12.1引言
國有商業銀行存在的兩低一高（資本充足率低、資源配置效率低、不良資產占比高）問題，一方麵影響著進入貨幣經濟時代中國的GDP增長，使通過金融深化促進經濟發展的願望難以順利實現；另一方麵，民族銀行業麵臨加入WTO即2007年後，外資銀行進入中國市場，全麵經營人民幣業務帶來的巨大衝擊。對主要依托間接融資實現金融資源配置的中國而言，國有金融機構可謂任重道遠。為了提高國有金融機構核心競爭力和成長性，改革開放以來，政府先後采取“放權讓利”、注資、剝離不良資產等方式，試圖解決這一問題，然結果不甚理想。“放權讓利”後短期行為凸現；補充資本金後資本充足率又不斷下降；債轉股後不良資產又開始積累，而且是大麵積的，二次剝離呼聲又起。我們認為，國有金融機構目前存在的問題除了體製方麵的原因外，還與其外部環境條件息息相關，特別是進一步深化改革仍然受到諸多外部條件的製約。本章擬對其中的主要因素進行分析研究。現代金融機構體製的確立需要政府、金融監管、市場結構和國有企業改革等諸多因素的規範和配合。
12.2國有金融機構與政府
12.2.1政府對國有金融機構實施強控製力的製度基礎
一、諾思的國家模型及其引申
諾思提出的簡單國家模型包括三個假說：（1）國家為獲取收入，以一組服務作交換，因為國家在這方麵（提供產權保護）具有規模經濟優勢；（2）國家總是試圖像一個帶有歧視性壟斷者那樣活動，以使自身收入最大化來設計產權；（3）國家的產權設計與行為選擇受其他產權形式（即潛在競爭對手）的約束，因為“統治者壟斷權力的程度是各個不同選民集團（產權形式）替代度的函數”。在歐美，由於存在各種產權形式以及產權保護機製，在產權形式追求各自利益最大化的自發競爭過程中，自然而然地產生了工業革命，並由此推動經濟的持續增長，國家在此過程中隻發揮著有限的作用。中國數千年封建曆史之遺毒決定了有限的製度選擇空間，每遇經濟增長壓力時，在製度選擇集合中，除了國有產權外，並無多少其他製度安排可供選擇。
因此，國家（政府）也就不得不承擔起資源配置和推動經濟增長的使命。由於不存在內部的潛在產權競爭約束，於是，國家就完全可以按照壟斷性原則來設計能夠實現和滿足自身效用函數的金融製度。國家效用函數代替企業效用函數的結果就是，國家支付高昂的信息成本並導致資源配置的低效率。
二、計劃經濟體製的惰性延伸
改革開放前，計劃經濟體製在中國運行了30年，在“命令經濟”模式的體製框架內，國家宏觀調控職能與所有者職能合二為一，任何資源的配置都是通過包羅萬象的計劃和行政指令來實現。這種體製的特征是高度集權，且在一定時期被認為是有效的。不容忽視的是，它窒息了將經濟決策權分散在大量不同規模、不同所有權、不同內部結構、不同目標以及不同地點的企業中的生機和活力。金融領域亦不例外。國家完全依賴行政手段動員和分配金融資源，政府（國家的代理人）直接全麵控製著國有金融機構。上世紀80年代中後期以來，國家控製和幹預的力度開始減弱，“信貸額度切塊包幹”、“放權讓利”等措施相繼推出。然而，由於傳統體製惰性的慣性作用，加之國有金融機構的國有獨資特征，致使政府直接控製和幹預的偏好減弱十分緩慢，使得國有金融機構的改革進程遠遠落後於國有企業，盡管國有企業的改革也十分不盡如人意。
12.2.2政府與國有金融機構關係之規範：法律的地位和作用。
由於法律具有最終解釋力，也是最高形式的製度規範，所以，以法律支持的方式進行國有金融機構改革的製度安排，會受到相對較小的保守勢力的抵抗。一方麵政府應為國有金融機構的改革創造寬鬆的外部環境和製度基礎；另一方麵需要通過法律規範政府與金融機構的關係，消除政府的直接幹預。
一、為金融機構改革創造法律基礎
明確國有金融機構股份多元化的法律地位。允許國有金融機構進行多元股份化改造，包括向國內非國有企業和境外戰略投資者出售股權；並且應當允許國有金融機構公開發行股票、成為上市公司；允許民營銀行的產生和發展。公司製度的精髓是股東的多元化和股權的分散化，股東和公司之間以及股東彼此之間相互製約，才能達到決策和經營的企業化、科學化、民主化，使金融機構成為真正的股份有限公司，接受股東和社會公眾的監督，真正進行市場化的操作，消除政府的直接控製和幹預。《中華人民共和國商業銀行法》隻是原則規定，商業銀行的組織形式適用《公司法》的規定，並且規定商業銀行的組織形式不符合《公司法》規定的，可以繼續沿用原有的規定，何時符合《公司法》的規定，由國務院決定。顯然，《商業銀行法》對銀行的股份製改造的規定是十分粗糙的。銀行是特殊的企業，商業銀行成長最終收斂於現代公司製度，所以，必須對國有商業銀行的股份改造進行特殊而詳細的規定。