在現代社會，政府的工作不僅越來越依賴行政部門與政府其他部門的關係，而且也越來越依賴政府與非政府夥伴的關係（嶽經綸，2007）。在美國，利用非政府夥伴早已成為社會治理體製中必不可少的部分。鑒於非政府夥伴在福利改革、提升生產力和靈活性方麵的成功和潛力，其他國家紛紛效法美國。如法國1990年就有60000多個私人社團成立，而60年代每年隻有11000個組織成立；在德國，每10萬人的社團數量從1960年的160個增加到1990年的475個，增長了近3倍；瑞典公民社會的參與率世界最高，創建了一個每10萬人就有2300個社團的稠密的社會網絡。福利國家改革時期也是非政府組織大發展的階段，歐美各國都是主動利用基本社會組織、社會利益群體、非政府組織進行社會協作治理。在21世紀，政府將日益依賴非政府夥伴來提供服務，而非政府夥伴也將更加依賴政府財政作為其重要財源，這種相互依賴關係將對雙方的製度整合和運作效能產生新的挑戰。
這裏有一個對於社會組織在社會發展中的作用的認識問題。現在世界上有一個比較流行的觀點，認為社會組織或第三部門的崛起是20世紀末到21世紀初全球最重要的製度創新，可以說是一個社會組織的潮流。在這20年間，中國的社會組織發展也是自覺不自覺地融入整個世界的潮流。這主要和政府的改革開放有關。政府開放了對資源的控製，使得民間獲得一些空間。另一個原因是政府不自覺的，政府自己就存在資源不足的問題，好多問題政府無法估計，所以就讓社會組織去做。像希望工程等本該是政府的職責，應該由政府全部承擔，但是由於政府的資源不足，於是就由社會組織來承擔。
社會組織對於社會的穩定和諧是必不可少的，但是我們總是怕它對政府造成威脅。中國的社團現在有了一些發展的空間，但是普遍的觀點是，我們的政策、法律和環境製約了社團的發展。中國有沒有真正的民間社團？可以說沒有，因為現在的登記管理部門明確規定社會組織必須是官辦，國家級的社團必須掛靠國家部委級單位或者國家部委級單位本身就是主辦單位，然後在民政部門登記；各級地方社團必須由地方政府來辦。社團的政策總體上講是防範性的，不是開放性的、推動性的。政府從理念到政策到操作都是一貫的：理念上要防範，具體的政策要防範，具體的操作也是要防範。
構建社會主義和諧社會需要公眾的廣泛參與。隨著我國社會主義市場經濟體製的進一步完善，各類社會組織將更加廣泛地參與到社會事業發展和社會公共服務提供活動中來。要針對我國社會組織發展中麵臨的問題，考慮實行社會組織分類管理。可以根據社會組織的服務類型，如衛生、教育、科研、慈善、社區、文化、福利等製定不同的稅收政策。鼓勵從事社會服務的社會組織發展，對於有一定政治企圖，可能會影響社會穩定的政治組織則製定相應法律予以限製。任何一個國家對於非營利組織參與政治活動都是非常關注並進行管控的。一旦非營利組織介入政治活動，就屬於負責社會安全和社會穩定的社會管理部門管理了。因此，對於不同類別的社會組織，政府製定不同的法律和法規，實行不同的管理方式。總的思路是：“放開一大片，限製一小部分。”“放開一大片”，即放開服務類社會組織，讓它們在法律框架內最大限度發揮積極性和創造性，配合政府提供更多的社會服務，以滿足我國人民日益增長的社會服務需求；“限製一小部分”，即限製有政治企圖或可能造成不良政治影響的社會組織的發展，保證社會有序，保持社會穩定。要進一步轉變、規範和完善政府對社會組織的行政管理職能，從公益服務的唯一提供者轉變為保證者，從直接擁有和管理轉變為製定規劃規則和監督評估。
第三個層麵是政府管理的社會秩序。盡管近現代國家最大的特征就是壟斷暴力，使用暴力機器來維持社會秩序，但從大多數先進國家的經驗看，政府在社會管理方麵的作用主要體現在製度建設上，包括法製、社會製度（包括社會保障、醫療、教育、住房）、政治製度等各個方麵。使用暴力是維持社會秩序的最後一種也是不得已的一種方式，政府應當把重點放在製度建設上（鄭永年，2011）。
在製度建設中，政治製度無疑是重要方麵。但是，政治製度的功用也是有局限的。當代組織學理論告訴我們，一個有生命力的組織或社會必須滿足三大條件：理性相容條件、激勵條件和約束條件。理性相容條件是指這一組織或社會中的成員在這一組織或社會中所能尋求的福利或利益至少不低於其替代組織或社會所能賦予的。如果一個社會的公民普遍認為存在一個更好的社會，並達成共識，那麼，這個社會便內生了動亂之源。激勵條件是激勵這個組織或社會自生和發展的機製。當今社會發展的動力在於社會的創新創造力。在這一領域政治製度無法擔當主角。約束條件即是確保這個組織或社會公平正義的約束機製。這正是政治製度的角色所在，即政治製度的功能在於維護公平正義。在上述三大條件中唯有約束條件由政治係統實現。可見政治製度的功用並非人們設想的那麼大。其實社會運轉由文化係統、政治係統和經濟係統共同支撐。就文化係統和政治係統來說，文化係統處於更高的層級，即權力的運行由文化係統支撐，並由文化係統構築約束機製。