在２０１５年的全國環境保護工作會議上，環境保護部原部長周生賢提出２０１５年要著力推進環境保護黨政同責、一崗雙責的實施。環境保護的黨政同責屬於環境保護責任的共同承擔問題，環境保護的一崗雙責屬於責任的區分問題，那麼，怎麼界定黨政之間、政府部門之間監管的同責與分則問題，使這種責任具有可實施性呢？
（一）環境保護黨政同責、一崗雙責中的同責與分責問題１環境保護黨政同責、一崗雙責中的“”責問題同在安全生產、環境保護、食品安全等公共安全或者民生領域，黨政同責的規範性文件製定一般都要求，黨委的主要負責人對本地區的公共安全保障工作負總責，並與政府的負責人同為第一責任人；黨委常委會每年都要研究公共安全保障工作；黨委常委分管或者聯係公共安全保障工作，強調把公共安全保障工作納入各級黨委年度綜合考核的重要內容，將考核結果作為領導班子和領導幹部選拔任用、獎勵懲戒的重要依據；要求建立健全黨政一把手親自督辦製度。這些做法，就是要求黨委的領導要融入政府的工作之中，與政府共同承擔執政責任。
“黨政同責”的“黨政”指的是中央和地方各級黨委和政府。地方各級黨委和政府包括從省一級到鄉鎮街道一級的黨政機關。另外，我國的居委會和村委會雖然是基層群眾性自治組織，但是由於其已經具有生產經營的市場組織和管理職能，從政府和上級黨委那裏獲得經費等支持，且基本都建立了黨組織，在國家方針政策的上傳下達方麵具有一定的作用，因此，在闡述“”時也可將其納入進去。然而，群眾自治組織的特征決定了居委會、村黨政委會及其黨組織的責任和地方各級黨政機關的責任是不同的。
“”從同的角度看，指的無論是黨委還是政府部門，在環境保護管同責，理或者監管方麵都同樣承擔職責，違反職責時同樣承擔責任。如河南省三門峽市和廣西壯族自治區均規定，屬地黨委和政府主要領導是環境保護的第一責任人。當黨委和政府違反了各自的職責時，都會承擔政治責任、紀律責任或者法律責任。各級行政首長對於上級黨委或政府的要求和安排，對於同級·１０６·第四章監管體製和運行機製黨委常委會的環境保護決議要貫徹落實，對於本行政區域的事項要負全責。
在發生一定程度的環境保護事故或者環境保護目標沒有實現時，行政首長要成為政府係統的第一責任人。如果黨委常委會部署了環境保護工作，各常委也盡到了聯係或者支持環境保護工作的職責，一般會免責。但如發生重特大環境保護事故或者環境保護目標完全沒有實現，可以歸咎於黨委的路線、政策、人事安排、工作部署和思想工作存在問題，黨委負責人則要成為黨委係統內的第一責任人。
，同“一崗雙責”從“”的角度看，指的是黨政機關、企事業單位及其領導和工作人員，除了履行自己的業務職責外，還要承擔本領域有關的環境保護管理或者監管職責。這裏的崗位包括黨委常委聯係領域和分包下屬行政區域環保整改的職責，如宣傳部長聯係廣播電視等領域的環境保護。隻有這樣，才能解決“管行業必須管環保、管業務必須管環保、管生產經營必須管環保”的問題。
“，同齊抓共管”從“”的角度看，指的是各級黨委和政府以及黨委常委聯係或者分管的部門和政府副職首長分管的部門，對於環境保護都要管、都要抓。隻有這樣，才能解決好黨委內部和政府內部各部門之間的協調問題，真正建立綜合監管與直接監管相結合的有效責任體係。
基於以上分析，可以看出，環境保護的黨政同責、一崗雙責職責強調責任的共同承擔，實際上是解決各級黨委和政府在環境保護方麵的同心、同向與同行問題，讓兩者基於各自的角色，共同做好環境保護工作。基於環境保護實行重大環境損害終身責任追究製，所以，這種終身責任也會體現在黨政同責的同責方麵。這是環境保護黨政同責與安全生產黨政同責不同的地方。
２環境保護黨政同責、一崗雙責中的“”責問題分黨有執政和負責的事項，政府也有監管和負責的事項，提黨政同責既不等於黨政不分，也不等於兩方麵工作的角色、對象、內容和方式完全一樣。
對於食品安全、環境保護、安全生產等公共安全領域或者民生領域的問題，無論是執政黨還是政府，都有責任將它們解決好。由於黨領導政府開展工作，兩者的角色有差異，因此黨和政府承擔的職責內容和方式並不一樣。一旦出現問題，二者承擔的政治、紀律、法律的後果不一定一樣。
按照有職必有責和有什麼職就承擔什麼責的原則，基於黨的十八屆三中全會和四中全會的要求，環境保護應當構建黨委統一領導、政府依法監管、·１０７·企業全麵負責、職工積極參與、行業嚴格自律、社會支持監督的工作格局。
從黨內法規和國家立法的角度看，雖然一些文件或者批示也強調黨委的監管責任，但按照憲法和黨章，各級黨委的環境保護職責實際上是黨委把握全局的領導責任，即組織領導、方向領導和思想領導責任。根據一些地方在安全生產、食品安全特別是環境保護的黨政同責、一崗雙責、齊抓共管的試點，該責任可以體現在以下幾個方麵：認真貫徹執行環境保護法律法規和上級關於環境保護工作的方針政策和決策部署；把環境保護工作納入黨委工作全局和重要議事日程；加強組織領導和工作支持；完善環境保護工作考核和評價體係；加大環境保護紀律責任追究力度；加強環境保護宣傳教育，培育環境保護意識、提升生態文明的程度；加強環境保護監管機構和隊伍建設。
關於政府的環境保護工作職責，按照２０１４年《環境保護法》等國家環境。法律法規的規定，宜將其界定為“監管責任”按照一些地方各方麵特別是環境保護的黨政同責、一崗雙責、齊抓共管試點，該責任可以體現為：認真組織實施環境保護法律法規和上級黨委、政府及同級黨委關於環境保護工作的決策部署；將環境保護工作納入政府重要工作範圍；全麵實行“一崗雙責”製度，實行環境保護行政首長負責製；明晰責任體係，落實環境保護工作責任；充分發揮政府環境保護聯席會議或者其他組織形式的作用；健全環境保護責任考核體係；依法認真履行環境保護監管職責；加強環境保護監管保障能力建設；依法組織事故調查處理；加強環境保護應急管理；強化社會監督和舉報工作；國家法律法規規定的其他環境保護監管責任。這些職責，需要，各級人民政府製定“三定方案”按照一定的邏輯規則，將其落實到環境保護部門和其他部門。
職責分工清楚了，如果發生事故，或者環境保護目標沒有實現，黨政係統就可按照各自的職責分工承擔責任。一般來說，政府承擔的責任會直接些，重一些；黨委的責任簡潔些，輕一些，如對於重大汙染事故，給予縣長記過處分，給予縣委書記嚴重警告或者警告處分；或者給予縣長撤職處分，給予縣委書記記過、降級或者免職處分等。但情節相當嚴重時，不排除給予兩者相同的紀律和行政處分，如均給予市長和市委書記撤職的處分。
（二）環境保護黨政同責、一崗雙責的責任分配問題對於由體製不順、權責不清導致的環境監管問題，應從頂層設計予以考慮：首先，在環境法治架構中，按照黨的四中全會的要求，要重視黨委領導·１０８·第四章監管體製和運行機製作用、黨委領導責任和黨政協同共進力量的發揮。中央可從黨政分工關係的角度，借鑒計劃生育、安全生產和食品安全黨政同責的經驗，製定黨內法規，提出黨政同責、齊抓共管的責任構架，突出地方各級黨委的環境保護重要領導責任。其次，應當堅持管行業必須管環保，管業務必須管環保，管生產經營必須管環保，製定國家立法，構建分工合理、相互銜接的一崗雙責、齊抓共管的環境保護監管責任體係，使環境保護的權、責、利更加匹配，切實解決環境保護工作解決不力的體製問題。
１黨委職責和黨委常委之間的橫向職責分配在地方黨委係統，黨委應當按照黨的十八屆四中全會精神的要求，加強黨內法規等規範性文件的製定，把黨政同責融入政治領導、思想領導和組織領導之中。在政治領導方麵，黨委常委會應定期和不定期地討論本行政區域的環境保護大政方針問題，如城市規劃問題、多規合一問題、城市建設環保問題、協調有關區域和方麵的環境保護工作、機構職責、三定方案的調整、財政投入以及重大環保事故的處理問題等；定期學習研究中央的環境保護要求和通知，因地製宜地製定本行政區域的落實措施。在思想領導方麵，地方各級黨委要通過各種手段做實環境保護的宣傳教育工作，使環境保護深入人心。在組織領導方麵，各級黨委應抓好以下工作：其一，黨委常委會應有專人聯係或負責環境保護工作。其二，黨委常委之間也要有環境保護工作職責。
副書記協助書記成為環境保護的第一責任人，黨委常委、組織部長的職責在於，在環保局及有環境保護監管職責的行業領域，不僅要配備好環保局的領導班子，還要配備好政府各部門中抓環境保護工作的副職的配備問題。宣傳部長主要負責協調環境保護方麵的宣傳教育工作，提升轄區內的環保文化水平。黨委常委、統戰部長可以通過聘請特約監督員、邀請人大代表和政協委員來加強對各行業、各單位環境保護工作的監督；黨委常委、政法委書記在對於環境保護事故的調查處理和環境侵權維穩方麵具有協調職責；黨委常委、紀委書記在對於環境保護工作是否得到落實、一崗雙責製度是否得到有效推行等方麵負有監察責任；屬於黨委常委的教工委和農工委書記等領導對其分管或者聯係領域的環境保護工作也要承擔起協調責任。
２政府副職首長之間和各部門之間的橫向職責分配在地方政府係統，應按照黨的三中全會和四中全會關於法治政府的要求，修訂政府分工規則，使分管環境保護的副職省、市、縣長承擔環境保護綜合·１０９·監管的領導責任，其他副職省、市、縣長在分管的業務領域承擔環境保護直接監管的領導責任。應修訂現行的“三定”方案或者頒布專門規定，建立責任分解體係，將各部門齊抓共管的環境保護責任落實到基層，落到實處。環、境保護監管責任的分解，從上到下一直要延續到縣（區）鄉鎮街道。其中，各縣（）政府應充分發揮環境保護聯席會議或者其他組織形式的平台作用，區按照法律的規定和“”方案，把責任分解到各委辦局，各委辦局要把工三定作做好就要把責任分解到各個科室，並督促各鄉鎮街道落實。建立層層抓落實的履職監督機製，落實屬地監管、行業監管和統一監管的責任。
３黨、政兩方麵職責的縱向分配要將環境保護責任落實到基層，落到實處，要建立責任分解體係。環境保護監管責任的分解，從上到下一直要延續到區縣、鄉鎮街道。各區縣政府要充分發揮環境保護聯席會議的平台作用，把責任分解到各委辦局，各委辦局要把工作做好就要把責任分解到各個科室，分解到各鄉鎮街道。由於環境保護工作的大多數監管措施一般最終都由基層的黨政部門實施，因此如何層層抓落實，最終實現屬地監管的周密化，是一個值得思考的問題。值得注意的是，由於環境保護專業性極強，鄉鎮的監管能力相當缺乏，一些人士建議，黨政同責不應下垂到鄉鎮，應當到縣級黨委和政府為止。
雖然村委會和居委會具有上傳下達的組織協調作用，這就要求他們在環境保護工作中也應承擔一定的責任。但基於其能力的局限性，這個責任隻限於就可以發現的問題的報告職責和配合調查處理環境違法行為等職責。隻有這樣，才能層層分解責任，將環境保護工作一竿子插到底，落到實處。
三、環境保護黨政同責、一崗雙責的推進問題（一）環境保護黨政同責、一崗雙責的實施形式問題黨政同責的法治化需要規定黨委的責任，而國家立法無法規定黨委的責任，這就得發揮黨內立法在環境保護方麵的作用。２０１３年５月２７日，中共中央發布了替代性的《中國共產黨黨內法規製定條例》和與之相關的程序性法—中國共產黨黨內法規和規範性文件備案規定》為了使黨內法規的製。規——《定係統化、科學化和合理化，２０１３年１１月２７日，中共中央還發布了《中央。黨內法規製定工作五年規劃綱要》為了從黨委和政府兩個方麵共同落實黨政同責、一崗雙責的要求，一些省級及以下層級的黨委和政府在安全生產等方·１１０·第四章監管體製和運行機製麵聯合出台了黨政同責的規範性文件，規範性文件主要以意見、通知、決定甚至暫行規定、暫行辦法的方式發布，如湖北省委和省政府於２０１４年６月發。布了《湖北省環境保護黨政同責暫行辦法》如果省級黨委和政府聯合以暫行規定或者暫行辦法的方式發布，其效力，在國家方麵，屬於行政規章；在黨內方麵，屬於黨內法規。這種地方黨委和政府大範圍、多層次聯合發文響應中央要求的做法，是對中國特色社會主義法治內容和形式的重大突破。這些突破，在各地推進環境保護黨政同責、一崗雙責的體製、製度和機製建設時，可以借鑒和參考。
在形式方麵，可由環境保護部提請中辦和國辦聯合發文，或者由環境保護部黨組和地方省級黨委協商，督促或者協調各省份的黨委和政府，在２０１５年底前，全部聯合出台了環境保護黨政同責、一崗雙責的文件，最好以辦法或者暫行辦法、規定或者暫行規定等地方黨內法規和地方規章聯合製定的形、、式出現，突顯其規範性和強製性；要求全國各地的市（地區）縣（旗）鄉鎮街道的黨委和政府，在２０１６年底之前，聯合出台黨政同責的文件；指導省（、自治區）市（）縣（）鄉鎮街道對所屬各部門出台環境、地區、旗、直轄市保護一崗雙責的規範性文件。隻有這樣，才能實現“黨政同責、一崗雙責”製度的全覆蓋。
在內容方麵，建議今後加強以下幾個方麵的規定工作：一是明確區分地方黨委的領導責任和政府的監管責任，使其各司其職；銜接地方黨委領導和政府負責的工作機製，使黨委的決定和支持能夠落實到政府的工作之中，使政府的工作能夠得到黨委的支持和理解。二是地方黨委主要負責人與下轄行政區域黨委主要負責人簽訂環境保護領導責任書，使環境保護責任在縱向上能夠落實到各級黨委；地方黨委主要負責人與黨委班子成員簽訂環境保護領導責任書，使環境保護工作在橫向上能夠分解到黨委班子分管或者聯係組織、經工、宣傳、紀檢、教工委、群工、統戰、軍事等部門；地方政府主要負責人與副職簽訂環境保護監管責任書，地方副職領導與政府各部門主要負責人簽訂環境保護監管責任書；地方政府主要負責人與下轄行政區域的主要負責人簽訂環境保護監管責任書。三是明確責任的追究條件、程序和形式，如什麼情況下追究黨委班子成員的領導責任，什麼情況下追究黨委主要負責人的領導責任。隻有這樣，環境保護的責任才能夠既明晰，又具有銜接性和可轉化性。
·１１１·（二）環境保護黨政同責、一崗雙責的體製改革問題首先，需要恢複設立各級人民政府的環境保護委員會，使其具有綜合協調的職能，並將其辦公室設在各級環境保護部門。和２０１４年修訂的《環境保護法》一樣，２０１４年修正的《安全生產法》也授予了安全生產監管部門“綜合監督管理”即統一指導、協調、監督其他部門的職責。由於安全生產監管部門和其他行使安全生產監督管理的部門也是互相不隸屬的政府部門，其行使綜合監管職權時，也會遇到與環境保護行政主管部門同樣的尷尬，苦於無方法、無抓手。事故的高發逼使各方麵開始思考和探索綜合監管體製和機製的創新問題。在充分調研的基礎上，國務院和各省、市、縣級政府設立了跨部門的安全生產委員會和安全生產委員會辦公室。安全生產委員會辦公室是安全生產委員會的日常辦事機構，設在安全生產監督管理部門。安全生產委員會及其辦公室根據政府的授權，享有統一指導、協調和監督的權力，包括指導協調全局性的安全生產工作、研究解決安全生產重大問題、部署各部門的安全生產監管措施和行動等。目前各級安全生產監督管理部門都設置了協調各部門安全生產工作、綜合監管安全生產和事故調查處理的機構。其中，綜合監管安全生產的部門代表政府安全生產委員會辦公室負責評估和監督屬於安全生產委員會成員單位的安全生產監管工作，對各行業監管部門開展監督型執法，檢查各行業和各行業監管部門安全生產工作存在的問題。如發現問題，予以直接指導，或者上報安全生產委員會辦公室討論後予以約談、通報批評、專項督察或者掛牌督辦，或者提交安全生產委員會決定處理辦法。
事故調查部門負責調查所有的安全生產事故，提出處理建議，對於較大的事故，把事故調查處理報告提交安全生產委員會和政府討論決定。此外，為了督促各行業依法忠實行使法律職責，安全生產部門以安全生產委員會辦公室的名義，每年對各行業監管部門開展年度考核，並將考核結果上報組織部門。
如發生重大事故，除了追究行業監管部門及其工作人員的專門監管責任外，還要追究安全監管部門及其工作人員疏於綜合監管的責任。實踐證明，這幾個方麵的工作體製和機製創新，鑄就了安全生產綜合監管的三把利劍，切切實實地發揮了安全生產監管部門統一指導、協調和監督的作用。環境保護統一監督管理工作與安全生產綜合監管工作具有領域和方法上的類同性。同樣是統一指導、協調和監督，環境保護統一監督管理體製的不足與安全生產綜合監管體製的有效運行形成了反差。這說明，安全生產綜合監管體製和機製·１１２·第四章監管體製和運行機製的創新有必要得到環境保護立法和黨內法規的借鑒和采納，以解決環境保護部門監管的統籌性不足和權威性不足等缺憾。
其次，在縣級以上環境保護部門內組建環境事故調查、環境保護綜合協調、環境保護綜合監察等履行綜合監管職責的機構。同時，整合環境保護、農業、林業、國土資源、水利等委辦局的生態保護職責，使生態保護工作整體化。修改“”方案，授予環境保護部門統一行使生態保護的指導、協三定調、監督和服務職能，如統一製定符合多規合一要求的規劃，製定環境保護標準，製定統一的執法計劃，開展統一的執法監督活動，統一調查生態事故等，授予環境保護部門通報違法的統計部門和下級區域、約談違法的同級部門和下級區域行政首長、提出獎懲建議等監督性權力。
最後，建立黨政領導幹部環境保護述職和考評製度。２０１４年修訂的《環境保護法》規定了縣級以上人民政府向同級人大彙報環境保護工作的製度。
各省級黨委和政府應當聯合發布規範性文件，規定地方各級黨委也應根據自己的環境保護職責，向上級黨委等組織彙報工作。具體建議如下：各級黨委、政府及主要負責人結合各自的職責，每年分別向上一級黨委和政府環境保護委員會提交環境保護工作履職情況報告；各負有環境保護監管職責的部門主要負責人應當每年向本級環境保護委員會提交環境保護工作履職情況報告；各級政府的環境保護委員會應當結合環境保護工作責任目標考核，會同本級黨委，對下一級黨委、政府和主要負責人，以及本級負有環境保護監管職責的部門及主要負責人環境保護工作履職情況進行綜合評定，評定結果抄送同級組織部門。這一規定，有利於推動各級黨政領導幹部帶頭履行環境保護職責，同時，也為各級組織部門全麵了解、掌握領導幹部履職情況提供依據。
組織部門考核評價黨政領導幹部時，應當將環境保護工作履職情況作為一項約束性指標，並作為評價和使用幹部的重要依據。這一做法，是貫徹落實黨的“十八大決定”關於“完善考核評價體係，加大環境保護考核權重”的具體舉措，對推動黨政領導幹部強化綠色發展理念，落實環境保護“一崗雙責”製度，必將起重要的作用。
（三）環境保護黨政同責、一崗雙責的考核和責任追究問題１擴展考核對象按照黨的十八屆四中全會提出的要求，提高黨員幹部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導幹部工作實績重要內·１１３·容、納入政績考核指標體係，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察幹部重要內容。改變目前的僅考核地方政府的方式，即改為既考核地方政府及其有關部門的環境保護履責情況，並考核領導地方政府和地方黨委的履責情況，落實環境保護黨政同責的要求。
考核地方黨委，既應考核黨委領導班子的整體工作，也應當按照黨委領導班子分工，考核各自分管或者聯係經濟、宣傳、組織、工會、統戰、紀檢等領域與環境保護有關的工作。
考核地方政府，既應考核地方政府領導班子的整體工作，也應當遵照“管行業必須管環保、管業務必須管環保、管生產經營必須管環保”的要求，按照領導班子分工，考核分管領域與環境保護有關的工作。在追究相關地方黨委和政府主要領導成員責任的同時，還應對其他有關領導成員及相關部門領導成員依據職責分工和履職情況追究相應責任。在追究政府有關工作部門領導成員責任的同時，應對負有責任的有關機構領導人員追究相應責任。通過追責鏈條的製度設計，可以使責任落實到各層級、各部門和各崗位。
２改革考核分類推動地方各級黨委、政府及其主要負責人每年或者每半年向上級黨委提交環境保護工作履職情況報告；建立各級環境保護部門每季度向同級組織部門報送環境保護情況的機製，讓組織部門參與對下級黨委、下級人民政府和同級人民政府有關部門的環境保護監管工作考核，把環境保護監管履職情況作為評價和使用幹部的重要依據。
推動地方政府及其主要負責人每年或者每半年向上級人民政府提交環境保護工作履職情況報告；與環境保護有關的工作部門按季度向同級環境保護部門報送環境保護工作情況；下級環境保護部門按季度向上級環境保護部門報送環境保護工作情況；環境保護部門按季度向地方人民政府報告所轄各行政區域和同級人民政府有關部門環境保護的履責情況，並對社會公開。
地方人民政府每年組織一次對同級人民政府所有與環境保護工作有關的部門、所轄下級人民政府的環境保護工作年度考核。該考核應當與其他考核統籌進行，與黨委的考核統籌推進。
３創新考核方式和內容要進一步完善領導幹部政績綜合評價體係，重點加大生態環境保護考核力度。地方黨委和政府的環境保護考核應分年度考核、中期考核和離任考核·１１４·第四章監管體製和運行機製三個方麵開展工作。無論是哪種改革，都應重點開展以下幾個方麵的改革：一要強調黨委的領導和組織，強調環境保護工作的製度化，突出環境保護工作的法治化；二要重視環境保護的實績，考核環境保護參與、監督製度和機製的運行情況；三要分重點考核和一般考核，即既要重點考核大氣、水、土壤汙染的防治情況，考核生態環境保護的情況，考核煤炭、森林、水體等自然資源的保育情況，考核群體性事件的發生和處理情況，還應考核噪聲等汙染的情況；四要既考核環境保護管理和監督工作的統籌性，又考核各部門分工負責環境保護監督管理和相互配合的情況，考核各部門尤其是基層環境保護管理和監督的能力建設情況；五要考核地方行政區域的產業結構調整情況和產業布局優化情況；六要考核環境保護企業守法能力、公民環境保護意識、社會參與的支持和保障情況。
年度考核主要考核年度的履職情況，中期考核主要考核兩年半的履職情況，離任考核或者任期考核主要考核行政首長或者地方各級黨委主要負責人任期內的環境保護工作情況。無論是哪種考核，都要進行目標責任製的考核，都要編製自然資源資產負債表。對於中期考核和離任考核，還應當考核規劃的製定與實施情況。
編製自然資源資產負債表，需要核算自然資源資產的存量及其變動情況，全麵記錄當期自然和各經濟主體對生態資產的占有、使用、消耗、恢複和增殖活動，評估當期生態資產實物量和價值量的變化。在對領導幹部實行自然資源資產離任審計方麵，不僅要關注自然資源資產的數量變化，更要關注一些新的自然資源資產質量變化，如水環境質量、空氣環境質量、土壤環境質量變化情況。按照《京津冀地區協同發展規劃綱要》的要求，京津冀三地要率先開展自然資源資產負債表和領導幹部離任審計工作試點。２０１５年《生態文明體製改革整體方案》也指出：“對領導幹部實行自然資源資產離任審計。
在編製自然資源資產負債表和合理考慮客觀自然因素基礎上，積極探索領導幹部自然資源資產離任審計的目標、內容、方法和評價指標體係。以領導幹部任期內轄區自然資源資產變化狀況為基礎，通過審計，客觀評價領導幹部履行自然資源資產管理責任情況，依法界定領導幹部應當承擔的責任，加強”審計結果運用。
值得注意的是，在地方開展如上考核，需要針對主體功能區的定位實行差別化的評價考核製度。
·１１５·重視考核結果所有的環境保護考核結果，按照２０１４年《環境保護法》和２０１５年《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法》的要求，對社會公開。應按照十八屆三中全會的要求，提高環保對地方黨委和政府的考核權重，將環境保護的重點工作納入各級黨委、政府及有關部門的年度考核目標，簽訂目標責任書，真正改變唯ＧＤＰ的現象，使各級黨委、政府、有關部門及其主要負責人真正對環境保護工作負責，提高環境保護的投入，促進綠色經濟的發展。為了鼓勵先進、懲罰落後，需要建立環保責任目標考核獎懲機製，將考核結果納入幹部檔案管理。對未完成環保責任目標的部門、企業和相關責任人，借鑒安全生產、黨風廉政建設一樣，實行嚴格的問責製和觸及其核心利益的“一票否決”製，並向社會公開；對未完成環保責任目標的地區，除了對黨政負責人和有關直接責任領導實行嚴格的問責製和“一票否決”製外，對未完成年度汙染減排、重點流域治理、重金屬汙染防治等環保任務的地方實施區域限批，並取消當年黨政領導班子及有關成員當年年度考核評優和評選各類先進的資格，不得提拔重用；受到調離崗位處理的，至少一年內不得提拔；單獨受到引咎辭職、責令辭職和免職處理的，至少一年內不得安排職務，至少兩年內不得擔任高於原任職務層次的職務；受到降職處理的，至少兩年內不得提升職務；同時受到黨紀政紀處分和組織處理的，按照影響期長的規定執行。
各級黨委及其組織部門在地方黨政領導班子成員選拔任用工作中，應當按規定將資源消耗、環境保護、生態效益等情況作為考核評價的重要內容，對在生態環境和資源方麵造成嚴重破壞負有責任的幹部不得提拔使用或者轉任重要職務；借鑒山東省內地區間大氣汙染生態補償的經驗（汙染物每立方米濃度降低１微克，可獲得財政獎勵２０萬元，同比惡化的地區將受到財政懲罰）、和江蘇省《生態補償轉移支付暫行辦法》浙江省環境空氣質量管理考核辦；法，市級財政資金以懲罰的方式扣除對該區縣一定的款項（最高可達２０％）對於環境保護工作做得好的，市級財政資金以獎勵的方式支持對該區縣一定的款項，並且給予區域生態保護補償資金。
５嚴肅責任追究環境保護黨政同責與安全生產黨政不同的地方是，前者對重大環境損害實行終身責任製。為此，需明確將環境保護和生態建設納入各級黨政領導班子和領導幹部的任內考核考評體係，並將考評結果作為領導班子調整和領導４·１１６·第四章監管體製和運行機製幹部選拔任用、培訓教育、獎勵懲戒的重要依據，對於年度考核、中期考核和任期考核不合格的，或者發生重大環境事件的，應明確責任追究的情形、方式、適用、主體和程序，加強其針對性和操作性，確保環境保護責任追究落地。對於責任追究情形，應按照違反環境保護工作規定和發生環境汙染、生態破壞事故兩種情形追究責任。對於責任追究方式，主要采取問責和紀律處分的方式進行。問責包括責令作出書麵檢查、約談、通報批評、取消當年評優評先資格、責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等９種方式。對於受到環境保護問責同時需要追究紀律責任的，依照有關規定給予黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。對於問責的適用問題，應當區分環境保護第一責任人、直接責任人，根據情節輕重，確定應當采取的問責方式。對於責任追究主體和程序，應當追究黨委、政府及其工作部門負責人環境保護責任的，由監察部門和組織部門組織調查，提出責任追究建議書並報相關責任追究決定機關；責任追究決定機關在收到責任追究建議書後，應按照幹部管理權限和程序規定，在規定期限內作出責任追究決定，並將責任追究落實情況反饋黨委和政府。
１（）損害責任追究製度。按照２０１５年《中共中央國務院關於加快推進生，生態紅線區域保護規劃》在態文明建設的意見》的規定，人民政府應編製《重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域，針對森林、草原、濕地劃定生態紅線，劃定生產、生活、生態空間開發管製界限，落實用途管製，確保生態功能不降低、麵積不減少、性質不改變；科學劃定森林、草原、濕地等領域生態紅線，嚴格自然生態空間征（占）用管理，有效遏製生態係統退化的趨勢。探索建立資源環境承載能力監測預警機製，對資源消耗和環境容量接近或超過承載能力的地區，及時采取區域限批等限製性措施。對於違反生態紅線規定，違法決策破壞嚴禁開發和限製開發地的生態環境的，應當追究其領導責任；對於生產經營者和個人侵犯破壞嚴禁開發和限製開發地的生態環境的，應當按照《環境保護法》《侵權責任法》等有關法律法規的規定，承擔環境民事責任；構成法罪的，追究刑事責任。
建立生態補償製度，加強國家對重點地區、上級政府對下級政府生態保護工作的評價和生態補償力度，建立流域上下遊之間、不同區域之間的橫向生態補償機製。國家正在開展《生態補償條例》的立法工作，對生態補償的監管體製、生態補償的對象、生態補償的核算、生態補償的評估、生態補償·１１７·的標準、生態補償的方式、生態補償的資金來源、生態補償的程序、生態補償的期限、生態補償資金的使用、生態補償的監督等予以明確，使生態補償製度化、規範化、程序化，體現區域公平、公正和促進發展的特點。
建立健全環境損害的國家索賠製度和社會公益訴訟製度。規定索賠條件、程序、時效、範圍，建立環境保護部、國家海洋局等部門依法代表國家對生態損害進行追索的製度。按照《環境保護法》的規定，健全與國家生態損失和環境私權損害責任追究相銜接的環境公益訴訟製度，保障社會的環境公共利益。
（）任內考核責任製。“大氣十條”的考核辦法和“水十條”的規定，２
建立了嚴格的環境保護考核製度，如“水十條”規定：國務院與各省（區、，市）人民政府簽訂“水汙染防治目標責任書”分解落實目標任務，切實落實“。一崗雙責”每年分流域、分區域、分海域對行動計劃實施情況進行考核，考核結果向社會公布，並作為對領導班子和領導幹部綜合考核評價的重要依據。並將考核結果作為水汙染防治相關資金分配的參考依據。
各省、自治區、直轄市應當將環境保護和生態建設納入各級黨政領導班子和領導幹部的任內考核考評體係。具體建議如下：可以按照２０１５年《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法》的規定，對本行政區域黨政主要領導幹部建立如下追責情形：①貫徹落實中央和本行政區關於生態文明建設的決策部署不力，致使本地區生態環境和資源問題突出或者任期內生態環境狀況明顯惡化的；②作出的決策與生態環境和資源方麵政策、法律法規相違背的；③違反主體功能區定位或者突破資源環境生態紅線、城鎮開發邊界，不顧資源環境承載能力盲目決策造成嚴重後果的；④作出的決策嚴重違反城鄉、土地利用、生態環境保護等規劃，以及與“多規合一”要求不一致的；⑤地區和部門之間在生態環境和資源保護協作方麵推諉扯皮，主要領導成員不擔當、不作為，造成嚴重後果的；⑥本地區發生主要領導成員職責範圍內的嚴重環境汙染和生態破壞事件，或者對嚴重環境汙染和生態破壞（）事件處置不力的；⑦對公益訴訟裁決和資源環境保護督災害察整改要求執行不力的；⑧其他應當追究責任的情形。可借鑒河北省《關於創新和完善幹部目標綜合考核評價機製的意見》和《省直黨政工作部門領導班子和領導幹部綜合考核評價辦法（）等文件的做法，大幅度提高區縣試行》政府、承擔環境保護職責部門的績效管理考評和經濟社會發展實績評價中的·１１８·第四章監管體製和運行機製環境保護比重，提至２５分，並將考評結果作為領導班子調整和領導幹部選拔任用、培訓教育、獎勵懲戒的重要依據。對於年度、中期考核和任期考核不合格的，或者發生重大生態破壞和環境汙染事件的，應明確責任追究的情形、方式、適用、主體和程序，加強其針對性和操作性，確保環境保護責任追究落地。
》可以按照２０１５年《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）的規定，對本行政區黨委和政府有關領導成員建立如下追責情形：①指使、授意或者放任分管部門對不符合主體功能區定位或者生態環境和資源方麵政、策、法律法規的建設項目審批（核準）建設或者投產（使用）的；②對分管部門違反生態環境和資源方麵政策、法律法規行為監管失察、製止不力甚至包庇縱容的；③未正確履行職責，導致應當依法由政府責令停業、關閉的嚴重汙染環境的企業事業單位或者其他生產經營者未停業、關閉的；④對嚴重環境汙染和生態破壞事件組織查處不力的；⑤其他應當追究責任的情形。
可以按照２０１５年《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法》的規定，對本行政區政府有關工作部門領導成員建立如下追責情形：①製定的規定或者采取的措施與生態環境和資源方麵政策、法律法規相違背的；②批準開發利用規劃或者進行項目審批（核準）違反生態環境和資源方麵政策、法律法規的；③執行生態環境和資源方麵政策、法律法規不力，不按規定對執行情況進行監督檢查，或者在監督檢查中敷衍塞責的；④對發現或者群眾舉報的嚴重破壞生態環境和資源的問題，不按規定查處的；⑤不按規定報告、通報或者公開環境汙染和生態破壞（災害）事件信息的；⑥對應當移送有關機關處理的生態環境和資源方麵的違紀違法案件線索不按規定移送的；⑦其他應當追究責任的情形。
可以按照２０１５年《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法》的規定，對本行政區黨政領導幹部建立如下予以追責的情形：①限製、幹擾、阻礙生態環境和資源監管執法工作的；②幹預司法活動，插手生態環境和資源方麵具體司法案件處理的；③幹預、插手建設項目，致使不符合生態環境和資源、方麵政策、法律法規的建設項目得以審批（核準）建設或者投產（使用）的；④指使篡改、偽造生態環境和資源方麵調查和監測數據的；⑤其他應當追究責任的情形。這類責任，可能屬於任內考核責任，也可能不屬於任內考核責任。
·１１９·對於追責程序，可以按照２０１５年《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法》的規定，規定如下：人民政府負有生態環境和資源保護監管職責的工作部門發現有本辦法規定的追責情形的，必須按照職責依法對生態環境和資源損害問題進行調查，在根據調查結果依法作出行政處罰決定或者其他處理決定的同時，對相關黨政領導幹部應負責任和處理提出建議，按照幹部管理權限將有關材料及時移送紀檢監察機關或者組織（人事）部門。需要追究黨紀政紀責任的，由紀檢監察機關按照有關規定辦理；需要給予誡勉、責令公開道歉和組織處理的，由組織（人事）部門按照有關規定辦理。負有生態環境和資源保護監管職責的工作部門、紀檢監察機關、組織（人事）部門應當建立健全生態環境和資源損害責任追究的溝通協作機製。司法機關在生態環境和資源損害等案件處理過程中發現有追責情形的，應當向有關紀檢監察機關或者組織（）部門提出處理建議。負責作出責任追究決定的機關和部人事門，一般應當將責任追究決定向社會公開。為了保證追責的公正性，還需要建立追責申訴的程序。為此可以規定：“受到責任追究的人員對責任追究決定不服的，可以向作出責任追究決定的機關和部門提出書麵申訴。作出責任追”究決定的機關和部門應當依據有關規定受理並作出處理。
對於責任追究方式，“”規定：對未通過年度考核的，要約談省級水十條人民政府及其相關部門有關負責人，提出整改意見，予以督促；對有關地區和企業實施建設項目進行環評限批。對因工作不力、履職缺位等導致未能有效應對水環境汙染事件的，以及幹預、偽造數據和沒有完成年度目標任務的，要依法依紀追究有關單位和人員責任。對不顧生態環境盲目決策，導致水環境質量惡化，造成嚴重後果的領導幹部，要記錄在案，視情節輕重，給予組織處理或黨紀政紀處分，已經離任的也要終身追究責任。２０１５年《黨政領導黨政領導幹部生態環境損害責任追幹部生態環境損害責任追究辦法》規定：“究形式有：誡勉、責令公開道歉；組織處理，包括調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等；黨紀政紀處分。組織處理和黨紀政紀處分可以單獨使用，也可以同時使用。追責對象涉嫌犯罪的，應當及時移送司法機關依法”處理。具體到各省、自治區和直轄市，可采取兩步走的措施：第一步，先做書麵檢查，提出整改措施和時限，在整改期間實行區域限批，由環境保護主管部門或者環境保護委員會辦公室和組織部（）紀檢監察機關牽頭督人事局、促整改措施，約談相關責任人。第二步，對於整改不到位或者難以到位的，·１２０·第四章監管體製和運行機製、進行問責和紀律處分。問責包括責令作出書麵檢查、約談（誡勉）通報批評、取消當年評優評先資格、責令公開道歉、停職檢查、調離崗位、引咎辭職、責令辭職、免職、降職等方式。對於問責的同時還需要追究紀律責任的，依照有關規定給予黨紀政紀處分；涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。對於問責的適用問題，應當區分環境保護第一責任人、直接責任人，根據情節輕重，確定應當采取的問責方式。對於責任追究主體和程序，應當追究黨委、政府及其工作部門負責人責任的，可借鑒甘肅省蘭州市的做法，由紀檢監察部門和組織部門組成督查組，組織調查，提出責任追究建議書並報相關責任追究決定機關；責任追究決定機關在收到責任追究建議書後，應按照幹部管理權限和程序規定，在規定期限內進行誡勉談話或者調崗，或者作出責任追究決定，並將責任追究落實情況反饋黨委和政府。
（）領導幹部的終身責任製。探索建立生態效績離任審計與後評價製度，３
按照２０１５年《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法》的規定，實行生態環境損害責任終身追究製。對違背科學發展要求、造成生態環境和資源嚴重破壞的，責任人不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴格追責，承擔與考核評價結果相應的責任，因決策失誤導致生態環境惡化的，必須進行責任生態文明體製改革整體方案》的規定，要建立生追溯與懲戒。按照２０１５年《態環境損害責任終身追究製，實行地方黨委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責製。以自然資源資產離任審計結果和生態環境損害情況為依據，明確對地方黨委和政府領導班子主要負責人、有關領導人員、部門負責人的追責情形和認定程序。區分情節輕重，對造成生態環境損害的，予以誡勉、責令公開道歉、組織處理或黨紀政紀處分，對構成犯罪的依法追究刑事責任。對領導幹部離任後出現重大生態環境損害並認定其需要承擔責任的，實行終身追責。建立國家環境保護督察製度。
領導幹部的終身責任製有助於推動領導幹部政績觀的轉變，有助於地方發展模式的改變，將領導幹部的責任與環境保護牢牢捆綁在一起，使保護優先、綠色發展成為決策者的思維習慣。政績觀隻有關注“五位一體”中的生態文明，發展模式才能向科學發展、民主發展和法治發展的模式轉變。下一步，需按照《關於改進地方黨政領導班子和領導幹部政績考核工作的通知》等要求，明確要求不搞地區生產總值及增長率排名，同時要加大資源消耗、環境保護等考核指標的權重，進行綠色政績考核。領導幹部的終身責任製需·１２１·要明確以下幾點：一是各地製定經濟和社會政策時，應按照《環境保護法》的要求進行生態環境保護論證，使地方的發展不以環境損害為代價，不以犧牲資源為代價。二是製定政策和規劃時，充分聽取各方麵的意見，包括不同意見，科學、民主地作出決策，對於不同意見，應當作出意見處理說明。三是需要編製資產負債表，對領導幹部任期內的環境損害、資源消耗及任期造成以後的環境和資源問題進行量化統計，並作出說明。四是從考核、紀檢、人大監督和環境公益訴訟等方麵，建立對領導幹部的環境保護責任追究啟動機製。五是健全民主決策機製，建立參與決策人的盡職免責製度，讓不民主、不科學作出決策的黨政領導承擔決策責任。
（四）環境保護黨政同責、一崗雙責的能力建設和實施保障問題在能力建設方麵，首先，要按照黨的十八大決定的要求，增強基層環境保護執法監察力量，特別是公開招考一批專業人才。其次，要保證信息通暢，了解工作動態和環境保護隱患、事故、舉報投訴和事故調查處理等信息。再次，要按照全覆蓋的要求加強環境保護全員培訓。各級人民政府安委會辦公室負責組織培訓本級人民政府安委會成員單位、本級人民政府所轄企業和下級人民政府環保部門。鄉鎮街道政府屬於最基層的政府，其培訓企業有著一定的特殊性，培訓方式可以考慮由鄉鎮政府和環境保護培訓學校簽訂培訓協議的方式進行，按照法律要求共同培訓企業員工。通過培訓，使鄉鎮街道和居村（）委會工作人員學安全、會安全、管安全，使環境保護管理和監督落到企業和社區，使環境保護主體責任得到落實。最後，還要加強車輛、通信、取證和勞動防護用品等環境保護監管裝備的配備工作，實行監管信息化、配備齊全化、行為規範化和執法標準化，使環境保護監管責任有條件得到落實。
在實施保障方麵，應當建立強力的激活機製，特別是督促黨政一把手親黨政同責、一崗雙責”力親為、親自動手抓的機製，使製度運轉起來，防止“，的責任體製和“製度睡覺”淪為形式。首先，可把環境保護委員會置於地方黨委和政府雙重領導之下，要求全國各地政府的主要負責人擔任環境保護委員會的主任，將地方黨政主要負責人綁在責任的戰車上。其次，要求各地黨委和政府聯合製定綠色發展戰略，定期討論本地的環境保護形勢，檢討本地的環境保護體製、製度、機製和能力建設的問題。再次，按照國家治理的要求，發動社會參與和監督，讓人民群眾發現違法、監督違法、舉報違法，彌補行政監管視野不足和能力不足的缺陷。複次，大力推進“四不兩直”的執·１２２·第四章監管體製和運行機製法監察方式，由環境保護、紀檢監察等部門對各行業、各部門、各生產經營單位的環境保護狀況進行檢查，對於生產經營單位和行業（領域）監管部門監管存在的問題，應當由點到麵地進行整改，由點到麵地追究工作不力的責任。最後，還要明確政治問責、紀律處分和刑事責任追究的程序和方式。
四、《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》之解讀（一）辦法出台的時代背景和意義迄今為止，中共中央和國務院、中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合發布了數量眾多的權威性文件，其內容涉及機構建設與管理、黨政人員管理、反對腐敗、環境保護、安全生產、食品安全、教育發展、衛生發展、水利發展、發展改革等方麵。聯合製定文件的前提包括：一是現實存在共同關心的問題；二是現實存在的問題與兩者的職責有關；三是兩者聯合指定文件能更有效地解決問題。環境保護問題作為最基本的民生問題，社會極為關心，政府和黨委都有責任解決，而且政府和黨委都想聯手把問題解決，正好符合這三個前提。事實也是，如果黨委不重視，黨委不擔責，國家和社會再怎麼強調政府的責任，效果也不會好，因此需要黨和政府共同挑起民生這一副重擔，建立黨政聯合製定製度，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，督促地方黨委履行好執政責任，力促地方政府履行好監管責任。
２０１４年１０月，黨的十八屆四中全會提出全麵推進法治建設，把黨內法規建設和國家立法建設納入社會主義法治體係框架，要求加強兩者之間的銜接和協調。在２０１５年初的全國環境保護工作會議上，原環境保護部部長周生賢提出，２０１５年要著力推進環境保護“黨政同責、一崗雙責”的實施。２０１５年３月３１日，環境保護部部長陳吉寧在河北省唐山市現場調研大氣汙染防治工，作時指出，要切實推動“黨政同責、一崗雙責”進一步明確各級各部門的責任，各負其責、通力協作，共同推動環境保護工作發展。環境保護部領導有關環境保護“黨政同責、一崗雙責”的思想提出，是針對現實環境問題嚴峻的局麵而提出的重要政策，屬於頂層設計的內容。
２０１５年７月，中央深改組通過了《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（），中共中央辦公廳、國務院辦公廳隨後聯合印發了該辦法，要試行》求各地區各部門遵照執行。值得指出的是，安全生產工作涉及人民群眾生命·１２３·財產安全，因而極其重要，但是黨中央和國務院之前並未出台中央級的安全生產“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管”文件。中共中央辦公廳和國務院辦公廳在生態環境保護領域聯合出台了《黨政領導幹部生態環境損害責任追究，辦法（），推行環境保護“黨政同責、一崗雙責、失職追責”表明了試行》中央對環境保護工作乃至生態文明建設工作的高度重視。２０１５年８月，習近平總書記針對天津港口爆炸事故提出，安全生產和環境保護要黨政同責、一崗雙責、失職追責。重視的原因有三：一是環境汙染和生態破壞問題相當嚴重，危及國家和民族的可持續發展，社會反映強烈；二是生態文明建設工作已經融入經濟、政治、社會、文化工作，成為“五位一體”建設的重要組成內容，地位極其重要；三是現在的環境保護領導和管理體製出現了失靈的現象，必須通過創新予以解決，發揮地方各級黨委的負責作用。
《》黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）在現行體製下，抓住了解決環境問題方法的“”製度設計非常科學、合理，因而得到了牛鼻子，各界稱道。該辦法由黨的中央機關和國務院的機關聯合發布，以“辦法”而非“”“”等形式出現，按照《中國共產黨黨內法規製定條例》的意見通知規定，屬於黨內法規；按照《立法法》的規定，又屬於規章性文件。根據該，根據有關黨內法規和國家法律法規，製定本辦法”可以辦法第１條規定的“看出其混合屬性。考察中國環境保護法治史，可以發現，自《中國共產黨黨內法規製定程序暫行條例》１９９０年製定以來，該文件應是第一個以黨內法規和國家立法相結合的形式出現的具有強製實施力的環境保護規範性文件，是黨和國家在環境保護國家治理方麵製度化、規範化、程序化的嚐試，體現了環境保護黨內法規與國家立法的銜接和互助，是中國特色社會主義環境法治的重大創新。
（二）《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）的亮點《》共１９條，涉及製定依據、製定目的、適用對象、追責對象、追辦法責原則、追責事由、追責主體、考核評價、追責程序、責任形式、追責申訴、追責後果、公正追責等內容。縱觀全文，以下幾個方麵的亮點尤為引人關注：第一，追責對象涉及麵廣、層級多。既涉及地方黨委和中央有關部門等黨組織的領導人員，也涉及地方政府和國家機關有關工作部門，如環境保護部、水利部、國土資源部、國家林業局、國家海洋局等部門的領導人員；既·１２４·第四章監管體製和運行機製涉及地方領導人員，也涉及中央和國家機關的領導人員；既涉及地方政府主要領導和其他領導成員，也涉及地方政府有關工作部門領導成員，還涉及政府有關工作部門的有關機構領導人員。正因為其把能涉及的“關鍵少數”領導人員都納入失職追責體係，體現權責的一致性，才保證了追責具有足夠的威懾力，保證權力行使的科學、公正和公平性。
第二，追責的事由廣，針對性強。《》規定的追責事由可以歸納為以辦法下四類：其一，決策、審批和文件製定不科學甚至違法類，如貫徹落實中央關於生態文明建設的決策部署不力，致使本地區生態環境和資源問題突出或者任期內生態環境狀況明顯惡化的；作出的決策與生態環境和資源方麵政策、法律法規相違背的；違反主體功能區定位或者突破資源環境生態紅線、城鎮開發邊界，不顧資源環境承載能力盲目決策造成嚴重後果的；作出的決策嚴重違反城鄉、土地利用、生態環境保護等規劃的；製定的規定或者采取的措施與生態環境和資源方麵政策、法律法規相違背的；批準開發利用規劃或者進行項目審批（核準）違反生態環境和資源方麵政策、法律法規的。其二，消極履職類，如地區和部門之間在生態環境和資源保護協作方麵推諉扯皮，主要領導成員不擔當、不作為，造成嚴重後果的；本地區發生主要領導成員職責範圍內的嚴重環境汙染和生態破壞事件，或者對嚴重環境汙染和生態破壞（）事件處置不力的；對公益訴訟裁決和資源環境保護督察整改要求災害執行不力的等。其三，故意違法類，如指使、授意或者放任分管部門對不符合主體功能區定位或者生態環境和資源方麵政策、法律法規的建設項目審批（）建設或者投產（）的；對分管部門違反生態環境和資源方麵政核準、使用策、法律法規行為監管失察、製止不力甚至包庇縱容的。其四，違法幹預類，如限製、幹擾、阻礙生態環境和資源監管執法工作的；幹預司法活動，插手生態環境和資源方麵具體司法案件處理的；幹預、插手建設項目，致使不符、合生態環境和資源方麵政策、法律法規的建設項目得以審批（核準）建設或使用者投產（）的；指使篡改、偽造生態環境和資源方麵調查和監測數據的。
上述情形展示的是社會公眾反映強烈的環境保護領導和管理問題，其針對性和現實性均很強。
第三，責任寬嚴相濟，程序嚴格。按照《》第１０條的規定，黨政領辦法導幹部生態環境損害責任追究形式主要包括由組織（）部門辦理的誡勉、人事責令公開道歉；由組織部門辦理的組織處理，包括調離崗位、引咎辭職、責·１２５·令辭職、免職、降職等；由紀檢監察機關辦理的黨紀政紀處分；由司法機關追究的刑事責任。上述責任形式中，輕的有誡勉，重的有黨紀政紀處分甚至刑事責任，體現了責任的寬嚴相濟性。除此之外，還規定了承擔責任的後果，如受到責任追究的黨政領導幹部，取消當年年度考核評優和評選各類先進的資格；受到調離崗位處理的，至少一年內不得提拔；單獨受到引咎辭職、責令辭職和免職處理的，至少一年內不得安排職務，至少兩年內不得擔任高於原任職務層次的職務；受到降職處理的，至少兩年內不得提升職務。這些配套的措施，掐住了那些違法官員的軟肋，使得責任能夠真正在實踐中能夠發揮作用，以保證責任的嚴厲性和追責的嚴肅性。
第四，強調相互協作，公正追責。《辦法》在第１１條規定了部門和機關追責的溝通協作機製，如負有生態環境和資源保護監管職責的工作部門、紀檢監察機關、組織（）部門應當建立健全生態環境和資源損害責任追究人事的溝通協作機製；司法機關在生態環境和資源損害等案件處理過程中發現有本辦法規定的追責情形的，應當向有關紀檢監察機關或者組織（人事）部門提出處理建議。對於不依法或者依規追責的，即對發現本辦法規定的追責情形應當調查而未調查，應當移送而未移送。對於應當追責而未追責的，第１３條規定了追究有關責任人員的責任。這些措施，保證了追責製度和程序的可操作性以及追責的公正性。
第五，追責具有終身性，警示力強。目前出現的很多區域性環境問題，無論是水汙染問題還是大氣汙染問題，無論是土地侵占問題還是生態破壞問題，有的是一些地方黨政領導為了追求自己任內短期的經濟增長政績，不考慮地方可持續發展的需求，放任甚至鼓勵工業粗放式發展和資源粗放式開采造成的；有的是與汙染企業或者生態破壞企業有利益上的勾連；有的是作出辦法不科學的決策，造成環境汙染或者生態破壞。為此，《》第４條規定：黨政領導幹部生態環境損害責任追究，堅持終身追究的原則。第１２條規定：“實行生態環境損害責任終身追究製。對違背科學發展要求、造成生態環境和資源嚴重破壞的，責任人不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴格追”責。這兩點規定的警示作用大，對於那些想把環境資源作為自己政績代價的官員來說，是一劑有效的預防針。
（三）回應與小結目前，科研院校對黨內法規及其與國家立法的銜接、互助的研究，特別·１２６·第四章監管體製和運行機製是法理學研究不夠。黨內法規在國家和社會生活中起了相當重要的作用，對於這一事實，環境法學界應當開展理論梳理和創新工作，開展相關的教育培訓工作。隻有這樣，黨對環境保護的領導才能更依法和規範，黨政在環境保護方麵的關係才能得到更科學的厘定，社會主義環境法治的優越性才能得到更加完美的彰顯。因為缺少研究，一些人私下提出，《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（）的出台，是黨幹預國家環境保護法治工作的人治試行》表現。其實，法治的要義是規則之治，作為社會主義國家，我國的法治包括黨內法規之治和國家法之治兩個方麵。黨通過黨內法規規定的領導規則，依據國家法律的規定來領導國家建設，符合規則之治的法治要求，是現代法治的一種重要形態。讓黨內法規和國家立法在製度的製約下通過規則的有機銜接和協調，可以防止個人意誌特別是領導意誌的幹預，即可防止人治現象的》出現。《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）的出台，就是立足於中國的政黨政治實際和環境保護體製、製度和機製現狀，在《中國共產黨黨內法規製定條例》《中央黨內法規製定工作五年規劃綱要》等高層次黨內法規的指導下，在國家《立法法》的規範下，由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發，因此，擔心製定黨內法規和國家立法相結合的文件會導致黨政不分、黨國不分的人治擔心是多餘的。相反地，這類聯合發布的文件越齊全，規定越具體，對環境保護事務的領導就越規範，就越符合黨在中國法治框架內活動的要求。如果超越黨內法規的規定違規行使環境保護事務的領導權，不僅國家的法治框架難以包容，恐怕黨內法規也不會答應。
《》黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）提出的環境保護“黨政同責、一崗雙責、失職追責”要求，改變了以前的環境保護國家權力運行格局要求，突出了黨委在環境保護治理體係中的作用，強調地方黨委和政府的協同監管職責，突出其他行政監管部門的分工負責作用，是對傳統的環境保護監管體製、製度和機製的重大創新，符合國家治理體係建設的要求和方向。因此，從邏輯上看，環境保護“黨政同責、一崗雙責、失職追責”體製、製度和機製的建設是國家治理體係建設的重要內涵，是對國家治理體係內容和方式的豐富和發展。
·１２７·第五節生態文明評價考核與黨政同責生態文明體製改革目前已基本告一段落。２０１６年起，進入生態文明關鍵領域的改革試點和常規措施的全麵落實階段。中國的經驗證明，評價考核是國家政策落地的有力手段。在評價考核中，實行公共事項的黨政同責，實踐證明尤其有用。為此，中央有必要組織力量起草生態文明建設的評價考核辦法。在該辦法中，除了評價考核指標體係的核心內容外，評價考核適用於哪些主體、針對不同評價考核對象設計哪些不同的評價考核指標、評價考核的結果如何運用以發揮實效等，也是相當重要的內容。
一、生態文明評價考核實行黨政同責的依據（一）黨和國家的指導文件１綜合性文件生態文明的評價考核，尤其是實行黨政同責的評價考核，是在黨的十八大之後開始設計、推行的。黨的十八大報告提出，加強環境監管，健全生態環境保護責任追究製度和環境損害賠償製度。這一闡述為今後五年乃至更長時間的生態環境保護改革，奠定了工作基調。此後，黨的十八屆三中、四中和五中全會文件，都或多或少地涉及生態文明評價考核或者責任追究的問題。
黨的十八屆三中全會決定提出，對限製開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核。探索編製自然資源資產負債表，對領導幹部實行自然資源資產離任審計。建立生態環境損害責任終身追究製。
十八屆三中全會決定是黨的全麵改革綱領性文件，為評價考核的差別化、評價方法、考核對象以及責任形式，作出了基本規定。
黨的十八屆四中全會決定把黨內法規納入中國特色社會主義法治體係，是一個中國特色社會主義法治理論的重大創新。全會決定提出，用嚴格的法律製度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律製度，強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本；建立健全自然資源產權法律製度，完善國土空間開發保護方麵的法律製度，製定完善生態補償和土壤、水、大氣汙染防治及海洋生態·１２８·第四章監管體製和運行機製環境保護等法律法規，促進生態文明建設；依法強化損害生態環境等重點問題治理。從此規定來看，中共中央和國務院聯合發布對地方黨委和政府開展，生態文明評價考核尤其是黨政同責的“聯合法規”是在中國法治體係的創新格局內開展工作的。
黨的十八屆五中全會討論了“十三五”規劃的建議，全會決定提出，以市縣級行政區為單元，建立由空間規劃、用途管製、領導幹部自然資源資產關於離任審計、差異化績效考核等構成的空間治理體係。《〈中共中央關於製定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議〉的說明》指出，根據當前資源環境麵臨的嚴峻形勢，在繼續實行能源消費總量和消耗強度雙控的基礎上，水資源和建設用地也要實施總量和強度雙控，作為約束性指標，建立目標責任製，合理分解落實。目標責任製的建立、差異化考核模式的采取，雙控手段、空間規劃、用途管製等考核指標的明確，為生態文明評價考核尤其是黨政同責的“聯合法規”出台，奠定了技術基礎。
２專門性文件黨的十八屆三中全會以來，中共中央和國務院聯合發布了一些生態文明建設和改革的文件。這些文件，也涉及生態文明建設的評價考核問題。
２０１５年４月，中共中央、國務院發布《關於加快推進生態文明建設的意，
１見》對評價考核體係的建立和責任追究做出了基本的要求。意見指出：（）全麵落實主體功能區規劃，健全財政、投資、產業、土地、人口、環境等配套２
政策和各有側重的績效評價考核體係。（）按照嚴控增量、盤活存量、優化結構、提高效率的原則，加強土地利用的規劃管控、市場調節、標準控製和３
考核監管，嚴格土地用途管製，推廣應用節地技術和模式。（）健全政績考核製度。建立體現生態文明要求的目標體係、考核辦法、獎懲機製。把資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入經濟社會發展綜合評價體係，大幅增加考核權重，強化指標約束，不唯經濟增長論英雄。完善政績考核辦法，根據區域主體功能定位，實行差別化的考核製度。對限製開發區域、禁止開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣，取消地區生產總值考核；對農產品主產區和重點生態功能區，分別實行農業優先和生態保護優先的績效評價；對禁止開發的重點生態功能區，重點評價其自然文化資源的原真性、完整性。根據評價考核結果，對生態文明建設成績突出的地區、單位和個人給予表彰獎勵。探索編製自然資源資產負債表，對領導幹部實行自然資源資產·１２９·４
和環境責任離任審計。（）完善責任追究製度。建立領導幹部任期生態文明建設責任製，完善節能減排目標責任考核及問責製度。嚴格責任追究，對違背科學發展要求、造成資源環境生態嚴重破壞的要記錄在案，實行終身追責，不得轉任重要職務或提拔使用，已經調離的也要問責。對推動生態文明建設工作不力的，要及時誡勉談話；對不顧資源和生態環境盲目決策、造成嚴重後果的，要嚴肅追究有關人員的領導責任；對履職不力、監管不嚴、失職瀆職的，要依紀依法追究有關人員的監管責任。
在《關於加快推進生態文明建設的意見》的指導下，中共中央、國務院，於２０１５年９月出台《生態文明體製改革整體方案》針對一些關鍵領域和措施部署改革的措施，如研究製定可操作、可視化的綠色發展指標體係；製定生態文明建設目標評價考核辦法，把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體係；根據不同區域主體功能定位，實行差異化績效評價考核。
３評述以上綜合性和專門性文件，按照《黨內法規製定條例》的規定，無論是從名稱還是通過程序來看，均不屬於黨內法規，不具備強製性的依據效果。
盡管如此，由於它們屬於層級很高的指導性文件，是黨和國家意誌的體現，應當在其他黨內法規和國家法律法規中得以落實。上述文件，對於生態文明評價考核主要政策性文件的起草，依據《黨內法規製定條例》第７條規定的“，製定黨內法規應當遵循下列原則：……貫徹黨的理論、路線、方針和政策”均有重要的指導作用。中共中央和國務院，甚至中共中央辦公廳、國務院辦公廳完全可以以其為政策依據，出台生態文明評價考核辦法。
（二）黨的法規和國家法律法規１綜合性法律、法規（）綜合性中共中央黨內法規和國務院行政法規性文件相結合的“聯合１
。法規”從明確的法律依據上看，２０１５年７月，中共中央辦公廳、國務院辦公》黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行），並發出廳聯合印發了《通知，要求各地區各部門遵照執行。《》規定實行生態環境損害責任終身辦法追究製，對違背科學發展要求、造成生態環境和資源嚴重破壞的，責任人不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴格追責。《辦法》同時首次明確了２５種黨政領導幹部生態損害追責情形。但是這一文件僅適用於在環境資源保護方麵失職的黨政領導幹部，對於前麵的評價考核環節，即評估生態環境質·１３０·第四章監管體製和運行機製量、自然資源總量等是否破壞、質量等級是否降低、投入是否到位等，尚不能作為直接的依據。對於環境和自然資源保護不利的地方政府和部門，由於其不屬於個人，如何追究其責任，《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（），也不能作為依據。試行》２
（）綜合性法律依據。２０１４年修訂的《環境保護法》第２條規定：“本法所稱環境，是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生”生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。該概念基本涵蓋所有的環境因素和自然資源。在此基礎上，該法第６條第２款”規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。第２６條規國家實行環境保護目標責任製和評價考核製度。縣級以上人民政府應當定：“將環境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的評價考核內容，作為對其評價”考核的重要依據。評價考核結果應當向社會公開。這說明，對地方各級人民政府進行包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等在內的生態文明建設考核，是有國家法律依據的。但是，這一依據僅屬於國家法律層麵的對政府評價考核的依據，不適用於對地方黨委和地方黨委領導的評價考核。
２專門性法律法規在現行環境汙染立法方麵，《水汙染防治法》《大氣汙染防治法》均有關於地方各級人民政府對本行政區域水和大氣環境質量負責的規定。在自然資源保護立法方麵，《》《》《土地管理法》《礦產資源保護法》《草水法森林法原法》都缺乏地方各級人民政府對本行政區域水和大氣環境質量負責的規定，因此更談不上設立對地方人民政府評價考核的規定了。
基於上述缺憾和評價考核的必要性，黨的十八屆三中全會以後，國務院大氣汙染防治行動計劃》的評價考核辦法和《水汙染防治行動計出台了《，劃》對大氣和水環境保護規定了責任部門和評價考核的後果。如前者規定，評價考核結果報中組部；後者規定，監察機關可以參與評價考核和責任追究等。如第３２條規定：“嚴格目標任務考核。國務院與各省（區、市）人民政。府簽訂水汙染防治目標責任書，分解落實目標任務，切實落實‘一崗雙責’每年分流域、分區域、分海域對行動計劃實施情況進行考核，考核結果向社·１３１·會公布，並作為對領導班子和領導幹部綜合評價考核的重要依據。（環境保護。對未通過年度考核的，要約談省級人民政府及部牽頭，中央組織部參與）”“其相關部門有關負責人，提出整改意見，予以督促；對有關地區和企業實施建設項目環評限批。對因工作不力、履職缺位等導致未能有效應對水環境汙染事件的，以及幹預、偽造數據和沒有完成年度目標任務的，要依法依紀追究有關單位和人員責任。對不顧生態環境盲目決策，導致水環境質量惡化，造成嚴重後果的領導幹部，要記錄在案，視情節輕重，給予組織處理或黨紀”環境保護部牽頭，監察部參與）政紀處分，已經離任的也要終身追究責任。（這些已經實施的規範，都可以作為對地方政府大氣和水汙染防治考核工作的依據。
３評述總的來說，在中央層麵的黨內法規層麵，目前缺乏對地方黨委和政府評價考核和獎懲的直接的依據。在國家層麵的法律法規層麵，《環境保護法》可以作為對地方人民政府生態文明評價考核的綜合依據，《大氣汙染防治行動計劃》評價考核辦法和《水汙染防治行動計劃》可以作為地方人民政府評價考核的專門依據，但不能作為對地方黨委評價考核的依據。這些缺憾，前文已述，可以通過黨的十八大文件、黨的十八屆三中全會決定、四中全會決定和五中全會決定，予以彌補。也就是說，無論從法律上看，還是從黨內的重要指導性文件來看，都有製定揉生態文明評價考核的黨內法規和國家行政法規性文件於一體的“聯合法規”的依據。
，不過，製定生態文明評價考核的“聯合法規”必須強化與國家法律法規，特別是現行其他黨內法規和“聯合法規”銜接，如與２０１５年《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（）銜接。在操作中，先按照生態文明試行》聯合法規”對省級及以下行政區域的黨委和政府進行評價考核；評價考核“對於應當追究黨政領導幹部責任的情形，再按照《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（）規定的條件、情形、程序、形式，由特定機關開展試行》責任追究。
二、生態文明評價考核的黨政同責如何體現（一）黨政同責在文件中的角色定位在角色定位方麵，黨政同責在生態文明評價考核黨政同責辦法中，作為·１３２·第四章監管體製和運行機製一個保障手段來對待比較穩妥。黨政同責的內容可以包括以下兩個部分：（）黨組織和政府對生態文明建設基於各自的分工不同，分別有領導和１
部署的職責。各自的職責要分解到有關黨政部門及其負責人，實現責任到崗。
在本部分內容中，要區別設計黨委和政府的職責評價考核指標體係。
（）對於生態文明評價考核不合格的地方、部門，要對負有責任的黨政２
部門和黨政領導幹部進行精準追責。因此，文件中在評價考核後，專門設立一個部分來規定獎勵和責任追究的實體性和程序性內容。
（二）黨政同責在文件中的體現形式關於黨政同責在文件中的體現形式，必須有一個合理的統籌。建議：（）在指導思想方麵，明確黨組織和政府（部門）對生態文明建設的主１
導作用，強化黨政領導幹部的生態文明責任意識，健全黨政領導幹部的追責體製和機製。
（）在評價考核對象方麵，把黨組織和政府（部門）以及地方和部門的２
主要黨政領導都作為評價考核對象予以明確。其中，對於一些部門，還要明確其內設部門的責任。
３（）在評價考核指標方麵，要分開設立黨組織、政府（部門）的評價考核指標體係。其中對黨組織的評價考核指標既應包括考核黨組織會議的研究部署和推動工作，還應評價考核黨組織成員的角色，如評價考核黨委常委組織部長的人事配備合理性問題；評價考核黨委常委、政法委書記在執法、司法落實方麵的業績；評價考核黨委常委、紀委書記的案件受理和責任追究業績。
（）在評價考核原則方麵，應當堅持以下原則：一是黨統領建設的原則，４
即地方各級黨委對本行政區域的生態文明建設負有總的部署和領導責任；在黨委的領導下，地方各級人民政府對本行政區域生態文明建設的落實負有全麵責任。二是黨政評價考核並重的原則，即評價考核指標體係的設計及獎懲製度和機製的設計，必須要並重。當然並重並不必然意味著評價考核指標的篇幅一樣。黨委的評價考核篇幅要小一些，責任要宏觀一些。
·１３３·第六節環境保護監測監察執法的垂直問題由於目前的環境執法體製具有部門性和地方性的特點，人員由地方任命，財政也來源於地方，因此執法隊伍在實踐中往往偏向於對本地方政府負責，很難真正做到對法律和生態環境負責。而上級部門缺乏有效的監察手段，因而難以克服地方保護主義現象。落馬的山西省原環境保護廳廳長劉向東，曾。“把地方環境保護部門比作貓，把違法企業比作耗子（老鼠）貓呢是地方政府養的貓。它這個貓能不能捉耗子，捉幾隻是由政府部門說了算，不是環保”部門說了算。可見，地方保護主義是環境汙染局麵沒有得到根本扭轉的主要原因。必須在現有監管體製的基礎上，探索建立相對獨立的環境監督與執法製度。２０１５年１０月《中共中央關於製定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》借鑒重慶、陝西、貴州等地的經驗，提出實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理製度。該建議最近幾周引發了社會的熱議。
２０１３年黨的十八屆三中全會提出“。獨立進行環境監管和行政執法”２０１５年《中共中央國務院關於加快推進生態文明建設的意見》（以下簡稱“”進而提出：生態環境保護管理體製改革到２０２０年取得決定性成果，意見）加強法律監督、行政監察；強化對違法排汙、破壞生態環境等行為的執法監察和專項督察；資源環境監管機構獨立開展行政執法，禁止領導幹部違法違規幹預執法活動。“”提出了行政監察、執法監察和專項督查等生態文明意見體製改革的新方式。為了落實這些改革形式要求，２０１５年１０月的《中共中央關於製定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出“改革環境治理基礎製度……實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理製度。建立全國。統一的實時在線環境監控係統……開展環保督察巡視，嚴格環保執法”關於如何落實省以下環保機構監測檢查執法垂直管理體製，習近平總書記在作說明時指出：“省以下環保機構監測檢查執法垂直管理，主要指省級環保部門直接管理市（）縣的監測監察機構，承擔其人員和工作經費，市（地）級環地保局實行以省級環保廳（局）為主的雙重管理體製，縣級環保局不再單設而”是作為市（）級環保局的派出機構。可以看出，省以下環保機構監測監察地執法垂直管理是針對現實的環境問題，落實黨的十八屆三中全會有關生態文·１３４·第四章監管體製和運行機製明體製改革精神的具體舉措，具有現實性、針對性、合理性和邏輯上的前後一致性。
目前，環境保護部正在按照上述文件的要求，協同有關機構開展省以下環保機構監測監察執法垂直管理體製的改革設計工作。筆者認為，該設計工作應科學謹慎，著力解決好以下兩個問題：第一，治標與治本的問題。無論是省以下環保機構監測監察執法的屬地主義，還是省以下環保機構監測監察執法的垂直主義，都是體製內的監督形式。在經濟社會的轉型期，垂直的體製內監督可以多多少少地遏製地方保護主義，提高監管的效率。但是，環境保護需要建立健全環境治理體係，而環境監測監察執法隻是環境治理體係的一個方麵，如果忽視市場的調節及體製外的社會參與和監督，垂直管理的體製對於環境問題隻能治標，很難治本。
在環境治理體係的建設方麵，２０１５年９月的《生態文明體製改革總體方案》（以下簡稱“”在生態文明體製改革的目標部分指出，到２０２０年構建監方案）管統一、執法嚴明、多方參與的環境治理體係；２０１５年的《中共中央關於製定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》也提出“改革環境治理基。礎製度……健全環境信息公布製度”按照黨的十八屆三中全會精神，環境治理體係和環境治理基礎製度，顯然不隻包括環境監測監察執法，還包括市場機製和社會參與。“”還指出，構建更多運用經濟杠杆進行環境治理和生方案態保護的市場體係，著力解決市場主體和市場體係發育滯後、社會參與度不高等問題。因此，不能用垂直的監測監察執法體製替代市場和社會的作用。
基於此，國家在開展省級以下環保機構監測監察執法垂直管理體製改革設計時，必須同時健全市場調節和社會參與、監督的體製，引入並強化公眾問責機製，使新的環境監管體係可問責，增強環境監測監察垂直執法的“獨立。性”第二，垂直與屬地的問題。環境汙染和生態破壞是經濟社會生活的“副，產品”因此解決環境問題，必須把經濟社會生活的管理作為抓手才有好效果。而經濟社會生活的管理權限大多在於屬地的政府。因此，環境監管不能忽視甚至否認屬地政府的屬地責任。中央的有關文件也認可了這一點，如《生態文明體製改革總體方案》提出要構建充分反映資源消耗、環境損害和生態效益的生態文明績效評價考核和責任追究製度，著力解決發展績效評價不全麵、責任落實不到位、損害責任追究缺失等問題。其目的是督促地方政府·１３５·履行環境保護的屬地責任。在環境監管中，屬地管理和體現監管獨立性的環保機構監測監察執法並不是非此即彼的關係，而應該是相互補充的關係。習總書記解釋中的“（）級環保局實行以省級環保廳（）為主的雙重管市地局，理體製，縣級環保局不再單設而是作為市（）級環保局的派出機構”既解地決了省級人民政府對本省環境質量負責的問題，也解決了市級行政區域環境保護的屬地負責和垂直監管相結合問題。但同時也導出了一個現實問題，即縣級環保局不再單設而是作為市（地）級環保局的派出機構，那麼是否還需強調縣級人民政府的屬地負責作用，值得研究。如果需要強調，縣級環保部門成了市級環保局的派出機構，那麼縣級人民政府利用什麼機構來進行環境監管，也需要認真研究。另外，如果縣級人民政府不需要對本行政區域的環環境保護法》第６條規定“地方各級人民政府對本行政境質量負責，那麼《，區域的環境質量負責”就需要修改為“省和市級人民政府對本行政區域的環。境質量負責”目前，應按照“國家治理和治理能力現代化”的要求創新環境監管體製，提高環境監管體係的有效性。有必要按照２０１５年《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法》和《生態環境監測網絡建設方案》以及《生態文明體製改革總體方案》的規定，按照上級監察與下級監管、上級考核與屬地負責的模式，開展新一輪環境保護事權改革，大力下放一些行政許可和監管事權，賦予中介組織技術服務權，減輕企業負擔。同時，上收監察權和考核權，按照黨政同責的原則對監管中的違法違規行為開展追責，最終既維護好地方的積極性，也發揮地方的監管責任。為了保證省以下環保機構監測監察執法垂直管理改革的依法進行，國務院或者國務院辦公廳近期有必要研究出台《省以下環保機構監測監察執法垂直管理辦法》或者《省以下環保機構監測監察執試行》法垂直管理方案（）。
以北京市為例，探索建立獨立和綜合的環境資源監督與執法製度，可以從以下幾個方麵入手：首先，在北京市環境保護局或者其他名稱的環境保護綜合監管部門之下，借鑒重慶、陝西、貴州的經驗，對省級環境監察機構進行升格，成立副局級的自然資源和環境保護執法監察總隊，總隊下設正處級的內部機構，並由市政府製定專門的《北京市環境執法監察辦法》或者《北京市環境保護督察方案（），作為保證獨立執法的法律依據，如果有可能，還可使該總隊成試行》·１３６·第四章監管體製和運行機製為具有雙重屬性的機構，接受環境保護部的領導。如果雙重領導體製得以建》立，《北京市環境執法監察辦法》或者《北京市環境保護督察方案（試行），可以由環境保護部、監察部和北京市政府聯合發布。在區縣層麵，在區縣環境保護局或者其他名稱的環境保護綜合監管部門之下，建立副處級的自然資源和環境保護綜合執法大隊，負責所有自然資源、生態保護和環境汙染防治的綜合執法。這樣可以保障自然資源、生態保護、環境汙染防治監管執法的相對獨立性。為此，環境保護局或者其他名稱的環境保護綜合監管部門和自然資源、生態保護部門（如果改革允許單列）應當建立高效、務實的聯合執法、案件移送、監督落實規則等，改變環境執法職能交叉、執法主體分散的現象。
其次，根據“國家監察、地方監管和單位負責”的環境監察要求，配備本市的資源和環境監察專員，辦公室掛靠在環境保護局或者其他名稱的環境保護綜合監管部門，對國家環境保護部和北京市監察局負責。
最後，按照“、優結構、提效率”的思路，調整自然資源和環境控總量保護部門的機構編製、優化資源配置，通過跨部門、跨係統、跨行業調劑，逐步解決生態環境建設與監管機構不健全、人員不足的問題。
·１３７·第一節鄰避現象的社會和法律應對問題鄰避現象最先發端於發達國家和地區，其英文涵義是“ＮｏｔＩｎＭｙＢａｃｋＹａｒｄ”即“，不要在我家後院”指的是政府推行某項政策或者審批設立諸如，監獄、工業區、遊民收容所、核電廠等具有一定社會危害性的項目時，由目標地域的公眾發動的不願意接納該項目的社會運動。因為ＰＸ事件的反複上演和ＰＸ工廠的設立四處碰壁，鄰避現象得以聞名於大陸。鄰避是一種基於環境和經濟考量的政治和社會運動，是環境意識的崛起和對自身環境、經濟權益的關懷。鄰避現象的出現，伴隨著微信、微博的高效傳播，會使一些矛盾在傳播中發酵，最後導致群體性事件發生。鄰避運動的出現，是社會發展過程中的必然現象，意味中國已逐步進入環境優先的發達階段。鄰避運動的頻繁出現，意味著具有新特點的環境保護社會運動，開始走向高潮。根據北京大學陽平堅博士的研究，目前來看，我國公眾表達訴求的方式已開始從溫和走，向激烈。在“ＰＸ事件”中，民眾還僅僅是“散步”而到什邡、寧波，廈門卻演化成了街頭抗爭。
一、鄰避現象的社會背景鄰避現象是公眾規避環境汙染和生態破壞的本能社會反應，是對政府和企業整體缺乏公信力的一種群體對抗，在一些情況下也是社會道德虛無化和公民責任淡漠化的新表現。從法律上看，鄰避現象是公民的私權對政府治權和企業生產經營權的平衡，嚴重時甚至會上升為對政府治權的漠視和否定。
·１３８·第五章公眾參與和宣傳教育該現象的產生，是有其社會背景的。
首先，一些地方政府所言和所行難以得到社會的認同。有的為了上馬項目，多說益處，少說甚至不說不利之處，到了問題嚴重的時候，就開始推脫責任。有的則是在一些事件的處理中信息公開不夠，甚至存在公然撒謊的現象。在這些現象的背後，往往存在地方政府盲目追求政績或者官商一體化等問題。
其次，一些企業特別是非國有企業的社會責任和法律責任意識淡薄，為了追求利潤最大化，忽視應當履行的環境汙染、安全生產等法律責任。本應內在化的法律責任卻不履行導致社會責任外在化，使社會利益和公民個人利益受損。由於地方政府的庇護，這些受損的利益難以得到有效的填補，極易誘發社會對企業的敵對心理。通過調研，筆者發現一些地方的汙染老企業和周圍老居民區的關係就不是那麼和諧。但是這一關係卻少有進一步惡化的，其一個主要原因是老居民區有很多居民在汙染老企業上班。
再次，一些大企業的設立對當地的益處不太大，有的企業汙染本地環境，破壞本地生態，開采本地資源，而上繳的稅收中的大部分卻都流向了中央，地方獲得的稅收很少，企業所在的鄉鎮和街道更是難得到稅收分成。一些國有企業想出錢、出資源支持屬地的發展，促進雙方關係的和諧，但是中央出台“八項規定”後，這部分支出因不好做賬隻能作罷。
最後，有關部門沒有出麵對一些汙染物的環境危害做科學的解釋，使得事件一而再，再而三地發生。如ＰＸ事件發酵的很大一個原因就是一些人相信了謠傳的似是而非的“科學原理”或者實驗數據，從而使矛盾升級。百度百科與維基百科關於ＰＸ的詞條，在寧波反ＰＸ風潮的三天時間內，爆發了一場普通讀者未曾注意到的話語權大戰，ＰＸ詞條中有關毒性的闡述被修改了二十多次，間隔最短的修改，相差僅僅８分鍾。如果我們仔細觀察每一起環境鄰避事件便可以發現一些國內環境保護ＮＧＯ（非政府組織）甚至國外基金會的，身影。一些打著專業化牌子的社會組織“煽風點火”使得一些事件得以惡化。在調研中，一些石化企業甚至指出，ＰＸ是國內緊缺的原材料，很多依靠進口。鑒於目前國際市場的競爭形勢，不能排除一些國外強大的ＰＸ企業會通過其代理人在中國ＰＸ事件中施加影響的可能性。
·１３９·二、鄰避現象的法律原因首先，自２００８年全球金融危機以來，很多地方為了刺激經濟增長，放鬆了對環境影響評價製度、“”製度等強製性法律製度的實施監管，甚至三同時把環評文件作為容缺審批的情形對待，大力支持一些高汙染、高能耗的企業，發展，導致汙染型企業的設立“四麵開花”使得環境汙染行為由以前的點源汙染和破壞發展到了現在的麵源、線源甚至區域源汙染，導致不同區域之間的汙染相互交融，不同行業之間的汙染相互交融，生產、生活和交通汙染相互疊加，汙染麵更廣，汙染程度更深。最近幾年全國化的霧霾事件、流域汙染事件、土地汙染事件甚至食品安全事件，就是典型的例證。人們生活在區域和流域性的環境汙染和生態破壞之中，法律權益受到了嚴重的侵害。人們不願意看到自己本已不再良好的環境之中再出現汙染企業。人們也不再願意相信不存在汙染的企業會出現在他們的周圍。這種現象發生的主要原因是環境法律法規的執行在地方讓位於經濟增長的衝動，以及國家和社會的環境公益讓位於地方和企業的經濟私益。加上一些地方隨意更改區域發展規劃，區域開發規劃的環評要求在地方也形同虛設，使得環境侵權現象更加普遍，社會的抵觸心理更加強烈。
其次，現行法律規定的環保執法手段過軟，法律責任不嚴厲，違法成本低、守法成本高，使得企業守法越來越難，企業整體的環境信用越來越差。
在查處汙染企業的執法活動中，監管部門缺乏強製查封扣押權，關閉汙染企業得報人民政府批準，依照法律規定的罰款標準執行罰款，有時連執法車的油錢都不夠。有的火電廠、冶煉廠的汙染治理設施運轉一天需要幾萬元甚至十幾萬元，停止運轉一個便可節約幾十甚至幾百萬元，而每月受罰一次卻隻需要繳納幾萬甚至幾千元罰款，導致企業寧願選擇繳納罰款而不是履行法律規定環境治理義務。加上一些地方環保部門出於各種考慮，並沒有進行全麵嚴格執法甚至采用選擇執法的方式，縱容一些企業的汙染行為，侵害公民的環境權益。同時，目前法律對環境受害者的補償和救濟規定不充分，環境補償在現實中難以公平、公正，使得社會對企業的設立和對政府的監管有一種由裏及外的不信任感。即使企業真的排放達標甚至沒有汙染，公眾也難以相信，從而簡單地選擇一概拒絕的粗暴態度。
再次，在市場經濟社會裏，人們對自身人格權和財產權特別是對健康權·１４０·第五章公眾參與和宣傳教育和房產保值的格外重視，使得汙染企業的設立越來越難。在實踐中，因病返貧現象使得居民更加重視對自己健康和健康權的保護。由於住房服務的市場化，絕大多數家庭為購買住房付出了一代人甚至幾代人的心血。為了維護祖輩流傳和自己辛苦掙來的房產，經常會出現不惜犧牲自己生命以維護房產權的現象。如果因為一個企業的新建或者現有企業的汙染導致房產價格的下跌，或者因為環境保護和安全生產等方麵要求和標準的調整需要拆遷部分居民住宅，而地方政府、有關部門和企業非但不對居民承擔對價的補償責任，還采取行政強製的威逼手段，必然會激化矛盾，並遭到居民堅決的抵製和反抗。
複次，官方解釋不夠，信息公開不對稱、不科學，導致公眾的知情權難以得到充分保護。以有關省市多次爆發的ＰＸ事件為例，民眾的反抗不是建立在科學知識的基礎上，相反地卻是建立在對企業排放物環境危害錯誤認識的基礎上，而有關部門和地方政府卻遲遲不肯主動發布權威的科學信息，坐看事態的惡化。再以投資１０億元的“無錫錫東垃圾焚燒發電廠停業”為例，專家和有關部門的解釋不到位，屬地政府和有關部門不肯牽頭負責解釋，導致周邊居民的抵製態度更加強烈。由於居民抵製，該廠至今沒有複工，造成了巨大的經濟損失，每天幾千噸的垃圾也無法處理，帶來了區域性的環境問題。
倘若有關部門和屬地政府在一開始便能負責地去做好建設性的教育和說服工作，也許矛盾就不會激化，問題也會得到妥善的解決。根據統計，截至２０１４年４月３０日，在滬、深交易所Ａ股上市的２５１６家公司中，隻有６３３家發布了企業社會責任報告，發布環境責任報告的隻有１４家，占比僅為０５５％。一些上市企業的環境監測數據甚至還存在作假的現象。連經濟和科技條件最好的上市公司都尚且如此，更何況其他的企業。因此，國家應當采取措施，加大企業環境信息的公開力度。隻有信息公開做到了全麵、準確，公眾才會相信政府和企業。如果信息不公開，謠言就會借助新媒體，從而對事件的惡化起到催化作用。
最後，環境保護目前仍然強調政府主導和政府負責，強調企業的主體防治責任，但公眾參與在現實的環境法治架構中並未得到真正的重視。主要的表現是：公民參與的渠道和程序規定不足，表達渠道不暢通，導致公眾不能選擇有序參與獲取環境信息、表達意見，即使能夠表達意見，也難以得到真正的重視。由於存在法不責眾的個人認識和執法現實，公眾在“集體違法表達意見保護利益”和“守法失去利益”的行為方式取舍問題上，往往選擇最·１４１·—能得到政府重視的情緒化宣泄方式——違法的群體性抗議。由於缺乏法律規則的支持和引導，公眾的社會責任感在現實的環境壓力下不得已轉向了共同的發牢騷和抵製行為。