根據君主立憲的一般原則和朝廷的規劃，清廷於1910年就決定將官製厘訂，提前試辦，並即組織內閣。後又經憲政編查館研究對憲政籌備事宜進行微調，提出修正方案，朝廷決定在宣統三年（1911年）頒布內閣官製，設立內閣，以統一政治，確定方針，使之符合君主立憲政體。規定內閣由國務大臣組成，而國務大臣包括內閣總理及各部大臣。國務大臣的職責是輔弼皇帝，擔負責任。總理大臣為內閣首腦，為國務大臣領袖，決定內閣政治方針，保持行政統一；有權停止執行各部大臣的錯誤命令或處分；有權對各省及藩屬長官發布行政訓示，實行監督，並停止其錯誤命令或處分；有權發布內閣令，隨時入對。內閣就是國家的行政中心，在皇帝領導下，享有處置全國行政事務的大權。
當時頒布的《內閣官製》及《內閣辦事暫行章程》並沒有引起什麼問題，而第一屆責任內閣名單一經宣布，立即引起輿論嘩然，全國充滿一片反對的聲音。
第一屆責任內閣弄成了皇族內閣，弄成了一個太子黨，確實違反了君主立憲的一般原則，也即違背了1908年的《欽定憲法大綱》的規定。因為根據其中的原則和規定，皇族親貴不得出任政府要職，不得擔任任何享有政治權力的行政職務。這是一個非常原則性的規定，反對的聲音也就是基於此而發出的。1911年5月8日，清廷宣布的第一屆內閣組成名單如下：
內閣總理大臣：慶親王奕劻（皇族）；
內閣協理大臣：那桐（滿）、徐世昌（漢）；
外務大臣：梁敦彥（漢）（鄒嘉來署理）；
民政大臣：善耆（皇族）；
度支大臣：載澤（皇族）；
學務大臣：唐景崇（漢）；
陸軍大臣：蔭昌（滿）；
海軍大臣：載洵（皇族）；
司法大臣：紹昌（皇族）；
農工商大臣：溥倫（皇族）；
郵傳大臣：盛宣懷（漢）；
理藩大臣：壽耆（皇族）。
從總理大臣至各部大臣，總計13人，如果按照他們的出身進行分析，確實有點奇怪。這13個人，皇族出身的竟然占了7人，一半以上；漢族出身的隻有4人，不到1/3.這就是後來所說的所謂皇族內閣，當然使許多人大跌眼鏡。
在同一天公布的其他方案中，清廷宣布裁撤舊設內閣、軍機處及會議政務處；裁撤舊設內閣，所有大學士、協辦大學士，一律歸屬翰林院；設立弼德院，以大學士陸潤庠為院長，大學士榮慶為副院長；改軍諮處為軍諮府，以貝勒載濤、毓朗為軍諮大臣；命內閣總理大臣、協理大臣，均兼充憲政編查館大臣。
內閣官製的公布和責任內閣的出台，是1911年的頭號重大事件，內閣官製問題不大，而責任內閣的名單引起了很多人的反對和猜疑。所以到了第二天，內閣總理大臣奕劻和協理大臣那桐、徐世昌一致向攝政王表示難以勝任，請求攝政王收回成命，另請高人。攝政王當然不會同意，於是奕劻在第三天也就是5月10日再次請辭，並明確表示由於責任內閣的人員構成太偏皇族成員，這與立憲體製明顯不合。現在的中國正處在改革的關鍵時期，絕不應該以“皇族內閣”為發端，以辜負皇上的期待和天下臣民的厚望。皇族內閣既不利於天下，也有害於皇室。奕劻對此已經說得很明白。慶親王奕劻的第二次請辭依然被攝政王所拒絕，攝政王當然明白奕劻的理由，但權衡利害，攝政王堅持讓奕劻走馬上任，出任責任內閣第一任總理大臣。