嘉靖四十一年（1562年），海瑞到江西省興國縣任知縣。參照《海瑞集》上冊的《招撫逃民告示》等材料，可以看出當時的興國縣已有大批貧苦農民逃亡到縣城二十裏外的地方，“寥寥星屋，不及十餘家”。人丁凋落，村裏蕭條的景象令人觸目神傷。海瑞明察暗訪，迅速找到問題的症結，歸納起來有以下三個原因：
一是明初的屯田製度被破壞。
明朝初年，興國縣有一大部分農田是軍隊的屯田，這是滅元興明、休養生息，達到民有食、兵有糧的行之有效的一種製度。到了明朝中葉，軍隊侵占了與屯田相毗鄰的民田，叫做“餘田”，多達六百多畝，農民喪失了自己辛苦經營的熟田，又無處訴怨，不得已逃亡異鄉。
二是冗官亂政和賦役太重。
冗官，主要指的是興國縣的隘長。興國設有許多隘所，負責要衝之地的治安保衛；隘所裏的負責人稱作隘長。問題出在隘長的人選身上，他們大多數不稱職，以致隘所“不能詰奸緝盜，專一嚇騙商民”“一有警聞，便逃之夭夭”。因此，人們主張廢除隘所。海瑞經過一番調查分析，認為隘所不應廢除，因為隘所的設立是必要的，治安、防盜、護民的作用不能忽視。問題出在地點的設立和隘長的人選上，隻要真正選擇建立交通要地以及重新選派隘長，就能徹底解決問題。
冗官還可特指一些奸狡之吏。他們不安其分，不盡其責，還享有一官之祿。對此類官吏，海瑞主張一律裁撤。
海瑞對興國縣曆年派征的糧食進行數字統計，認為農民大量外逃，造成早已開墾的田地片片荒蕪；而熟地沃土又被軍屯所占，逼迫喪失土地的農民舉家逃亡，四處流浪，形成了惡性循環。
依據興國縣曆年派征納糧數字，可作如下統計分析：自嘉靖三十年（1550年）至嘉靖三十五年（1556年）間，每年派征糧銀為8300萬兩；嘉靖三十九年（1560年）後逐年增加；海瑞1562年到任興國知縣，朝廷向興國縣派征糧銀總數為13200石，每年每石折銀數猛增。又據《均徭冊式》（《海瑞集》上冊）所雲：“當時，錢糧正供有額，獨均徭官為私，時有增益。”由此可見，繁重的賦稅、徭役是興國縣農民外逃的根本原因。
麵對上述嚴重問題，地方官員和朝廷官僚視而不見，聽而不聞，仍然過著窮奢極欲的生活，而興國縣的百姓則處在水深火熱之中。
解除貧民百姓的疾苦，當務之急就是改革政務。於是，海瑞提出聞名於世的《興國八議》，即“一議屯田”“二議地利”“三議隘所”“四議均賦役”“五議紅站馬船”“六議招撫逃民”“七議哨官”“八議冗員”。
以上八個方麵的改革方案，上報江西巡撫和朝廷，海瑞強烈請求上司，特別是主管民政事務的布政史速來興國縣體察實情，全麵調查興國縣以及其他各縣的丁糧派征的虛與實，重新調整派征糧銀數據，重新公平合情合理地分配田賦、徭役指額。
海瑞堅決主張還田於農，在重新丈量軍隊屯田的基礎上，把軍隊不斷侵占的“餘田”如數歸還給農民。在“六議招撫逃民”之策中，海瑞廣泛宣傳“此有餘有”“彼有餘民”的招撫政策，即呼籲居住在人口密集的江西地區的農民，遷移興國開荒種地，共同發展農業生產。
《興國八議》的改革方案，在海瑞的倡導下施行一年多，核清了軍田、“餘田”和農田，裁減了冗官、冗員，減輕了人民群眾的負擔，收到了撫境安民的實際效果。
其後，海瑞又率先在興國縣推行“一條鞭法”。“一條鞭法”是明朝首輔張居正進行經濟改革中的重要內容：“總括一縣之賦役，量地計丁，一概征銀，官為分解，雇役應付。”
海瑞堅決貫徹“一條鞭法”，改變以前賦、役分別征派的辦法，把興國縣的賦稅和徭役中的各種項目統一編派，彙總為一項征收。
從“興國八議”到“一條鞭法”的實施，不僅相對減輕人民的負擔，而且使一部分人擺脫了勞役的束縛。還有，賦役一概采取征銀之法，在某種程度上促進了商品經濟的發展。所以說，海瑞在興國的改革措施是符合曆史發展要求的。