二、供給主導型的漸進式改革
由於出版業的特殊地位，為了維護社會的穩定，轉型期的中國出版業改革采取的是漸進改良的模式。按製度經濟學理論，漸進式製度變遷是一種演進式的分步走製度變遷方式，具有時間、速度和次序選擇上的漸進特征。供給主導型漸進式製度變遷作為一種改革模式，具有三個特征：一是增量改革，二是試驗推廣，三是非激進改革。
增量改革在尊重原有計劃體製及其界定的利益格局的前提下，實現了市場製度在計劃體製內的局部改革，因而也是一種成本較低的成功改革方式，它在中國市場化改革中發揮了相當大的作用。縱觀三十年來的出版改革，我們可以看到它始終采用增量改革方式，從商品化、市場化到企業化、資本化，都是著眼於在增量配置上引入市場機製。這種增量改革的特征還體現在較長的時間內新舊體製雙軌並存，這樣既可利用舊製度提供的保護和便利，又可使新製度提供的許諾得以實施。以前些年推行的人事製度改革為例，相當多的出版社在推行全員聘用製時，都不約而同地實行了“老人老辦法、新人新辦法”，老員工是事業編製，而新招聘的員工則實行人事代理製，以此保證既得利益。調節增量的邊際調整手段，在確保效率的前提下可使出版健康協調發展，符合我國漸進式改革的總體要求。
同時，出版改革總是先在創新集團中試行，然後由政府進行試驗推廣。這種試驗推廣的局部性改革方式在某種程度上降低了改革風險，保證了整個改革過程的可控製性和穩健性，但也有其局限性，尤其在經驗推廣階段，由於政府過多地關注改革成功的機構，一旦以行政力量強製大多數出版和發行單位按照同樣的方式進行改革時，對那些不具備創新條件的機構來說，舊的利益矛盾未解決，又增添了新矛盾，反而加大了轉型的成本和難度，最終也會影響政策的權威性。因為，“局部性改革本身的推廣依賴於國家對不同領域和不同地區的強製性與行政性的隔離與割裂，在不同地區和不同經濟部門造成競爭機會和市場環境的不平等，割裂了市場機製的整體性，從而導致不同地區和經濟領域的發展與改革的不均衡性與收入不均等”。
漸進式改革是非激進式改革，盡量采取成本最小的方式，使各個利益主體的福利水平不降低。一般而言，在製度變遷過程中，參與製度變遷博弈的社會力量主要是政府、企業和公民，三方從各自的目標函數出發，都企圖最大限度地發揮對製度變遷方向和路徑的影響力，變遷的結果就是三方博弈均衡的結果。我國的出版業製度改革中也存在著三個利益主體：一是國家，由涉及出版管理的各級黨委和政府構成；二是出版單位；三是公民。對出版係統的改製同樣要經過三方的博弈，改製前有既定的博弈均衡，改製則要達到新的均衡。改製中，三方有各自的目標函數。政府一方麵希望通過出版改革，反對壟斷，進而爭取大多數公民的擁護；另一方麵，又得謹慎地處理出版者或出版商的利益，以盡可能多地取得出版係統的支持，減少改革中的成本。
以出版社領導為代表的出版單位一方麵希望國家繼續實行優惠政策，以使他們的代理業務和尋租機會同時增加；另一方麵，又擔心國家完全放開市場後利潤下降或導致最終“破產”，使他們失去“飯碗”。這裏所說的公民包括兩個群體，一是出版業之外的普通公民；一是出版業的普通從業者，這個群體雖小，但改革若取得不了他們的支持，就會影響整個行業的穩定，進而動搖整個出版業改革的進程。在出版社轉企改製過程中，隨著出版從事者身份的轉變，他們與作為事業單位的出版社利益一致關係轉化為與出版企業之間的勞資關係，利益主體地位凸現。對於普通公民來說，他們既要求國家充分保障自己的言論自由、出版自由等政治權力，同時也希望盡可能多地獲得物美價廉的出版物。對於出版從業者來說，在其社會身份不得不改變的情況下（由事業編製轉化為企業編製），盡量追求經濟利益的最大化。
在這三個利益主體中尋找成本最小的改革路徑，讓三者都滿意，是改革者的主要製度變遷思路。要讓國家滿意，改革成本最小的路徑是在不投入資金的情況下維持舊有的行政控製，又不必向出版單位投入資金，讓出版單位實現自給自足，這就是在改革初期就開始實行的出版社“事業單位、企業化管理”。因而，中國出版業製度改革在很長時期是將出版限製在行政體製內，允許出版社和發行單位利用所掌握的公共資源進行創收。
對出版單位來說，成本最小的路徑是維持公共機構運轉的前提下，完成黨和政府的出版任務和實現利潤最大化。在改革中政府為出版業提供了稅收上的優惠，禁止外資和民營資本進入編輯出版環節，逐步放開外資和民營資本進入發行領域，從而使國有的出版單位獲得長期的壟斷性經營地位，並把這些優勢轉化為現實的經濟利益。在三十年的出版改革中，政府基本上沒有取消出版單位的這些優勢，出版單位借此獲得了豐厚的利益。