現代財產權觀念中的預算權概念研究
——兼論預算法之完善
一、文獻綜述
十八屆三中全會提出：“財政是治國理政的基石，財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體製是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的製度保障。”圍繞著預算權，現在學術界主流的觀點是將其視為一種公權力，基本上將其等同於預算權力。典型觀點如席曉娟在《法治背景下的預算權重構及規範化運行》一文中認為：“按照預算程序，預算權可細分為預算編製權、預算審批權、預算執行權、預算調整權和預算監督權。”馮輝在《憲政、經濟國家與〈預算法〉的修改理念——以預算權分配為中心》一文中認為：“預算權分配不外乎縱向分配（中央和地方）與橫向分配（議會與政府）兩大塊。就共識而言，前者的主流觀點是分權，具體到中國則包括財權與事權（事責）相匹配、擴大地方預算權等；後者的主流觀點是議會（或人大）控製，具體到中國尤其體現為人大控製與政府主導之間的平衡。”劉劍文、陳立誠在《預算法修改：從〈治民之法〉到〈治權之法〉》中認為：“所謂預算權就是進行預算編製、審批、執行和監督的權力，其中最為核心的是預算的審批權。”簡單歸納起來，主流觀點將預算權基本等同於預算權力，也就是包括立法機關和行政機關在內的國家機關所擁有的包括預算編製、審批、執行和監督等的公權力。
除了多數學者以外，也有部分學者進行了其他探索。如朱大旗在《現代預算權體係中的人民主體地位》中認為：“我們應深刻體認和秉持‘以人為本’‘人民主權’的基本理念，落實預算法治的立法保留原則、完善人大代表的預算審批權和監督權、明確民眾直接性的預算權利，這是夯實現代預算權體係中人民主體地位的基礎。”劉光華在《預算權法律屬性：基於法律關係的解讀》中認為：“依托於特定預算法律關係的預算權，既可能指涉預算權力也同時表現為預算權利。轉型中國未來的預算法律製度建設，在觀念上，需要修正目前學界關於預算權的片麵理解和模糊認識；同時，在具體法律製度的設計上，又要充分兼顧預算權力與預算權利之間的平衡配置。”朱大旗的文章著重強調人民主權原則在預算法中的體現，主張預算權的配置應該加強人民的參與。而劉光華的文章則更鮮明地提出要從規範性的視角對預算權進行研究，尤其是要立足於預算法的公私二重屬性來討論預算權應從權力和權利二元來重構的必要性。劉光華的文章為深入探討預算權打開了一扇窗，其不足之處在於局限於從傳統的經濟法視角（宏觀調控法）來對預算權的法律屬性進行分析。如果突破傳統的財稅法是宏觀調控法的思路，而立足於財稅法是公共財產法的新理念，則可對預算權的法律屬性進行更加深入的研究。
二、傳統預算權概念的缺失
預算是一個政治工具，是國家的重大問題和治理核心。傳統的預算權概念的實質是預算權力的同義語，也就是立法機關與行政機關代表人民來行使預算權力。現代預算的核心在於通過稅收、國債、轉移支付、公共支出等各種機製帶動規劃、產業政策和競爭政策的製定與實施，由此規範和促進政府的公共治理行為。如前文所述，傳統的預算權理論的主要注意力在於預算權的內部配置問題，即分權製衡問題，不論是橫向分權（預算立法權與預算行政權之間）還是縱向分權（中央預算權與地方預算權之間）。這樣的理論框架以人民主權為依據，認為立法機關與行政機關的預算權來自於人民的授權，因為預算的主要目的就是對預算權力的約束與製約。其背後的邏輯其實就是代議製民主（間接民主）。傳統的預算權概念理論淵源來自於以奧托·邁耶（Otto Mayer）為代表的德國傳統行政法。奧托·邁耶認為：“財政稅收法律關係是依靠財政權力而產生的關係，國家或地方公共團體享有優越於人民的權力，而人民則必須服從此種權力。”在這種理論之下，預算法律關係就是以預算權力為中心的權力服從關係，其性質與其他行政法並無不同之處。
然而人民選舉出來的立法機關和行政機關往往並不完全按照人民意誌去履行預算權力。一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止。久而久之，作為主權者的人民卻無法出場。在傳統的預算權概念下構建的預算權體係，最大的局限在於試圖通過國家機關權力內部的相互製約來徹底解決預算的控製問題。孟德斯鳩提出了問題，但是並沒有解決問題，或者說他提出的三權分立的問題並未真正解決權力濫用的問題。十八屆三中全會提出要改進預算管理製度，實施全麵規範、公開透明的預算製度。這意味著十八屆三中全會將預算製度建設視為推進國家治理體係和治理能力現代化的重要窗口。盡管2014年通過的《預算法》相比20年前的《預算法》大有進展，但是離建立現代財政製度所要求的預算製度仍有相當的距離，尤其是在核心問題，即預算權的構建上。
三、現代財產權概念下的預算權
傳統意義上財產權是一個私法概念。近年財稅法學界“公法之債”的提出打破了傳統觀念中私法與公法之間的界限。公法之債理論不再將稅視為是一種國家權力對公民單方強製的行為，而是一種公法意義上的債權債務關係。日本學者北野弘久主張徹底的稅收債務關係說。他認為：“我們是從法實踐論為標準來考察稅法學原理，如果采用二元論會使得理論背離研究的宗旨，所以將租稅法律關係中心應該歸結為公法上的債權債務關係。”
在此基礎上，學者對財產權理論概念進行了進一步拓展。張翔認為：“從財產權絕對到財產權承擔社會義務的轉變，意味著財產權的功能從保障私人自由任意地使用和支配財產轉變為開始承擔社會利益再分配。”王衛國主張對財產權理論進行重新構建。劉劍文教授進一步提出了“公共財產權”理論。公共財產權是指政府基於其公共性特質取得、用益和處分財產的權力，包括對私人財產征稅、處罰、國有化等非對價性給付，征收土地房屋、收費、發行公債等對價性給付，以及支配這些財產的權力。
“現代預算必須是經法定程序批準的、政府機關在一定時期的財政收支計劃。它不僅僅是財政數據的……統一的、準確的、嚴密的、有時效的、有約束力的；它必須經代議機構批準與授權後方可實施，並公之於眾。”盡管現代預算作為一個計劃有法律約束力的計劃，主要由行政機關準備，代議機關批準，但主權在民，傳統代議製已經表現出了很多弊端。“存在於（代議製）政府中的一個消極缺陷，即不能使人民的個人能力——道德的、智力的和積極的能力——得到充分發揮。”“從國民主權的觀點來看，作為主權者的國民，若欲以直接民權的手段行使財政統製權力，除了技術上的考量外，恐怕難以一概否認其正當性。”
從現代財產權的概念出發，預算權可以從私人財產權和公共財產權兩個方麵來理解。按照我國《憲法》第2條第1款的規定：“中華人民共和國的一切權力屬於人民。”這也就表明隻有以人民為本位，實踐“人民當家做主”，才是國家治理的邏輯起點、行動議程及目標追求。在這個意義上講，人民是一切權力的基礎和起點。即預算權應該以公民的預算權利為基礎，所以公民預算權利的行使應該貫穿於預算之中。這部分預算權利屬於私人財產權的性質。預算權利的實現，具體可以通過政治化路徑、社會化路徑和司法化路徑三種路徑來實現。同時，在預算權利基礎之上，代議機關和行政機關受人民委托行使預算權力，具體又包括預算編製權、預算審批權、預算執行權、預算調整權、預算監督權等等。