舉步維艱的改革
在美國政治製度史上，從格蘭特到麥金利，是總統權力衰敗不振和國會權力至上的時期。1865～1897年之間，沒有一個總統，在他的整個任期內，能夠使自己的政黨處於同時控製國會兩院的有利地位。勢均力敵的兩黨拉鋸似地迅速交替控製著國會。再者，由於共和黨激進派控製的國會與民主黨人總統約翰遜的激烈鬥爭，繼任總統的格蘭特又默認國會的控製，以致總統的職權被嚴重削弱，而恢複甚慢。在好多時候，總統在製訂年度預算時沒有發言權，也得不到應有的人員和經費以發揮一個真正行政首腦的作用。國會往往自行處理政務，並不怎麼考慮總統的意願。正如倫納德·懷特所說：“按部就班處理公共事務，在很大程度上，不需要也不邀請坐在白宮裏的那個人來合作。”在參議員約翰·謝爾曼看來，總統“應該服從立法部門”，並且隻應該“服從和實施法律”。
當時的美國政治實際上為黨魁組成的寡頭集團所控製和操縱。黨魁亦稱政治老板，他們大都是國會參議院的參議員。他們控製著各級政黨機器，遊說、策劃於台前幕後，擁有大批親信，並委任這些親信擔任公職以作為報酬。除了參議員布萊恩和康克林以外，有權有勢的黨魁還有密執安州國會參議員劄卡賴亞·錢德勒和退伍軍人組織“共和國大兵團”的實權派、伊利諾斯州參議員約翰·“黑傑克”·洛根。他們的官職任命製度依據3項原則：出於政治考慮的任命；國會控製的任命；強調對個人的忠誠和政治勝利後的“分肥”。主張分肥製的黨魁有時把官職賣給出價最高的人；但更為常見的做法，是把官職分給為他們忠心效勞的工作人員。這些得到官職的黨派忠誠分子便利用職權回報黨魁，如挪用政府財政來充實本黨金庫，把大批合同、專利、投標轉讓給支持本黨的企業家等。80年代以後，一種新式黨魁開始取代老式黨魁。老式黨魁是些虛張聲勢的、喜歡四處發表演說的政客，較為注重地域問題；新式黨魁是些不事張揚、比較精明能幹的“坐辦公桌”的政客，他們長期坐鎮國會，遙控各州，從事全國性的政治交易。他們與公用事業、鐵路公司、工業和製造業中的院外活動集團的說客秘密勾結，共謀私利。俄亥俄州的共和黨人馬庫斯·漢納是他們的代表。漢納本人是百萬富翁，棄商從政，很快就成了赫赫有名的“總統製造者”。俄亥俄州的共和黨人麥金萊、塔夫脫、哈定等人之所以成為美國總統，就與漢納的苦心經營有莫大的關係。
黨魁政治和分贓製帶來的最為嚴重的後果就是政治腐敗。在傑克遜時代，官員貪汙腐化現象就已十分突出，如南部和西南部的土地代理人公開利用政府基金進行投機活動。這種狀況在內戰後那種濃烈的商業氣息和物質迷狂中愈演愈烈。一時間政府內醜聞不斷，風波迭起，使格蘭特總統狼狽不堪，威信掃地。這表明美國的政治製度正麵臨著日益嚴重的危機。有鑒於此，許多有識之士發出了改革的呐喊。
律師出身的國會眾議員托馬斯·詹克斯早在1865年12月就提出一項文官改革的議案。其內容主要是以公開的競爭性考試作為任用文官的手段，文官的晉升也應通過考試。一年多以後，在國會發表的演說中，詹克斯列舉了考試競爭、擇優錄用文官的種種好處，譴責分贓製的種種劣跡。他認為，如果采取了改革議案，現有文官數目可以減少1／3，而效率則可以提高一半。他的演說經多家報紙轉載後，在社會上產生了強烈的反響。盡管詹克斯議案在當時未獲得通過，但是它的曆史意義卻不可忽視。它是美國文官製度改革中的第一個全麵而係統的方案，成為後來《彭德爾頓文官改革法案》的藍本。
70年代以後，改革派不斷向國會施加壓力，1871年使《文官撥款法》得以通過。該法附件規定，組成由總統任命的製定文官管理規則的委員會，喬治·柯蒂斯為委員會主席。但國會對改革的抵觸情緒仍十分強烈，參議員馬修·卡彭特公開指責文官製度改革違反憲法，有悖共和製原則，隻對那些能享受高等教育的富人有利。但迫於國會中期選舉的壓力，參、眾兩院達成妥協，同意撥款2．5萬美元。這筆數目微小的撥款距文官委員會的需要太遠，根本無濟於事。一年後，柯蒂斯憤而辭職。改革遇到了嚴重的挫折。
在此期間，要求改革的輿論壓力卻不斷增強。著名的《北美評論》雜誌的創刊人和主編理查德·達納抨擊國會說：“我們的政治卑劣而又暗淡。馬薩諸塞一直是過多地讓那些純粹的買賣人充當代表，他們毫無思想，毫無目的，進國會隻不過是為了做買賣而已。”那些被人嘲笑為“超然派”的自由主義改革家，堅持不懈地反對政黨分肥製和貪汙腐化現象。超然派大都是共和黨人，屬於出身門名的紳士階層，社會地位較高。他們持一種保守的經濟觀點，主張使用硬幣，讚成自由貿易；在政治上極力主張改革文官製度。他們除了《北美評論》外，還擁有《民族周刊》和《哈潑斯周刊》等有影響的報刊。他們在1872年時發起了“自由共和黨運動”。其骨幹成員有喬治·柯蒂斯、卡爾·舒爾茨、托馬斯·納斯特、埃德溫·戈德金等人，他們寄希望於通過文官製度改革來建立一個誠實廉潔、高效率的政府。到1876年時，他們支持共和黨的候選人拉瑟福德·海斯競選總統，主要是因為他們相信海斯為人正直、誠實會使改革進行下去。民主黨《紐約世界報》的約瑟夫·普利策曾驚訝地說：“海斯從來沒有偷過東西。天啊，事情竟然已經到了這樣的地步嗎？”