丞相開府治國，這是進入戰國後東方列國的普遍做法。所謂丞相開府，就是丞相建立相對獨立的權力機構，全權處置國家日常政務，國君隻保持軍權、官吏任免權和大政決策權。
國君和開府丞相的這種分權治國，在戰國時代達到了最高程度，也是中國古典政治文明的最高水準。丞相開府治國的實際意義是，國家政權戰車由一馬駕馭變成了兩馬駕馭，治國效率與國家生命力明顯增高。
但是，這對於落後的秦國來說，還是有些難度。
秦國是馬上部族，與西部戎族混得比較近，遠離中土文明，國事也大多歸結於戰事，秦人好戰這是出了名的，這種重武輕文的朝野氣息導致秦國權力機構過於單一簡單。
就算是秦國在春秋最鼎盛的時期——當上霸主的秦穆公，秦國的官職還是軍政合一的落後局麵。如果在這之前，便直接是一個最高領頭加上左右兩個庶長，組成一個掌握國家所有權力的機構，可想而知，其弊端在之後的發展中凸顯出來，逐漸被山東六國甩開老遠。
中土列國的權力機構則是直接秉承殷商兩代，自周公旦製定《周禮》，也象征著中土較文明官製的形成。
整個春秋戰國中，秦國的官職和楚國最為相似，名稱都很怪誕，讓人乍一聽，覺著滿是外族的氣息。楚國和秦國的際遇一樣，他們曾被人統稱為‘南蠻子’，和西戎，北狄，東夷族一樣，被文明先進的中土人士所鄙視。直到春秋時期楚莊王的出現，虛心學習北方齊國的儒宗文化，沾染了些文縐縐的迂腐氣，便稱自己國家再也不是‘南蠻子’，而是中土列國之一。
庶長是穆公時期的官稱，直到秦孝公時期，執政大臣仍然叫左庶長。秦獻公時期，有了‘大夫’的設置，但職權依舊很模糊。
秦孝公之前，秦國從來沒有過由一個大臣獨立開府來行使權力的先例。長期征戰，閉鎖關西，秦國朝野長期孤陋寡聞，對重臣開府治國所知甚少，也很難理解，他們則更願意分權而治。秦國既往的治國大臣，隻有秦穆公時代的百裏奚和秦獻公時期的上大夫甘龍，能算得上是秦國開府的前身，但也就是五六個文吏加上主政大臣，草草辦些糧草賦稅賑災濟民之類的事還行，軍國大事還得由國君親自決策調遣。
這種開府，和東方大國的丞相開府在權力、規模和政務效率上遠遠不能相比。
秦孝公打定主意要在秦國變法，便決定名稱用舊的，職權來新的，將東方丞相開府變為秦國的左庶長開府，實際上是為了減少變法的阻力。
在一個善戰之國，打仗統一號令容易，但變法舉國同心則太難，因為他們喜歡打仗，自然願意出力，而變法不僅吃力不討好，連幾輩子存下來的家當都有可能讓人扒拉幹淨。
秦孝公冊封衛鞅為左庶長，實行開府領政，把所有權力交到衛鞅一個人手上，可見秦孝公對衛鞅的信任。
秦國尚左，在兩個庶長中，左庶長為首，右庶長次之。這一點在秦國的官道上就能看明白，在秦國，車馬是走在大路中間的，而行人靠左。