1948年秋冬之際，經曆了兩年半的解放戰爭已進入戰略決戰階段，國民黨敗局已定。當時，國民黨軍除後方部隊外，采取重兵集團防禦的，計有徐州、沈陽、北平、漢口、西安、太原6個。其中沈陽集團已被殲滅，徐州集團正被圍殲中，太原集團亦被包圍，而北平集團戰略上的弱點隨即完全暴露出來。也就是說，遼沈戰役的勝利結束和淮海戰役的節節勝利，使華北國民黨軍在戰略上陷於完全孤立的境地，華北傅作義集團麵臨著華北、東北兩大野戰軍的夾擊之勢，人們普遍地認為，華北將很快變成“東北第二”。傅作義集團需要迅速作出抉擇的嚴重問題是固守平、津、張、唐地區，還是實行戰略撤退，一時又難以下定最後決心。
人民解放軍經過1948年9、10兩個月作戰，特別是遼沈戰役和濟南戰役的勝利，根本改變了敵我態勢。解放軍的作戰能力有了極大提高，不但已經可以攻克國民黨軍強固設防的城市，而且能夠一次包圍和殲滅成十萬人甚至幾十萬人的國民黨的強大精銳兵團。毛澤東根據形勢發展和敵我力量對比的重大變化，將9月中央政治局會議原來預測的5年左右根本上打倒國民黨反動統治的戰略計劃，適時作出調整，認為，這一任務的完成，“現在看來，隻需從現時起，再有一年左右的時間，就可能將國民黨反動政府從根本上打倒了”。
當時，國民黨華北“剿匪”總司令部傅作義集團除1個軍3個師約4萬人位於歸綏（今呼和浩特），1個師1萬餘人位於大同外，其餘主力4個兵團、12個軍、42個師（旅），連同其他部隊共50餘萬人，分布在山海關至歸綏一線。在上述42個師（旅）中，屬蔣介石的嫡係部隊為25個師（旅），分布於平津、塘沽、唐山等地，傅作義的嫡係部隊為17個師（旅），分布於察哈爾、綏遠各地，兵力分散，其聯絡隨時都可以切斷。
對於這個重兵集團，是固守平、津、張、唐地區，還是實行戰略撤退，在這一重大戰略決策問題上，蔣介石和傅作義各執一詞，各有打算，充分暴露出蔣傅之間的矛盾與鬥爭。
11月上旬，傅作義到南京參加遼沈戰役後蔣介石召開的高級軍事會議，研究平津地區的防務問題。在會上，蔣提出放棄平津，正式委任傅作義為華東南軍政長官，並通過何應欽轉達要把華北軍隊全部南撤之意，所有軍隊均歸傅指揮。因傅對蔣排斥異己深有戒心，不願南撤，而企圖在平津危急時率部西撤綏遠，故主張堅守華北。傅的這個表態，蔣當即表示尊重傅的意見。但蔣、傅又同時錯誤判斷東北野戰軍在遼沈戰役結束後，至少要休整3個月才能進關。暫時固守平、津、張、唐地區，蔣可以鉗製東北、華北兩大野戰軍，取得部署長江防線所需時間；傅可以爭取到美國的軍援，西撤綏遠老巢。所以在具體兵力部署上，蔣控製的國防部，主張“以一部兵力守備北平，以主力確保津沽”。而傅控製的華北“剿總”則認為，“顧及張垣係通綏、包唯一要道，不欲輕易撤離”，且判斷解放軍“將先略取張垣，乃將有力部隊集中察南”。