個案解讀及價值探索
（一）行政管理體製的變革：杭州市城市管理相對集中行政處罰試點
相對集中行政處罰權，是指將若幹有關行政機關的行政處罰權集中起來，交由一個行政機關統一行使；行政處罰權相對集中後，有關行政機關不得再行使由一個行政機關統一行使的行政處罰權。相對集中行政處罰權作為一項法律製度，是由1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《行政處罰法》首先規定的。按照該法的規定，國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限製人身自由的行政處罰權隻能由公安機關行使。為了積極、穩妥地實施《行政處罰法》這一規定，《國務院關於貫徹實施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發〔1996〕13號）進一步明確要求各省、自治區、直轄市人民政府要做好相對集中行政處罰權的意見。這樣，國務院文件正式將行政處罰法的規定概括為相對集中行政處罰權製度，並確定通過試點逐步推行這一製度。
1相對集中行政處罰權是行政法治化、科學化的必然要求
立一部法規、規章，就相應設立一支執法隊伍，這是早期行政執法的一種普遍現象。在製定《行政處罰法》時，有關方麵曾經作過調查，在一些省、市，實施行政處罰的隊伍已經接近甚至超過了100支，而且每年還要以3至5支的速度增長。例如，北京市按照法律、法規要求設立的市一級行政執法隊伍有127支，上海市市一級有142支，杭州市有207支，蘇州市有80支。不僅政府的行政執法隊伍多，部門內部的行政執法機構也多，有的政府部門下麵就“依法”設置了七八個行政執法機構。以杭州市城建管理係統為例：為實施城市市容管理條例，市容環衛局成立了市容監察支隊；為實施汽車客運管理條例，市交通局設立了公路客運管理處，獨立對外行使客運汽車管理行政執法職權；為實施《城市規劃法》，市規劃局設立了規劃監察大隊。還有如勞動局的勞動監察大隊，物價局的物價檢查所，文化局的文化稽查大隊等。粗略統計，杭州市各類專業執法隊伍就有30多支，杭州市區行政執法人員最多時達到5000人。
隨著社會主義市場經濟體製的逐步建立，根據計劃經濟體製下形成的部門分工建立起來的行政執法體製麵臨新的挑戰。由於計劃體製下的部門分工過細，以部門職能為基礎建立起來的專業化行政執法體製開始出現行政效率與效能不高的問題：一是規範重疊，職能交叉，對同一違法事項，常常出現兩支以上專業執法隊伍重複執法，管道路的不管交通，管交通的不管經營，管經營的不管衛生，結果是“七八頂大蓋帽管不了一頂小草帽”。二是由於編製、經費的限製和配置不合理，雖然整體執法人員不少，單一執法隊伍卻人數過少，造成力量分散，覆蓋麵小，執法力度弱，執法效能低。為提高行政執法的效率，解決專業執法所麵臨的問題，杭州市自20世紀80年代中期以後開始出現聯合執法方式，即由各專業執法隊伍派員，由某一個部門牽頭組成聯合執法隊伍實施城市管理、市場秩序、治安等領域的執法活動。這種執法方式在調查取證時“聯合”，在作出行政決定時各司其職，形式上“聯合”，實體上“獨立”，雖在一定程度上解決了專業執法分工過細產生的問題，但也存在著明顯的缺陷：缺乏法定的牽頭主體的製度保障，取決於首長個人注意力的集散，難以形成長效機製；執法隊伍間組織鬆散、聯係不穩定，難以形成高效能的執法合力；聯合執法隱含著執法主體不合法、執法程序不規範以及執法權責不清等問題。所以在《行政訴訟法》實施後，聯合執法的運用逐步減少。
為了解決原有行政執法體製存在的問題，杭州市政府自20世紀90年代末開始探索相對集中執法權的綜合執法模式。1998年5月，杭州市政府向國務院打了報告，要求開展城市管理實施相對集中行政處罰權試點。1999年12月，國務院正式批複同意杭州市試點。行政執法局於2000年9月正式掛牌成立，履行與城市管理有關的市容環衛、城市規劃、綠化、環保、飲食、工商、占道等八個方麵法律、法規規定的行政處罰權。從試點情況看，通過相對集中行政處罰權，初步解決了多頭執法等問題，行政執法機構和人員大幅精簡，城市管理行政執法隊伍由多支“遊擊隊”變成了一支“正規軍”，行政執法效率大大提高，城市麵貌煥然一新，一個更加符合經濟和社會發展要求的城市管理行政執法機製已經形成。
2杭州市城市管理相對集中行政處罰權試點的基本經驗
“內強素質，外樹形象”，大力加強隊伍建設。實行相對集中行政處罰權後，執法的範圍廣、責任重、要求高，必須有一支政治素質、業務技能都較高的執法隊伍作保障。杭州市城市管理行政執法局執法隊員2/3是從原市容環衛、市政公用、城市規劃等監察支隊和原城管監察人員中擇優錄用，1/3人員是麵向社會公開招考，全部經過了封閉式培訓和軍訓，通過了浙江省法製辦組織的法律基礎知識和專業法律考試，取得了浙江省人民政府頒發的行政執法證。整支隊伍在文化程度上，全部為高中以上，其中大專以上占50%多；在年齡上，35歲以下占50%多，46歲以上的不到總數的10%；在政治麵貌上，黨員占30%多，團員占25%左右。為汰劣存優、疏通出口，行政執法局建立了中層幹部競爭上崗和全體隊員末位告誡淘汰製度。各區局相繼出台了量化考核措施，確保隊伍整體素質持續提升。同時，為了提高執法人員的素質，行政執法局全麵開展了層級培訓工作。行政執法局成立以來，杭州市、區局先後組織舉辦行政執法高級研討班、中隊長論壇、拆違工作培訓班、信訪受理人員培訓班等多層次、多層麵的各類培訓班150餘次。每年杭州市局對中隊長以上幹部和各專業人員培訓率達到100%，各區局對隊員培訓率達到100%。培訓內容包括執法人員形象和文明執法要求、城管執法法規知識與實務、專業法律法規知識與實務、執法文書製作等。通過培訓，執法人員增強了依法行政的意識，提高了執法水平和辦案質量。
除了不斷提高執法人員的素質之外，杭州市城市管理行政執法局還完善管理製度，加強隊伍建設，目前已出台了20多個內部管理規範和製度。如隊伍管理方麵，有杭州市城市管理行政執法隊伍懲罰暫行辦法、六條禁令、行政執法人員行為規範、隊容風紀規定、城管執法人員製服發放和管理規定等製度；規範執法行為方麵，有杭州市城市管理行政執法責任製、錯案責任追究製度、案件逐級審批製度、暫扣物品管理製度和行政罰款罰繳分離有關規定等，為規範化管理打下了基礎。另外，杭州市城市管理行政執法局還加強了監督力度，建立了“四位一體”的監督體係。通過人大代表和政協委員、行風監督員、新聞媒體和群眾投訴熱線、內部專業督查隊這四支監督隊伍，對隊容風紀、執法程序、執法業務進行嚴格督查，加大明查暗訪力度，解決隊伍建設中存在的薄弱環節，努力打造城管執法隊伍良好形象。
積極探索，創新機製，逐步提高執法效能。首先，開展熱點難點問題專項整治，加大城市管理行政執法力度。針對杭州市城市管理中的突出問題，杭州市城市管理行政執法局積極開展各種專項整治活動，在整治亂塗寫亂招貼、工地施工噪聲、違法養犬、違法建築、非法占道等方麵取得了一定成效，部分地區髒差麵貌得到進一步改善。如2002年在整治城市“牛皮癬”方麵，發出限期清除抄告單200多份，停機900餘部，抓獲非法塗寫招貼人員778人，發放有獎舉報獎金13餘萬元。會同市公安局成立專案小組，端掉窩點4個，繳獲假公章5000餘枚，有效遏製了亂塗寫亂招貼勢頭。其次，積極探索長效動態機製，提高執法效率。一是建立快速反應機製。克服人力、物力、財力上的困難，開通了24小時運作的96310城管執法投訴熱線。2002年，杭州市城市管理行政執法局受理群眾來電13944件，其中12345市長公開電話交辦3416件，來信來訪430件，處理率100%，回複率100%，滿意率平均98%以上。同時實行了有獎舉報製度和“半小時承諾製”，確保了投訴熱線熱度和滿意度。二是探索科學管理機製。推行“二陣一網”管理模式，通過“四定”管理與機動巡查相結合，提高執法覆蓋率。實施高峰管理製度，緩解上下班期間管理矛盾突出問題；成立夜間專項整治組，遏製夜間違法現象多發問題。三是嚐試公眾參與機製。組建執法勸導隊，吸收社區群眾參與執法監督和宣傳勸導；開展創建城管執法示範街、執法宣傳進校區、管理支撐進社區等活動，發動社會各界積極參與城市管理和執法。再次，完善載體，提高規範執法水平。一是在全係統開展行政執法競賽活動。采取定期明查和不定期暗查相結合的方式，從執法成效、規範執法、隊伍及行風建設等方麵，對市、區城管執法隊伍進行全麵檢查、考核，每年評出一個優勝單位，由市政府給予表彰和獎勵。二是開展“最佳案例和最差案例”評選活動。從事實、證據、定性、程序、文書五個方麵對行政執法案件進行評選，每季初評，年終總評。通過競賽活動和“最佳案例和最差案例”評選活動，及時發現問題，及時進行總結和分析，收到了很好的效果。