在我國,汙染轉嫁方式主要有:將境外已禁止生產、使用、銷售的設備、工藝,委托或者以聯合生產、合資經營甚至是獨資經營等形式轉移給境內無汙染防治能力的企業事業單位生產、加工或者使用。許多外商投資於汙染密集型產業,成為我國汙染轉嫁的主要方式。
四、汙染轉嫁的法律控製
1.對有毒有害廢物轉嫁的法律控製
視不同的危害程度采取“禁止”或“限製”進出口廢物流通的措施,對被許可流通的應嚴格規定限製條件和控製程序。
2.對通過汙染產品轉嫁汙染的法律控製
建立與國際環境標準接軌的環境標準體係,建立綠色產品標誌認證製度,規範產品檢疫、檢驗製度,建立產品包裝、標簽製度,實施環境進出口附加稅製度。
3.對以合法形式掩蓋的汙染轉嫁的法律控製
采取不待證明製度,環境擔保製度以及環境汙染責任保險製度。
4.對國家間、地區間空氣、水域汙染轉嫁的法律控製
對國內地區間的汙染轉嫁控製,實行汙染的總量控製和排汙權交易製度;對國家間的汙染轉嫁,通過國家間簽訂雙邊、多邊條約來構建國際防止汙染轉嫁法律框架解決。
5.對轉移汙染行業、項目、設備以及技術等形式轉嫁汙染的法律控製
對工程項目進行環境影響評價;建立符合環境保護要求的產業法律製度,調整產業結構,在源頭上解決結構性汙染轉嫁問題;提高本國的環境標準體係;嚴厲禁止本國內地區間,尤其是城市向農村轉移汙染項目、設備、技術等;在項目立項後、運行前,要求轉讓方提供一定的環境汙染擔保金;禁止向發展中國家轉讓環境有害技術等。
五、我國防止汙染轉嫁製度的建立和發展
我國的防止汙染轉嫁製度經曆了一個從無到有的曆史過程。1979年製定的《環境保護法(試行)》沒有關於防止汙染轉嫁的條款。國務院於1984年9月27日發布的《關於加強鄉鎮、街道企業環境管理的規定》第4條指出:“堅決製止汙染轉嫁。嚴禁將有毒、有害的產品委托或轉移給沒有汙染防治能力的鄉鎮、街道企業生產。對於轉嫁汙染危害的單位有關人員,以及接受轉嫁的有關人員,要追究責任,嚴加處理。”這是我國法律規範中第一次將汙染轉嫁作為禁止性條款規定下來。1989年的《環境保護法》第30條規定“禁止引進不符合我國環境保護規定要求的技術和設備”,第34條規定:“任何單位不得將產生嚴重汙染的生產設備轉移給沒有汙染防治能力的單位使用。”這從環境基本法的角度正式確立了防止汙染轉嫁製度。此後的防治大氣汙染、水汙染、固體廢物汙染的單行法規,我國參加的《控製危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》,也對防止汙染轉嫁作了嚴格的規定,成為我國防止汙染轉嫁製度的重要組成部分。1994年國家環境保護局《關於嚴格控製台灣有害廢物轉移到大陸處置的通知》、《關於嚴格控製從歐共體進口廢物的暫行規定》、1995年《國務院辦公廳關於堅決控製境外廢棄物向我國轉移的緊急通知》、1996年國家環境保護局等製定的《廢物進口環境保護管理暫行規定》等法律文件的頒布增加了防止汙染轉嫁製度的可操作性。
但國內有關政策法規仍有待於完善。我國吸收外國投資方麵的政策、法律、法規一般偏重於投資前和申請投資過程中的環境保護問題,主要是通過產業導向目錄規定鼓勵、限製和禁止外商投資的項目。環保方麵的政策、法律法規也開始考慮外國直接投資中的環境保護問題。這些政策法規的製定與實施,在一定程度上控製了一些外商轉移高汙染密集產業的企圖。但總的來說,法規還很不完善,尚缺乏係統性、嚴密性和可操作性。對違法者的處罰太輕,不足以達到保護環境的目的。在執法方麵,存在有法不依、查處不嚴、執行不力、職責不清、力度不夠、有法難執的現象。一些地方不但不按有關法規執法,反而對外商給予很多照顧,對外商投資企業和內資企業實行兩個環境標準。目前部門間有效的協調機製遠沒有形成,條塊分割,部門、地方利益錯綜複雜。政府部門之間職責不清,對決策者、審批者、管理者和執法者缺乏有效的監督機製。一些地區把吸引外資作為衡量領導業績乃至開放度的標誌,視為指令性的硬任務,而在一些領導眼裏環保責任製是軟約束,對環保監督方麵的不正常行政幹預經常有之,環保審核經常被“簡化”掉。有些地方重視外商投資企業建立前的環境審核,但忽視建立後的環境監督。許多地方重視城市的環境綜合治理,但忽視農村的生態破壞和環境汙染,於是把許多高汙染的外商投資項目有目的地安排到農村。《關於加強外商投資建設項目環境保護管理的通知》主要存在四個問題:一是審批權限根據是金額而非汙染程度;二是目前外資審批權不斷下放但許多縣級環保部門沒有能力把好環保關;三是缺乏有效的監督機製;四是沒有明確而合適的處罰措施。