甚至，倫敦市的邊界，倫敦電話區，郵政編碼區，倫敦各教區，甚至警務區，都各有自己的劃分，邊界很不一致，互不重合，看來是各有各的傳統。習慣了3000年“郡縣製”的我們，會覺得亂得不可思議，幾百年前的農牧區，怎麼能決定如今建築稠密生計繁忙的城市需要？過於尊重地方自治傳統，似乎太不知變通，也缺乏規劃。
而亂局之中，似乎有個統領的亂上加亂，即各鎮的地方議事會（local council），有權征收本區的地方稅，實際上是市政機關。收的稅款實在不低，所以我絕對不願意盲目讚揚這種“議事會”，今天寫此文，實在是違背筆者本人利益。
形成習慣後，在任何需要自治的地方，議事會就到處建立了。
《南京條約》並沒有在中國城市設立租界的條款，隻是說允許外國人在通商口岸居住。這些外國居民，聚集到幾百人，就會出現公共開支。一旦要征稅，就必須成立議事會：一手交錢，一手交權。1854年，上海租界有2700個各國納稅人，於是成立9人地方協議會，但是任期短，無工資，競爭不是很激烈。
所以我懷疑，1854年自行成立的這個“上海議事會”，翻譯為“工部局”，可能是說給上海道台衙門聽的。似乎他們隻是辦理修築馬路鋪設排水陽溝，不是一個治理機構。上海道台果然同意，甚至沒有報告北京的總理衙門。實際上各國駐上海的公使館，也不承認這個“地方議事會”。租界議事會這個全新的自治製度，竟然就在幾方漠視中自發產生。15年後，1869年，各國公使館才承認這個自治機構。
像威海，香港，這樣的直接租借地，英國派有總督。上海沒有，上海有英國公使館，是外交機構。“工部局”，是居民自行選舉的自治機構。華人原先沒有代表，一直到租界內華人的商業利益大了，長期交稅，才有了所謂“華董”，也是由“華人納稅人協會”推舉。
英國人把“工部局”式的地方自治式議事會，普及到世界許多地方。最早在美國考察民主的法國人托克維爾，在其名著《論美國的民主》中仔細討論了鄉鎮自治：“在歐洲大陸的所有國家中，可以說知道鄉鎮自由的國家連一個都沒有。”在美國“鄉鎮卻是自由人民的力量所在”。托克維爾用詞相當謹慎。在“歐洲大陸”沒有這種傳統，是英國移民帶到美洲。移民離開了國王議會政府，鄉鎮自治就成為新政體的萌芽，後來發展出整個“合眾國”。
有一次我走過一個學校禮堂，本地鎮政府借此處開會：鎮政府樓雖大，卻是用納稅人的錢修的，大半個樓用作公共圖書館，沒有會堂，開大會要借學校。卻說這位鎮長（Mayor)，是個打扮過分的濃妝女人，她正說道：“在我政治家生涯開始的時候……”我差一點笑出聲來：中國一個居委會主任，敢大言不慚說什麼自己的什麼“政治家生涯”嗎？
不過英國大選，每次都有著名政客，當部長總理的呼聲極高，不小心在自己的本鎮選區落敗。英國規定，必須在本鎮選區當選為議員，才有可能做內閣成員。你想治大國？先讓我們看你烹小鮮的本領。這種人鬧了笑話，隻能黯然退出政壇，過四年再從基層開始拚打。
也就是這種曆史悠久的地方自治“議事會”，漸漸蔓延，成為全世界大部分地方民主的胚芽，一旦落土，就會長出根基。孫中山談到過租界工部局，稱之為“自治標本”：“組織自治到處團體，來管理自己的事業。”
基層自治機構，一旦形成傳統，卻會一代代頑強地生存下去，並且影響整個國家的政治形態。中西文化交流中，這一項至今無人詳細討論，而這恰恰是最重要的一項。