新《水法》確立的單一所有權製度,顯然已經突破這一桎梏,承認了水資源權屬與其承載體———土地所有權的分離,這是水權得以獨立存在的基本觀念。因此,這一製度對中國未來物權法中有關水資源權屬的規定影響不可低估。在用水許可與有償使用方麵,采用了取水權的概念,確立了水資源的有償使用製度。第7條規定:“國家對水資源依法實行取水許可製度和有償使用製度……”第48條規定:“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人,應當按照國家取水許可製度和水資源有償使用製度的規定,向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證,並繳納水資源費,取得取水權。”新《水法》第12條明確規定:“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體製。”“國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作。”“國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構(以下簡稱流域管理機構),在所管轄的範圍內行使法律、行政法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責。”同時,新《水法》對流域管理機構的管理職能進行了初步規定,具體包括:水功能區劃的擬訂、核定管理水域的納汙能力及提出其限製排汙總量意見、水功能區的管理及水質監測、轄區內飲用水水源保護區和排汙口的監督管理等。這些規定不僅確立了流域管理機構在水資源管理中的法律地位,而且原則劃分了流域管理機構與區域管理機構的管理職責與權限,對實施流域控製具有實際意義。
雖然目前還沒有具體的水資源生態補償的法律製度,但至少現行水法的相關規定為我們西北民族地區的水資源生態補償機製的構建提供了可借鑒之處。
國外生態補償實踐主要表現在將經濟政策與環境政策相結合,利用經濟手段作為環境管製的補充。這種經濟手段又主要表現為稅收,即環境稅。環境稅最初產生是在20世紀70年代,由於其多方麵的優勢,直至20世紀80年代,OECD(經濟發展與合作組織)國家和歐盟國家已經將環境稅作為優先使用的政策工具。一項OECD調查顯示,20世紀80年代,在14個OECD成員國中,調查出的150例經濟手段(包括補貼)中有80例是環境收費與稅收。荷蘭、丹麥、芬蘭、挪威、法國、意大利和瑞士等國家采取了一係列“產品稅收”,如燃料稅、噪音稅、垃圾稅、水汙染稅、土壤保護稅、地下水稅、超額糞便稅、汽車特別稅、石油產品稅和消費稅等。歐洲國家的實踐證明,采用環境稅的方式來保護環境,不僅沒有影響經濟發展反而可以大大提高經濟效益,在這方麵,丹麥堪稱“楷模”。丹麥是歐盟第一個真正進行環境稅收改革的國家,並且是全球通過自己製定大氣保護政策減少了二氧化碳排放量的少數幾個國家之一。推行生態稅收製度不僅有效地保護了丹麥的環境,而且為符合環保要求的企業發展積累了資金,產生了明顯的經濟效益,使丹麥在歐盟國家中成為經濟增長率最高的國家。因此,通過稅收的辦法製定環境政策,是改善環境,實現可持續發展的重要經濟手段。
但是單單靠環境稅收還遠遠不能解決問題,很多國家將環境稅與環境費相結合,從而使效用最大化。因為為解決環境問題而征收的費用不僅可以用於環境方麵的開支,同時還可以用於其他的社會和經濟方麵的開支。
另外,專項基金被看作是改變環境保護落後局麵以及解決滯留汙染問題的有效措施。很多國家都設立了專項基金來保證解決環境問題所需要的經費。例如,美國政府為生態環境的建設和保護投入了大量的資金。為加大流域上遊地區農民對水土保持工作的積極性,采取了水土保持補償機製,即由流域下遊水土保持受益區的政府和居民向上遊地區做出環境貢獻的居民進行貨幣補償。德國的環境基金政策則是扣除了劃歸各州的銷售稅的25後,餘下的75按各州居民人數直接分配給各州;財政較富裕的州按照統一標準計算撥給窮州的補助金。
目前,也有一些國家並非將經濟手段作為首選,如以色列、日本等國則采用“中水回用”法,即你出來多少,我經過處理後再給你反饋多少。
三、西北民族地區水資源生態補償的基本原則
1.公平原則
環境公平的概念發端於西方社會,他是隨著環境正義的發展而產生的。羅伯特·布勒德將環境正義分為三種:“程序正義、地理正義和社會正義。程序正義指的是公平問題,即社會管理的法律、法規、評價標準和執法活動以不歧視的方式實施的程度。地理正義指的是在有色人種和窮人社區選擇危險廢物處置場所的問題。社會正義是關於社會因素,例如種族、民族、階級、政治權力怎樣影響和反映到環境決策上的問題。”而環境公平又包含兩層含義:代內公平與代際公平。代內公平又稱區際公平,“是指代內所有人,不論其國籍、種族、性別、經濟發展水平和文化等方麵的差異,對於利用自然資源與享受清潔、良好的環境享有平等的權利。”代際公平理念強調對每代人的基本貢獻和種屬尊嚴的承認和維護,代際自由強調對於每一代人自由選擇的權利以及代際差異的尊重與保護,代際合作強調通過代際的共同努力推動人類曆史的發展。