第一章 北宋社會的危機與改革思潮的興起
王安石生活的時代，是我國北宋王朝的中期。回顧王安石所處的曆史時代的政治、經濟狀況，並探討這些政治、經濟狀況的成因，對於我們全麵、準確地把握王安石一生的思想和政治舉措具有重要的意義。
第一節 土地占有和賦役不均
造成的社會動蕩，北宋王朝麵臨的嚴重社會問題首先是由土地占有和賦役不均而導致的貧富分化，以及由此造成的社會動蕩。
與我國曆史上許多封建王朝不同，北宋王朝是在沒有經過大規模農民起義的情況下建立起來的，所以，舊王朝的許多社會問題都沒有經過農民戰爭的掃蕩而延續到了新王朝。比如土地問題——這往往是導致農民起義的最重要的因素，在宋初就很嚴重。唐中葉以後，官僚地主廣占田產，“均田製”遭到破壞，土地占有的不均局麵不斷加劇，唐季、五代以來形成的大土地私有製，既沒有在農民戰爭中摧毀，也沒有因新王朝的建立而得到抑製。
北宋王朝在土地方麵是“不立田製”的，呂思勉先生曾指出：“曆代開國之初，皆略有製民之產之意，如晉之戶調、魏之均田、唐之租庸調是也，而宋則無之。又承晚唐、五代大亂之後，故豪強愈以恣睢，貧弱困於無告也。”（呂思勉《中國製度史》，上海教育出版社1985年5月版，第563頁。）
北宋全盤承襲了唐、五代以來的大土地私有製度。以這樣一個不公正的起點為基礎，北宋王朝又實行“不抑兼並”的政策，允許土地的自由買賣。據《揮麈錄》記載：
置轉運使於諸路，專一飛挽芻糧，餉軍為職，不務科斂，不抑兼並。富室連我阡陌，為國守財爾。緩急盜賊竊發，邊境擾動，兼並之財，樂於輸納，皆我之物。（［宋］王明清《揮麈錄·餘話》卷一，中華書局1961年版。）
宋朝實行的土地政策適應了租佃關係及商品經濟發展的需要，是曆史發展的必然產物。但土地買賣的盛行，土地所有權轉移迅速，致使地主階級憑借特殊的政治、經濟實力不斷兼並土地，廣大農民紛紛破產，社會矛盾進一步尖銳，突出表現為土地占有及賦役的嚴重不均。
宋朝的戶口分類名目較多，或按人戶身份劃分官戶（還有形勢戶等名目）與民戶，或按人戶居住地區劃分鄉村戶與坊郭戶，或按人戶田產等有無劃分主戶與客戶，或按財產多少劃分鄉村主戶五等（一般將第一、二、三等稱為上戶，第四、五等稱為下戶，有時分為上、中、下三等，標準不一）與坊郭主戶十等。宋朝最基本的社會成分是地主與農民階級。地主有官戶、鄉村上戶等名目；農民有客戶（又稱佃戶）、鄉村下戶等名目（民戶及主戶成分複雜，兩者兼有）。此外有基本居住於城市、構成坊郭戶主體的商人、手工業者等階級成分。
官僚地主兼並農民土地的方式多樣。如所謂“平產”，地主放高利貸，農民到期不能償還，即被平入田產。“典田”，農民把田產抵押給地主，年久不能償還，即歸地主所有。“賣田”，這是最常見的形式，通過買賣契約，農民的土地直接轉移給地主。此外，地主還通過非法或強製手段侵漁佃民，淩暴孤寡，擴大土地占有。《宋史》卷一七三《食貨誌上一》稱宋仁宗時“承平浸久，勢官富姓，占田無限，兼並冒偽，習以成俗，重禁莫能止焉”。土地兼並的結果反映在戶籍上，是鄉村客戶與鄉村下戶在宋代總戶數中占了較大比重。宋仁宗慶曆元年（1041）張方平上疏指出：“天下州縣人戶，大抵貧多富少，逐縣五等戶版簿，中等以上戶不及五分之一，第四等、五等戶常及十分之九。”（［南宋］李燾《續資治通鑒長編》卷一三一，慶曆元年二月戊戌記事，中華書局1986年5月版。）以下征引此書簡稱《長編》。據現代學者研究，若以北宋曆朝主、客戶統計數平均計算，客戶約占總戶數的百分之三十四點五，鄉村下戶約占總戶數的百分之四十三點七至五十九，兩者合計約占總戶數的百分之七十八點二至九十三點五。（以上參見王曾瑜《宋朝階級結構》，河北教育出版社1996年版。）可見，農民階級在戶數中占絕大多數，而土地絕大部分則集中於地主階級。
地主階級在兼並土地的同時，又采取各種手段逃避賦役。宋代的賦役名目繁多，大致說來，賦稅有承襲唐季、五代的二稅（也稱田稅）、身丁稅（凡二十歲至五十九歲男丁要納稅）、雜變之稅（將唐季、五代在二稅以外征收的雜稅“以類合並”交納），以及支移折變等。《宋史》卷一七四《食貨誌上二》稱：“其輸有常處，而以有餘補不足，則移此輸彼，移近輸遠，謂之‘支移’。其入有常物，而一時所須則變而取之，使其直輕重相當，謂之‘折變’。”支移折變在實際執行中隨意性很大，所以常為百姓賦稅之負擔最重者。坊郭之民有宅、地稅。此外還有禁榷鹽、酒、茶及商稅等。役法方麵有“以人丁戶口科差”的勞役，如治河、修城、運送物資、傳遞文書等，有“以鄉戶等第定差”的職役，或稱差役，如《宋史》卷一七七《食貨誌上五》“役法”條雲：“宋因前代之製，以衙前主官物，以裏正、戶長、鄉書手課督賦稅，以耆長、弓手、壯丁逐捕盜賊，以承符、人力、手力、散從官給使令。”還有很多雜役，“多調廂軍”。城市坊郭戶尚有科配，即由政府強製性地向坊郭戶征購或配賣某些物品。對農民則有和買、和糴等名目，名義自願交易，時常抑配強取。
宋建國以來因財政支出不斷增加，賦役的剝削也愈益沉重，而且賦稅負擔極不合理，有權勢實力的官戶及鄉村上戶經常采取“詭名挾佃”（即隱寄田產，冒充客戶）、“詭名子戶”（即虛立戶名，冒充下戶）等手段隱產逃稅，或依恃權勢，將其轉移到一般民戶的身上；而鄉村下戶或一些佃戶為躲避官府的賦役，有時也不得已依附於官戶或鄉村上戶。由此加劇了官府財政的困難以及社會嚴重的兩極分化。宋真宗在與臣僚談“檢括土田”時就坦然承認：
今天下稅賦不均，富者地廣租輕，貧者地蹙租重，由是富者益富，貧者益貧，茲大弊也。《長編》卷八○大中祥符六年六月甲子記事。
宋仁宗時“賦租所不加者十居其七”（《宋史》卷一七三《食貨誌上一》“農田之製”條，中華書局1977年11月版。），表明有十分之七的土地主要由官僚地主占有卻不納稅。仁宗皇年間，天下墾田比真宗景德年間增加四十一萬七千餘頃，而歲入糧穀乃減七十一萬八千餘石，“蓋田賦不均，其弊如此”（《宋史》卷一七四《食貨誌上二》“賦稅”條。）。《宋史》卷一七七《食貨誌上五》“役法”條中記載：“役有輕重勞佚之不齊，人有貧富強弱之不一，承平既久，奸偽滋生。命官、形勢占田無限，皆得複役，衙前將吏得免裏正、戶長；而應役之戶，困於繁數，偽為券售田於形勢之家，假佃戶之名，以避徭役。”這些都說明真宗、仁宗時期徭役不均問題已很嚴重。
仁宗時期君臣對土地占有及賦稅不均問題的嚴重性雖有一定的認識，也采取了一些限製或改革措施，但均無顯著效果，其重要原因是冗費問題不解決，賦役的減輕是不可能的，或者說政府必定要采取加重賦役的辦法來應付冗費。
因此，北宋開國不久即有農民起義。最著名的是四川王小波、李順起義。宋太宗淳化四年（993），青城茶農王小波以均貧富為號召，率眾起義，起義軍很快發展到萬餘人，攻城略地，震動遠近。王小波死後，部屬又推其妻弟李順為首領，隊伍很快發展到二十餘萬人。於994年攻克蜀、邛等州，又於次年攻占成都、漢州、彭州等地，並在成都稱“大蜀王”。宋太宗命內臣王繼恩為劍南兩川招安使，率兵兩路入川鎮壓，始把這次起義平息下去。此後，宋真宗鹹平年間有戍兵趙延順起義，景德年間有陳進起義，宋仁宗慶曆年間有王倫起義、王則起義、張海起義等，可見北宋社會因土地占有不均而導致的階級矛盾的激化與社會的動蕩。
第二節 北宋的冗兵、冗員和冗費
冗兵、冗員與冗費是北宋的一個絕症。冗官耗於上，冗兵耗於下，再加上各種非常之費，導致財政枯竭、國力衰敝。早在太宗時，三冗問題就已經出現，到真宗、仁宗、英宗時，三冗問題更加嚴重，批評意見也越來越多，但三冗問題始終無法解決。
第一，北宋之冗兵。
造成北宋冗兵局麵的原因有很多，從客觀因素來看，北宋未循漢、唐故事，選取有天險可依之地作為都城，據險以安天下，而是選取了一個四戰之地——開封作為都城。之所以選擇開封，是由於我國自唐朝以後，經濟重心逐步南移，京師供給有賴東南漕運，而開封最便於接受東南諸路的漕運。但開封四通八達，無險可依，唯有靠重兵守衛。加之幽雲故土未收，北方藩籬盡撤，契丹強敵虎視眈眈，這些因素都決定了北宋是一個靠重兵立國的王朝。錢穆先生指出：
無論秦、漢、晉、隋、唐，每一度新政府創建，在天下平一之後，必隨著有一個兵隊的複員。隻有宋代因事態特殊，唐末藩鎮的積重難返，外寇的逼處堂奧，兵隊不僅不能複員，而且更逐次增加。（錢穆《國史大綱》下冊，商務印書館1996年6月修訂第3版，第534頁。）
另外，從主觀因素來看，北宋王朝比較全麵地實行募兵製度，並賦予這一製度一個新的功能——利用它來緩和階級矛盾，因此宋初統治者對這一製度特別青睞。晁說之在《嵩山文集》中曾追憶此事：
臣竊聞太祖既得天下，使趙普等二三大臣陳當今之大事可以為百代利者。普等屢為言，太祖俾“更思其上者”。普等畢思慮，無以言，乃請於太祖。太祖為言：“可以利百代者，惟養兵也，方凶年饑歲，有叛民而無叛兵；不幸樂歲而變生，則有叛兵而無叛民。”普等頓首曰：“此聖略非臣下所能及！”晁說之《嵩山文集》卷一《元符三年應詔封事》。
鄧廣銘先生認為，宋代的募兵養兵之製是自宋太祖趙匡胤就確立下來的傳家法寶。（參見鄧廣銘《宋朝的家法和北宋的政治改革運動》一文，《中華文史論叢》，1986年第3期。）所以每遇災害之年，北宋政府便大量招收流民、饑民甚至監獄罪犯為軍，供其食祿，製以營伍，以免他們聚嘯山林，結為盜賊，成為反抗朝廷的不穩定因素。但此法沿襲未久即弊端叢生：招募不已，員額日增，老弱摻雜，軍紀日傾。
北宋軍隊迅速增加，宋太祖建國初年（960），軍隊總額為二十二萬人，到太宗至道年間（995～997）增至六十六萬六千多人，到真宗天禧年間（1017～1021），又增至九十一萬兩千人，在仁宗慶曆年間（1041～1048）竟達到了一百二十五萬九千之眾，這在當時的世界上是最為龐大的國家軍隊。由於絕大多數都是招募之兵，養兵之費全要依賴國家財政，如此龐大的軍隊，必然需要浩大的財政支出。
養兵費用的浩大，導致政府的財政危機，而政府為解決財政危機，隻能通過各種手段重斂於民，結果就是國困民窮。仁宗慶曆五年（1045）初，大臣田況上疏指出：
役斂之重，由國計之日窘，國計之日窘，由冗兵之日蕃。今天下兵已逾百萬，比先朝幾三倍矣，自昔以來，坐費衣食，養兵之冗，未有如今日者。雖欲斂不重，民不愁，和氣不傷，災不作，不可得也。《長編》卷一五四。
仁宗慶曆七年（1047），三司使張方平指出國家當時的形勢是：
連營之士日增，南畝之民日減。邇來七年之間，民力大困。天下耕夫織婦，莫能給其衣食。生民之膏澤竭盡，國家之倉庫空虛。而此冗兵狃於姑息，浸驕以熾，漸成厲階。然且上下恬然，不圖雲救，唯恐招置之不多也。張方平《樂全集》卷二三《再上國計事》，《張方平集》，中州古籍出版社1992年10月版，第337頁。
英宗治平元年（1064）前後，三司使蔡襄在所奏《論兵十事》中也指出：
禁軍一兵之費，以衣糧、特支、郊賚通計，一歲約費錢五十千，相軍一兵之費，歲約三十千，通一百一十八萬餘人，一歲約費四千八百萬緡，此其大較也。蔡襄《蔡忠惠公文集》卷二二《論兵十事》。
而在同時期所上《國論要目·強兵》篇中，蔡襄又指出：
臣約一歲總計，天下之入不過緡錢六千餘萬，而養兵之費約及五千。是天下六分之物，五分養兵，一分給郊廟之奉，國家之費，國何得不窮？民何得不困？蔡襄《蔡忠惠公文集》卷二二《國論要目·強兵》。
其實宋朝許多人，都認為養兵之費占到了國家全部財稅收入的十分之七八，如張載在《張子全書》卷一三《邊議·第六》中說：“養兵之費，在天下十居七八”；陳傅良在《止齋文集》卷一九《赴桂陽軍擬奏事劄子》中說：“方今經費，兵居十八，官居十二”；朱熹在《朱子語類》卷一一○《論兵》中也說：“財用不足，皆起於養兵。十分，八分是養兵，其他用度，止在二分之中。”總之，養兵之費是導致北宋乃至整個宋代國困民貧的罪魁禍首。
第二，北宋之冗員。
北宋不僅大量養兵，還大量養官養吏。宋初官員人數較少，“三班吏員止於三百，或不及之”（曾鞏《元豐類稿》卷三一《再議經費劄子》，《曾鞏集》，中華書局1984年11月版。），但到太宗時期，冗官現象就開始出現。太平興國二年（977）正月，太宗即位後的第一科即擢進士五百人，其中第一、第二等進士授將作監丞、大理評事、通判諸州，同出身進士及諸科並送吏部免選，優等注擬初資職事判司簿尉。宰相薛居正等“言取人太多，用人太驟。上意方欲興文教，抑武事，弗聽”（《長編》卷一八。）。端拱二年（989）正月，右拾遺、直史館王禹上《禦戎十策》，尖銳地指出官吏冗雜、取士過多過快的弊政，並明確提出了“並省官吏”和“艱難選舉”《長編》卷三○。的建議。淳化二年（991）九月庚子，禦史中丞王化基在其《澄清略》中亦曾提出“謹公舉”和“省冗官”的建議。《長編》卷三二。
至真宗時，官員人數驟增。真宗鹹平四年（1001）二月，秘書丞、知金州陳彭年上疏指出：“今國家州郡至廣，官員太多，無益公方，空蠹國用，使有才者莫盡其力，不肖者得容其奸。”《長編》卷四八。而後朝廷遣使“減省天下冗吏”，諸路“計省十九萬五千八百二人”（《長編》卷四九。）。所減者已是如此，未減者尚不知有多少。況且此減省僅限“冗吏”，官員數仍然很多。大中祥符二年（1009），宰相王旦對真宗說：“今選集待闕者二千餘人，縱增二三百員亦無益也。”於是，真宗“命戶部尚書溫仲舒、右丞向敏中與吏部流內銓注擬選人”（《長編》卷七一。）。此時已有兩千餘人在吏部等待職位，說明官員已嚴重超編，冗官局麵已相當嚴重。
至仁宗時，冗官局麵進一步惡化。寶元二年（1039）十一月癸卯，宋祁上《三冗三費疏》，對於“天下有定官，無限員”的官吏製度及冗官局麵提出了尖銳批評：
國家郡縣素有定官，譬以十人為額，常以十二加之，遷代罪謫，足以無乏。今則不然，一官未闕，十人競逐，紆朱滿路、襲紫成林，州縣之地不廣於前，而官五倍於舊，吏何得不苟進，官何得不濫除。（［宋］趙汝愚《宋朝諸臣奏議》卷一百一，上海古籍出版社1999年12月版。）
皇元年（1049），戶部副使包拯言：“臣伏見景德、祥符中，文武官總九千七百八十五員。今內外官屬總一萬七千三百餘員，其未受差遣京官使臣及守選人不在數內，較之先朝，才四十餘年，已逾一倍多矣。”《包拯集》卷三《論冗官財用等》，《包拯集校注》，黃山書社1999年6月版。曾鞏在神宗元豐三年（1080）十一月所呈《議經費劄子》中亦說：“景德官一萬餘員，皇二萬餘員，治平並幕職，州縣官三千三百餘員，總二萬四千員。”曾鞏《元豐類稿》卷三○《議經費劄子》，《曾鞏集》。這兩段記載雖有差異，但都說明自真宗景德年間至仁宗皇年間這四十餘年的時間內，僅官員數量就增加了一倍。而吏員人數他們並未統計，其數量肯定比官員人數要多。到仁宗晚期，按司馬光的說法，官吏繁冗“已十倍於國初之時”（《長編》卷一九九。）。如此龐大的官僚隊伍，降低了辦事效率，增加了百姓負擔，阻礙了社會發展。正如仁宗至和元年（1054）十月己亥知諫院範鎮所說：“官所以養民者也，兵所以衛民者也。今養民衛民者反殘民矣。”《長編》卷一七七。
冗官局麵產生的直接原因是宋代取士途徑太廣。除科舉外，宋代還有門蔭、胥吏出職、進納等入仕途徑。門蔭又稱恩蔭、任子、蔭子等，是有一定級別的官僚、皇親國戚及有軍功人員奏請其親屬補官的製度，其名目有聖節、郊祀、致仕、特恩等。宋代的恩蔭之濫前所未有，一個大官僚死後，所蔭人數可達一二十人，所蔭範圍可及親子、親族、門客、手下將校等。（參見［清］趙翼《廿二史劄記》卷二五《宋恩蔭之濫》條，中華書局1984年1月版。）胥吏出職又稱流外出職，是指在中央各個機構和各路、府州任職的胥吏，可以年勞而授官。進納俗稱“買官”，是指富民向官府納粟或現錢而得官。宋代科舉取士的規模的確很大，但通過門蔭等途徑進入仕途的人數規模也很大。仁宗皇二年（1050）八月吏部員外郎何郯上疏曰：
臣伏見朝廷以文武官入流無限，審官、三班院、流內銓，皆除注不行。故嚐詔群臣博講利害，以求省官之策。今選人改官，已增立年考，胥吏出職，又議塞他歧。唯貴勢奏薦子弟不加裁損，則除弊之源，有所未盡。臣檢會文武臣僚奏薦親屬條製，文臣自禦史知雜已上，武臣自門使已上，每歲遇乾元節，得奏親屬一人。諸路轉運使、提點刑獄、三司判官、開封府判官推官、郎中至帶館職員外郎、諸司使至副使，遇郊，得奏親屬一人。總計員數，自公卿下至庶官子弟以蔭得官，及他橫恩，每三年為率，不減千餘人。舊製雖以服紀親疏，等降推恩，然未立年月遠近為限，所以恩例頻數。臣僚蔭盡近親外，多及疏屬，遂致入仕之門，不知紀極。《長編》卷一六九。
每三年之內，僅以蔭得官者就“不減千餘人”，再加上胥吏出職和靠進納得官者，其人數絕對超過三年一榜的科舉及第者，因為北宋即使在真宗、仁宗年間科舉取士最多時，每科也很少超過千人，而武官中通過科舉（包括武舉）入仕的人數又微乎其微，這說明在北宋的官員隊伍中，至少有一半的人是非科舉入仕者。
靠門蔭、胥吏出職和進納等途徑入仕的官員不隻是數量多，關鍵是素質差。哲宗時上官均指出：“今之自文職入流者凡四：進士、補蔭與夫納粟得官、百司胥吏是也。自武職入流者凡三：武舉、補蔭與夫百司胥吏是也。計其才行，可以居官治事者，納粟、胥吏不如補蔭，補蔭不如進士、武舉。”（［宋］趙汝愚《國朝諸臣奏議》卷七一《上哲宗乞清入仕之源》，上海古籍出版社1999年12月版。）這反映了北宋各類官員素質的一般情況，說明大量低素質的人進入官僚隊伍，是造成北宋冗官局麵的主要原因。
官員的冗濫也與宋代官僚體製的弊端密切相關。北宋的行政管理體製，無論中央還是地方都實行相互限製的約束機製，以體現分散事權的治國原則。如中央行政管理體製，元豐改製以前，在宮內設中書門下（簡稱中書）作為最高行政首腦——正副宰相的辦公機構，在宮外設三省六部二十四司及各寺、監、局。樞密院是最高軍事機構，掌管全國軍務，有發兵權但無統兵權，統兵權歸三衙，但三衙又無發兵權。三司作為全國最高理財機構，掌管全國財政。中書、樞密院、三衙和三司是北宋最重要的權力機構，但這四者之間由於權力的分割和相互牽製，在很多問題上不能協調一致。
另外，北宋一般中央機構的職能也往往重疊交叉，如有樞密院和三衙，兵部就顯得多餘，有三司，戶部就顯得多餘，尚書省所轄六部及子司與各寺（指太常、宗正、光祿、衛尉、太仆、大理、鴻臚、司農、太府九寺）的職能也多有重疊，所以北宋前期，除大理寺外，各寺雖也設置一二員長官，但大部分是閑官。陸遊曾記曰：“鴻臚舊號為睡卿，謂所掌止道、釋及四夷朝貢之事，極為簡靜也。”陸遊《家世舊聞》下，中華書局1993年12月版。有的學者這樣指出：
宋朝中央行政體製猶如一台大型的工作母機，中書門下和樞密院、三司如同三隻大型齒輪，門下和中書、尚書三省如同三隻中型齒輪，尚書省六部及其子司如同二十四隻次中型的齒輪，而審官院、三班院、審刑院、太常禮院、大宗正司、群牧司、軍器監等如同一組小型齒輪。在這台母機中，三隻大型齒輪和一組小型齒輪在充分地運轉，而三隻中型齒輪和二十四隻次中型齒輪卻被廢置一邊，或者被處於半工作半休息的狀態。這樣的母機雖然也可照常運轉，但顯然要白白消耗許多能量。確實，疊床架屋設置的機構，增加了大量的冗官和冗吏，不僅加重了國家的財政負擔，而且降低了中央行政體製的辦事效能。朱瑞熙《中國政治製度通史》第六卷，人民出版社1996年12月版，第249頁。
這形象生動的比喻，深刻揭示了北宋官僚政治的弊端：機構臃腫龐大、職責權限不清、推諉扯皮嚴重、辦事效率低下，而這些又必然導致官吏的冗雜。其實這種弊端不僅在中央政府中存在著，在地方政府和機構中也同樣存在著。如宋初諸州所置通判一職，隻為分地方長官之權而設，級別與長吏相似，故多與長吏爭權。而在州郡之上又有路。根據事權分割的原則，北宋設置了許多路級機構，其中主要有轉運司、安撫司、提舉常平司和提點刑獄司等四司，另外還有發運司、招討司、提點茶鹽司、提舉坑冶司、提舉學事司等。四司中的轉運司又稱“漕司”，主管一路的財政；提舉常平司又稱“倉司”，主管一路的救恤及部分財政；提點刑獄司又稱“憲司”，主管一路的司法；安撫司又稱“帥司”，主管一路的軍政。除安撫司外，其餘統稱“監司”。此外，各司都有一個共同的職能，即分別監察本路的官員，又彼此監督，互不統攝。這諸多路級機構的設置，有利於限製地方長官的專權，但也帶來了官員猥多、事權不專、彼此牽製扯皮等問題，使得州縣不勝其擾，以至於“從漕司則違憲司，從憲司則違提舉司”（《宋會要輯稿·職官》四五之二八，中華書局1957年11月版。）。朱熹曾指出：“監司太多，事權不歸於一。”《朱文公文集》卷十一《戊申封事》，四部叢刊本。又說：“今諸路監司猥眾，恰如無一般。不若每路隻擇一監司，其餘悉可省罷。”《朱子語類》卷一二二《論官》，中華書局1994年3月版。