《中華人民共和國突發事件應對法》以憲法為依據，以維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序為宗旨，科學總結多年來我國應對各類突發事件的經驗，借鑒國外處理突發事件的有益做法，全麵規範突發事件應對活動，根本目的在於建立國家在非常狀態下公共應急法治，這對構建社會主義和諧社會，推進依法治國，建設社會主義法治國家，具有重要的意義。本章共十六條，主要規定本法的立法宗旨、調整範圍，以及應對突發事件應急管理體製、社會動員機製、公共應急原則等重要內容。
第一條〔立法宗旨〕
為了預防和減少突發事件的發生，控製、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，規範突發事件應對活動，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序，製定本法。第一章總則【釋義】本條是關於製定突發事件應對法的立法宗旨的規定。本法最初的立法本意並不是製定突發事件應對法，而是進行《緊急狀態法》的製定，其中包括極端形式的緊急狀態和普通形式的應急管理。起草《緊急狀態法》緣起於2003年的SARS疫情和2004年修改憲法。SARS危機初期信息不暢、協調不靈的情形表明，一事一辦或者臨機處置的經驗型、應付型辦法，已經不能適應處理當代危機事件的實際需要。而2003年12月22日，對外公布的中共中央修憲建議中提出了“緊急狀態”的製憲問題，“緊急狀態”概念被引入我國立法。“緊急狀態”入憲，標誌著我國應急管理進入對各種不確定因素所引起的危機事件的全麵法律治理階段。
在我國1982年《憲法》中，國家之所以沒有“緊急狀態”的表述，用的是“戒嚴”，主要因為當時國家考慮不全麵，更多地考慮社會動亂等因素，況且在計劃經濟下，國家本來就可以輕易調配資源，所以最終采用了“戒嚴”。但是，一場SARS危機的到來，使國家不得不去思考天災人禍、公共衛生等更全麵的情況。更重要的是，在市場經濟中，國家在正常情況下不再具有直接調配資源的權力，公民自治意識正在提高，所以緊急狀態下政府權力來源必須有法律依據。
立法專家認為，在我國目前，頻繁發生的、局部的突發事件對法律需求最大。由於現代交通、通訊等科技手段在行政管理中的應用，多數突發公共事件都可以控製在普通行政應急管理的範圍之內，一般不至於危害憲法製度。行政機關對突發公共事件的控製問題，已經成為我國應急立法中的主要問題。因此，從有效利用立法資源的角度，優先製定一部行政法意義上的《突發事件應對法》，提高應對這些頻繁發生的、局部突發事件的法律能力，比製定一部《緊急狀態法》更為迫切。
改革開放、特別是近些年來，國家高度重視突發事件應對法製建設，取得了顯著成績。據統計，我國目前已經製定涉及突發事件應對的法律35件、行政法規37件、部門規章55件，有關文件111件。這些法律、行政法規、規章和文件主要建立了以下突發事件應對製度。一是防震減災法、防洪法、消防法、安全生產法、傳染病防治法、突發公共衛生事件應急條例等有關法律、行政法規，對一些突發事件的應急製度作了規定，主要包括：破壞性地震、防洪、環境災害、地質災害、海洋災害、草原火災、森林火災、旱災、突發性天氣災害等自然災害方麵的應對製度；核電廠和輻射事故、礦山安全事故、工程建設重大質量安全事故、電信網絡安全、民航運輸安全等技術事故方麵的應對製度；突發公共衛生事件、重大動物疫情、重大植物疫情等人類和動植物疫病方麵的應對製度；金融風險等經濟方麵的應對製度。二是有關部門規章和文件對城市供水、城市燃氣、水庫大壩安全、鐵路運輸安全等技術事故方麵的應對製度以及外彙電子數據備份與電子係統故障等方麵的應急製度作了規定。
2003年“非典”疫情的應對和2004年“禽流感”的防治實踐，進一步證明了加強應急管理的重要性和緊迫性。黨的十六屆三中、四中全會決議明確指出，要建立健全社會預警體係，提高政府應對突發事件和風險的能力，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機製，提高保障公共安全和處置突發公共事件的能力。據此，國務院從2003年年底起，製定突發事件應急預案，完善應急機製、體製和法製。目前，預案體係初步建立。2005年在製定實施國家總體預案、25件專項預案和80件部門預案的基礎上，各有關方麵又陸續製定了971件部門預案、158件中央企業預案和23000多件地方預案。同時，應急管理機構和應急保障能力建設得到進一步加強，所有這些措施和製度，對保護人民生命財產安全發揮了重要作用。目前，在突發事件應對工作中還存在一些突出問題：一是應對突發事件的責任不夠明確，統一、協調、靈敏的應對體製尚未形成。二是一些行政機關應對突發事件的能力不夠強，危機意識不夠高，依法可以采取的應急處置措施不夠充分、有力。三是突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援等製度、機製不夠完善，導致一些突發事件未能得到有效預防、有的突發事件引起的社會危害未能及時得到控製。四是社會廣泛參與應對工作的機製還不夠健全，公眾的自救與互救能力不夠強，危機意識有待提高。為了提高社會各方麵依法應對突發事件的能力，及時有效控製、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序，構建社會主義和諧社會，在認真總結我國應對突發事件經驗教訓、借鑒其他國家成功做法的基礎上，根據憲法製定一部規範應對各類突發事件共同行為的法律是十分必要的。
第二條〔調整範圍〕
突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事後恢複與重建等應對活動，適用本法。【釋義】本條是關於本法調整範圍的規定。突發事件的應對是一個動態發展過程，一般包括預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事後恢複與重建等環節。預防與應急準備，是防患於未然的階段，也是應對突發事件最重要的階段。作如此判斷的依據是“安而不忘危，治而不忘亂，存而不忘亡”的治國理念。從本法的規定看，預防與應急準備主要包括：建立突發事件應急預案體係，建立政府與社會合作互助、權界清晰、責任明確的突發事件預防機製，對危險源和危險區域進行調查、登記、風險評估，並定期進行檢查、監控，加強有關突發事件應對常識的全民教育，建立量少而精幹、訓練有素的應急救援隊伍，確立突發事件應對保障製度包括應急經費的保障，物資和生活必需品的儲備等。
監測與預警，是預防與應急準備的邏輯延伸。突發事件的早發現、早報告、早預警，是及時做好應急準備、有效處置突發事件、減少人員傷亡和財產損失的前提。根據本法的規定，監測製度、機製主要包括：國務院建立全國統一的突發事件信息係統，縣級以上地方人民政府應當建立或者確定本地區統一的突發事件信息係統，各級人民政府及其有關部門的信息係統應當事先互聯互通；縣級以上人民政府及其有關部門應當建立健全突發事件的監測製度和監測網絡，對可能發生的突發事件進行監測；采取多種方式收集、及時分析處理並報告有關信息；獲悉突發事件信息的公民和單位有義務向政府及其有關部門或者指定的專業機構報告。為了從製度上解決預警不及時、不到位的問題，本法從法律上建立了預警機製，主要包括：國家建立健全突發事件預警製度；縣級以上地方政府應當及時決定並發布警報、宣布預警期；發布三級、四級警報後，縣級以上地方人民政府應當采取措施，啟動應急預案，加強監測、預報工作，加強對相關信息的分析評估和管理，及時向社會發布警告，宣傳避免、減輕危害的常識，公布谘詢電話；發布一級、二級警報後，縣級以上地方政府還應當責令應急救援隊伍和有關人員進入待命狀態，調集救援物資、設備、設施、工具，加強安全保衛，轉移、撤離或者疏散易受危害的人員，轉移重要財產，關閉或者限製使用易受危害的場所，控製或者限製容易導致危害擴大的公共場所活動。
應急處置與救援，是應對突發事件最關鍵的階段。突發事件發生後，政府必須在第一時間組織各方麵力量，依法及時采取有力措施控製事態發展，開展應急救援工作，避免其發展為特別嚴重的事件，努力減輕和消除其對人民生命財產安全造成的損害。根據本法的規定，應急處置與救援，主要是賦予政府針對突發事件性質、特點和危害程度的一係列應急處置和救援措施。
事後恢複與重建，是應對突發事件過程中的最後環節。應急處置階段的工作結束後，並不意味著突發事件應對過程的結束，而是進入一個新的階段——突發事件應對中的後處理階段。在這個階段，可以為人們提供一個至少能彌補部分損失和糾正混亂的機會。因此，突發事件的威脅和危害基本得到控製或者消除後，應當及時組織並開展事後恢複與重建工作，減輕突發事件造成的損失和影響，盡快恢複生產、生活、工作和社會秩序，妥善解決處置突發事件過程中引發的矛盾和糾紛。同時，要總結經驗教訓，提出改進的措施。
對本法的調整範圍，在草案起草中作了反複研究，從突發事件應對過程看，首先要設法預防和減少突發事件發生。當無法避免的突發事件發生後，政府應當立即采取應急措施予以處置，以控製事態發展和危害擴大，防止其演變為需要實行緊急狀態予以處置的特別嚴重的事件。在發生特別嚴重突發事件、采取一般應急措施未能有效控製和消除其嚴重危害時，就要依法宣布進入緊急狀態，采取更為嚴重的應急措施以控製事態發展。同時，考慮到憲法規定的緊急狀態除戰爭與動員兩種非常狀態外，包括其他所有的非常狀態。因此，曾考慮將本法的適用範圍規定為緊急狀態的預防(一般突發事件的應對)、決定、宣布和實施。法名相應稱之為緊急狀態法或者突發事件應對法和緊急狀態法。之後，經反複研究，決定對需要進入緊急狀態的，本法不作具體規定，而是在本法附則中作出銜接性、指引性規定。這樣處理，主要考慮是：
第一，解決我國在突發事件應對活動中存在的突發問題，是當前法製建設的一項緊迫任務。通過對各類突發事件的應對行為加以規範，明確應對工作的體製、機製、製度，以提高全社會應對各類突發事件的能力。
第二，突發事件的發生、演變一般都有一個過程。對突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援等作出規定，有利於從製度上預防突發事件的發生，或者防止一般突發事件演變為需要實行緊急狀態予以處置的特別嚴重事件，減少突發事件造成的損害。這與憲法確立的緊急狀態製度精神是一致的。
第三，憲法規定的緊急狀態和戒嚴法規定的戒嚴都是應對最高程度的社會危險和威脅時采取的特別手段，實踐中很少適用。即使出現需要實行緊急狀態的情況，也完全可以根據憲法、戒嚴法等法律作出決定。必要時，也可以考慮再單獨製定緊急狀態法。
本法出台後，我國應急管理法律體係在橫向上將由三部分構成：一是緊急狀態法(包括戒嚴法)、有關戰爭和動員的法律；二是突發事件應對法；三是單行的突發事件應對方麵的法律，如防洪法、傳染病防治法、安全生產法等。
第三條〔突發事件含義及分級標準〕
本法所稱突發事件，是指突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。
按照社會危害程度、影響範圍等因素，自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。法律、行政法規或者國務院另有規定的，從其規定。
突發事件的分級標準由國務院或者國務院確定的部門製定。【釋義】本條是關於突發事件內涵、分類、分級和分級標準的規定。
1.本條第一款是關於突發事件及其分類的規定。從總體上說，突發事件應對法，不是通常意義上的非常態法，也不是常態法，應當定位於介於常態與非常態之間的法律安排。因此，什麼情況下適用本法，什麼情況下不適用本法，關鍵是要界定何為突發事件。在我國現行有關法律、法規中，突發事件的準確含義並不明確，具體用法也不盡相同。比如，刑法第二百七十七條，紅十字會法第十二條、第十四條均將“突發事件”與“自然災害”相並列。國防交通條例第五十三條規定，“特殊情況，是指局部戰爭、武裝衝突和其他突發事件”。藥品管理法第四十三條規定，國內發生重大災情、疫情及其他突發事件時，國務院規定的部門可以緊急調用企業藥品。人民警察法第十七條規定，對嚴重危害社會治安秩序的突發事件，可以根據情況實行現場管製。本條第一款對突發事件的界定有以下幾個要件：(1)突發性。事件發生的真實時間、地點、危害難以預料，往往超乎人們的心理慣性和社會的常態秩序。(2)危險性。事件給人民的生命財產或者給國家、社會帶來嚴重危害。這種危害往往是社會性的，受害主體也往往是群體性的。(3)緊迫性。事件發展迅速，需要采取非常態措施、非程序化作出決定，才有可能避免局勢惡化。(4)
不確定性。事件的發展和可能的影響往往根據既有經驗和措施難以判斷、掌控，處理不當就可能導致事態迅速擴大。
本法根據突發事件發生的原因、機理、過程、性質和危害對象，將突發事件分為四類：(1)自然災害。其本質特征主要是由自然因素直接所致，主要包括水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災等。(2)事故災難。其本質特征主要是由人們無視規則的行為所致，主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故、公共設施和設備事故、核與輻射事故、環境汙染和生態破壞事件等。(3)公共衛生事件。其本質特征是由自然因素和人為因素共同所致，主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業危害、動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。(4)社會安全事件。其本質特征主要是由一定的社會問題誘發，主要包括恐怖襲擊事件、民族宗教事件、經濟安全事件、涉外突發事件和群體性事件等。需要指出，這四類突發事件往往是相互交叉和關聯的，某類突發事件可能與其他類別的事件同時發生，或者引發次生、衍生事件，應當具體分析、統籌應對。
2.本條第二款是對自然災害、事故災難、公共衛生事件分級的規定。對突發事件加以分級，主要是為監測、預警、報送信息、分級處置以及有針對性地采取應急措施提供依據。社會安全事件由於其自身的性質和複雜性，在監測、預警、處置方麵往往需要各級、各類機關協同配合、統一聯動，因此從法律上、權利義務上很難對其進行分級。
根據不同類型突發事件的性質、嚴重程度、可控性和影響範圍等因素，將自然災害、事故災難、公共衛生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。我國現行的行政法規將突發事件分為四級(盡管名稱不一)。比如，《地質災害防治條例》根據人員傷亡、經濟損失大小，將地質災害分為特大型、大型、中型、小型四個級別；《森林防火條例》將森林大火分為森林火警、一般森林火災、重大森林火災、特大森林火災四級；《地震災情上報暫行規定》將地震災情分為一般破壞性、中等破壞性、嚴重破壞性和特大破壞性四類。但也有一些法律、行政法規將突發事件分為另外級別的。比如，防震減災法將地震分為破壞性地震、嚴重破壞性地震兩級；傳染病防治法將傳染病分為甲、乙、丙三類；《黃河水量調度突發事件應急處置規定》將突發事件分為五級。現行法律、行政法規對突發事件分級的不同規定，既有不同類型突發事件性質和應急處置實際做法的考慮，也有不夠規範的因素。為了進一步規範突發事件的分級，以便更有效、更具針對性地采取應對措施，同時為其他有關法律、行政法規和國務院其他規定對突發事件分級作出不同規定留有餘地，本法規定，將自然災害、事故災難和公共衛生事件分為四級，法律、行政法規和國務院另有規定的，從其規定。