申時行笑道：“老臣也有一策，請陛下聖裁。”
萬曆道：“先生請講。”
“陛下登極以來，數次下詔，要求地方官員輕刑減訴，要以仁慈之心，善待子民，與民休息。對刑部和大理寺也如此要求，廢除酷刑，減少誅戮。”萬曆通讀過大明律，知曉明朝用刑頗重，他雖有心加以大的改變，但時機和力量都還欠缺。方才采用詔書的行事，詔戒官員慎刑。現在聽申行時如此說，已經猜到他的意思。
果然，申時行繼續說道：“陛下仁慈，但大明疆域廣大，生口眾多，雖是聖明之世，作奸犯科之人仍間或有之。臣以為，可對犯罪之人加以偵別，凡是因過錯過失觸犯律法﹑罪行較輕者﹑株連以及情由可原的，都發配到邊疆效力。給其改過自新的機會，也彰顯陛下仁德。”
流放罪犯以充實邊疆，是曆代采用的老辦法。西方英國俄國開發殖民地也有采用。但是大明的情況有一點點不同。就聽王賜爵道：“陛下，臣以為申閣老所言有不妥。邊疆重地，若流放罪民，其心懷怨恨，極有可能叛逃，相助敵人，非國家之福。且新開之地，正要吸引移民前去，若是變成流放罪犯之地，豈不相謬！”
這正是萬曆所擔心的事。
張居正一笑，道：“申王兩位大人所說的各有道理。不過此事有前例可循，秦漢之時征發平民戍邊，隋唐則流放罪人與邊關效力。罪人得寬大處理，流放抵罪，自當感激陛下，用心報效。若是擔心叛逃，老臣以為可以讓邊疆官吏加強對罪人的監管。”他基本態度還是支持申時行的。
萬曆點點頭，道：“就按照首輔的意見辦吧。移民之事就先由內閣擬訂一個條例，厘訂細則，規定獎懲。再朕看了之後，最後交給兵部﹑戶部和刑部實行吧。”
移民是必須進行的，不隻出於鞏固國土考慮，也是為了大明的前程。在上一次清查田畝過程中，由於免除了人丁稅，所統計的大明人口為8000多萬。如果接下來的幾十年，大明國內安定的話，即便受到氣候的影響，大明的人口也將大幅度的增加。
到時候，為養活增加的人口，人口勢必會由人滿為患的平原向未完全開發的山地丘陵轉移——這也是後來滿清解決人口增長的路子——以精耕細作，加大對土地的投入緩解人口壓力。但是在多擁有了幾百年曆史知識的萬曆看來，這樣的人口增長和經濟增長，實際上是沒有價值的，僅是單一的粗放式擴展。
因此萬曆才想到了移民，不是向深山老林移民，而是向平原向城市向新開發的領土移民。以此來解決人口問題，也以來走一條新的道路，將農業發展脫離傳統精耕細作的模式。其中的一個引子就是農場的建立。
在與閣臣商議了移民之事後，萬曆馬上將話題轉移到了傷殘將士的安置問題上來。遼東數十戰，戰場上因傷殘廢和嚴寒凍殘的士兵有一千多人，比例很大，為安置這些人，李化龍曾專門上折請示。
申時行道：“安置傷殘士卒，朝廷有成法。給予一定的銀兩，放回故鄉。再讓地方官加以照顧也就是了。”
萬曆搖搖頭，道：“朝廷是有這樣的規定，但承平多年，這些規定早名存實亡了。再說了，這些士卒大多帶有傷殘，又沒有其它的謀生技能，等到那可憐的幾兩銀子用光，生活沒有著落，也蠻可憐。若鋌而走險，淪為強盜，豈不可惜？”
“這……”申時行顯然沒有想到天子會如此說，“陛下所見甚是，不知道當如何處理？”
萬曆道：“《大明軍法》規定了士卒的退伍年齡，但對退伍士卒和傷殘士卒的安置卻沒有規定。朕看來，這兩個問題可以靈活解決。願意歸鄉的發給銀兩讓他歸鄉；無家可歸以及不願歸鄉的，可以由朝廷組織起來，建立農場，安置這些人。”
方逢時是兵部尚書，對這些事最是關心，問道：“陛下，這農場與衛所軍墾有何區別？”
萬曆笑道：“軍墾土地是朝廷的，收獲是朝廷的，種植什麼也由朝廷說了算。而這農場是退伍軍人自己的，種什麼由自己決定，收獲後隻繳納平民一半的稅賦給國家。在農場內部，推舉能人主持，退伍軍人按人均分配糧食財物。”
張居正很快看到了其中的好處，道：“甚好。在東北新開之疆土，多有無主荒地，可任其開墾，建立農場。如此退伍士卒和傷殘士卒有了產業，能自食其力，不為社會之害。而且東北開發後，將為產糧重地，就可以供給京師，滿足邊關軍糧，改變朝廷嚴重依靠江南的局麵。真是一舉數得。”