隨著各地對2004年中央一號文件的貫徹落實，鄉鎮機構改革又成為當前的一個熱門話題，用溫總理的話說，這次改革是背水一戰，隻能成功，不能失敗。我們采取這樣有力的措施，因為這確實是一場輸不起的實踐，我們必須下大決心來保證這次改革的成功。
1．改革任務
過去，我們也曾進行過幾次鄉鎮機構改革，但總是墮入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。這次改革之所以被稱之為“背水一戰”，就因為“三農”的壓力已經太大，農民增收難的問題已經引起全社會的普遍關注。特別是稅收減免之後，如果還保留眾多的建製鎮、保留鄉鎮裏眾多的機構、眾多的冗員的話，“食之者眾，生之者寡”的現象不僅無法遏製，甚至會變本加厲，不出多久又會在“黃宗羲定律”的怪圈裏輪回了。
鄉鎮機構改革要做的第一件事，就是撤並鄉鎮，先撤“大廟”。鄉鎮數量不減少，精簡機構和人員總是有限的，鄉鎮的財政負擔和農民負擔也不可能從根本上減下來。據25個省份統計，1998年以來通過撤並鄉鎮，共撤並了7400多個鄉鎮，但僅占撤並前46400多個的15．9％，還遠遠沒有到位。目前農民人數把進城務工的近一億人算進來（其中還有相當一部分可能在城鎮化進程中轉為城市居民），接近九億。按常規，一個鄉鎮轄區居民以3萬人為宜，即使排除城市化每年要轉變1%的農民為城市居民這個變數，建製鎮的設置頂多隻需要30000個，如果按照這個標準，就還必須撤並近10000個鄉鎮，可不是一筆小數字，也不是一件輕鬆的事情。
鄉鎮機構改革要做的第二件事，就是精簡鄉鎮機構，減少“小廟”。過去，我們常講“上頭千根線，下麵一口針”，這句話現在就有點不符實際了。因為，現在鄉鎮機構的設置同樣強調對應，包括最高層的“五家班子”，不是隻掛掛牌了事的。一些職能部門再不是靠一個兩個幹部頂上了事，往往是新設一個廟，再添幾個和尚。過去，所有的職能部門都擠在一個大廟裏——同在政府大院力公，現在，“七站八所”大多自立門戶，有自己的小院，然後幾個人員在裏麵優哉遊哉。試想，一個部門修一座廟，幾十個部門就修幾十座廟，修廟的錢從何而來，當然是“靠山吃山”——從鄉鎮農民那裏收來。因此，鄉鎮機構改革除了拆掉一些大廟外，還必須減少“小廟”。
鄉鎮機構改革要做的第三件事，就是大量裁減冗員，讓“和尚”還俗。拆減了大廟、小廟，並不見得就萬事大吉，關鍵是大大減少吃“皇糧”的幹部。以往的鄉鎮機構改革不成功的最大原因，就是隻拆了廟，而沒有讓和尚還俗。在鄉鎮合並之後，最讓上級部門頭痛的事情，就是幹部不知如何安排，隻好讓沒了廟的和尚與還保留了廟的和尚都擠到一起來。在上一次的鄉鎮撤並中，就出現過一個鄉鎮十來個副鎮長的咄咄怪事。所以，改來改去，鄉鎮幹部仍然是人滿為患。據2004年3月1日新華社報道，鄉鎮一級需要農民養活的人員約1316．2萬人，平均68個農民就要養活一名幹部，因機構臃腫給農民造成的負擔占農民實際負擔的40％左右。據溫總理前幾年的調查，有的縣人口十二三萬人，供養5700各鄉鎮幹部，平均每22個農民就要養一名幹部。而西部有個很小的縣，由於人口少而幹部眾多，竟達到每9個農民就要養一名幹部，負擔之重就更不用說了。因此，鄉鎮機構改革如果不把裁減冗員的事情做好，不僅改革不徹底，而且最終導致改革失敗。
2．改革舉措
那麼，怎樣才能完成鄉鎮機構改革的三件事呢？
第一,調整鄉鎮規模搭建經濟平台
在進行建製鎮的調整時，必須綜合考慮鄉鎮的曆史、地理、交通、經濟發展、小城鎮開發建設以及當地群眾習慣等因素，從有利於區域經濟發展、加快小城鎮建設出發，確定“大並小、強並弱、整建製合並”的調整原則。堅持不搞“一刀切”，不硬性撤並，較好地實現宜工、宜農、宜城全麵發展的目的，並在調整過程中做到“秩序不亂、工作不斷、力度不減”。
第二，轉變政府職能創新管理體製