控製與自治：美國政府與大學關係研究

正文 1.1選題背景與意義（1 / 3）

1.1.1問題界定

本書主要圍繞美國政府與大學關係中政府控製與大學自治間的博弈展開研究。克拉克·克爾（Clark Kerr）的《大學之用》一書中認為：“大學的無形產品——知識——可以是我們文化中唯一最強大的因素，它影響各種職業，甚至社會階級、地區和國家的興衰……大學被要求滿足公民和地區的目的，滿足國家的目的……為人類服務……還被要求把知識傳遞給空前廣泛的人民大眾。”（〔美〕克拉克·克爾：《大學之用》，高銛等譯，北京大學出版社2008年版，第1頁。）大學所擔負的這些責任一方麵源自大學作為非營利性社會公共組織所具有的公共性；另一方麵，也是更為重要的，源自政府力量對大學實施的影響和控製。政府對大學的幹預和控製越多，大學的公共性就越突出。政府對大學的控製主要集中在三個方麵，而這三方麵事實上也是大學發揮功能的三個主要方麵，即人才培養、科學研究和社會服務。政府對大學人才培養的控製體現在政府通過各種方式影響和控製公民的政治社會化過程，從而使大學培養出來的公民認同和擁有主流社會的核心價值觀，進而穩定國家製度和社會結構；政府對大學科學研究的控製體現在對學術自由的限製，學術研究是否符合國家利益的需要是政府給予大學學術自由限度的重要依據，同時國家利益還是衡量學術研究價值大小的重要尺度；政府對大學社會服務的控製體現在通過資金投入和政策製定引導大學科技成果向生產力轉化，使大學成為社會服務係統中的重要一員。

大學自治簡單地說就是大學自己決定和管理自己的事情，“從中世紀大學的最早起源，下溯至目前這個世紀，自治或自我管理就一直是大學理念中的一個關鍵成分。”（Perkins，J.A，“Autonomy”in The International Encyclopedia of Higher Education，Vol.2A，San Francisco：JosseyBass，1978，p.578.）美國的大學從總體上被公認具有高度的自治（〔美〕德裏克·博克：《美國高等教育》，喬佳義等譯，北京師範學院出版社1991年版，第3頁。），大學作為一個法人團體享有不受國家、教會以及其他官方或非官方的任何團體和個人幹預的自由和權利，大學成員以法人團體代表的資格而非以個人的資格來決定大學自身的管理。大學自治的內容具體來講包括以下幾個方麵：“在大學的管理上免於非學術的幹預；以大學看來合適的方式自由地分配大學的資金；自由地招收教職員並決定其工作條件；自由地選擇學生；自由地設計和傳授課程；自由地設置標準和決定評價方式。”（E.Ashby & M.Anderson，Universities：British，Indian，African，A Study in the Ecology of Higher Education，London：Weidenfeld & Nicolson，1966，p.296.）

從曆史上的情況來看，政府與大學間的關係就像鍾擺原理所描述的那樣，圍繞政府控製與大學自治兩個核心問題，權力的中心時而偏向政府，時而偏向大學。最初產生的大學，是作為一個由學者行業協會演變而來的社會團體組織，其自治性質非常強烈。在後來的發展過程中大學憑借“特許狀”擁有了獨立法人地位，進一步強化了自治特征。初期盡管政府在大學發展過程中給予了一定的支持，但大學自治始終在政府與大學關係中占據重心。隨著國家與社會權力格局的調整，政治勢力不斷滲透進各類社會組織之中，大學作為一種資源依賴型組織，其發展需要更多地從外部獲取資源。政府是公共權力的行使者，按照戴維·伊斯頓（David Easton）的界定，政府的公共政策作為對全社會的價值的權威分配，實際上也就是對社會資源的權威分配，因而政府與大學間關係的權力重心隨著政府力量的強大正在不斷向政府控製靠攏。阿特巴赫（Philip G.Altbach）在高等教育的發展模式研究中認為：“傳統的大學管理理念是強調自主權。大學一直努力與外界保持適當距離，以免自己受到外部機構的直接控製。然而，隨著大學規模的擴展和成本的日益上漲，高等教育的經費提供者（主要是政府）向大學施加巨大壓力，希望各大學承擔績效責任。自治與責任的衝突是近年爭論的焦點之一。大學自主權無一例外受到了限製。”（〔美〕菲利普·G·阿特巴赫等：《21世紀的美國高等教育：社會、政治、經濟的挑戰》，施曉光等譯，中國海洋大學出版社2007年版，第19頁。）

1997年，聯合國教科文組織（United Nations Educational，Scientific and Cultural Organization，UNESCO）發表的《關於高等教育教師情況的建議》（Recommendation concerning the Status of HigherEducation Teaching Personnel）中指出，高等教育對個人和社會的發展具有無可替代的作用，同時對因政治力量對大學的滲透所產生的壓力表示擔憂，認為這會損害到大學作為獨立自主法人個體所具備的各類特征，從而嚴重影響大學的學術自由和獨立自主，政府需要重新明確大學作為一個自治機構所擁有的權利（Statement of UNESCO in 1997，Recommendation concerning the Status of Higher Education Teaching Personnel，http://portal.unesco.org/en/ev.phpURL_ID=13144&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=201.html.）。1998年，國際大學協會（International Association of Universities，IAU）發表《學術自由、大學自治和社會責任》（Academic Freedom，University Autonomy and Social Responsibility）的聲明，文中在對20世紀以來大學對人類發展、社會經濟技術和文化前進所作出的貢獻進行回顧的基礎上，也對近年來大學學術自由麵臨的挑戰表示了關注，希望政府和社會能夠重新關注大學的自治權力並給予相應的支持（Statement of IAU in 1998，Academic Freedom，University Autonomy and Social Responsibility，http://www.iauaiu.net/p_statements/af_statement.html.）。1998年聯合國教科文組織召開世界高等教育大會，會後發表大會公報《麵向二十一世紀高等教育宣言：觀念與行動》，其中呼籲世界各國政府不要過度幹預大學，要維護大學的辦學自主權和獨立的法人地位。

隨後，許多教育組織和協會也呼籲各國政府應當在保障大學學術自由的前提下，基於大學發展更多的經濟、政策支持，這種呼籲在近十年間始終沒有斷絕。2009年7月，聯合國教科文組織在法國巴黎召開世界高等教育大會，會後發表的《2009年世界高等教育大會公報》中再次強調了大學對社會和個人發展的意義，“高等教育作為社會公共產品、各級教育戰略重點，以及研究、創新和創造力的基礎，各國政府必須肩負責任並給予經濟資助”，“高等教育作為建設包容、多元的知識社會和推動研究、創新與創造力的主要力量，在任何時候都是最為重要的投入領域”，“高等教育作為公共產品，是所有利益相關者，特別是政府的責任”，“高等教育不僅必須為現在和將來的世界提供紮實的技能，還必須為各民族公民的教育作出貢獻，並致力於締造和平，保衛人權和民主價值觀”；同時《公報》中也再次呼籲應當尊重大學的獨立自主權，“高校自治是高等教育機構通過保證質量、增強適切性、提高效率、增加透明度和履行社會責任等行動來實現自身使命的必要條件”，“高等教育機構研究、教學和社會服務等核心職能的實現，需要建立在大學自治和學術自由的基礎之上”（本公報於2009年7月8日在2009世界高等教育大會閉幕前由來自約150個國家1000多名代表全體通過。公報原文詳見：http://www.unesco.org/fileadmin/MULTIMED IA/HQ/ED/ED/pdf/WCHE_2009/FINAL%20COMMUN IQUE%20WCHE%202009.pdf。）。

隨著社會公共事務的逐漸增多，盡管政府理念正在從過去的大政府、全能政府向小政府、有限政府轉變，但政府對社會各領域的權力滲透客觀上卻呈現出不斷加深的態勢，高等教育的擴大和普及使得大學對政府的資源依賴性越來越強。從另一個角度看，正如羅爾斯（John Rawls）對社會總體利益與社會成員個體利益認為的那樣，政府作為公共利益的代表，對社會各領域事業利益的實現負有責任，但在整體利益的內部，政府作為資源的權威分配者，對不同領域利益的實現擁有控製權，其對利益的分配是一個動態的過程，分配的依據是基於政治統治的目的（羅爾斯認為，所謂社會是為獲取共同利益組成的協同事業體，因而各社會成員在通過建立社會及其相互協作、增加利益這點上，具有互相一致的利害關係。至於社會總體所獲得的利益，如何向每一個社會成員進行分配，卻構成了人與人之間表現在利害關係上的相互對立的態勢。所以政府在向社會各成員分配利益時，除了考慮社會的整體利益與政府的自身利益之外，還要充分想到社會各成員之間的利益相關性。）。同時根據公共選擇理論對政府自身利益的研究，在市場經濟下，政府作為一個相對獨立的社會行為組織，也是多元利益主體中的一個，也有尋求自身利益的傾向，因而政府在製定公共政策的時候，首先是選擇利益，選擇那些與社會整體利益一致的方麵，同時也選擇那些與政府自身利益最大化相一致的方麵，可以說公共政策在其本質屬性公共性之外，也具有明顯的傾向性。大學作為高等教育的提供者，在人才培養、知識生產方麵有重要作用，對政府公共利益實現方麵的積極意義無可替代，正如哈耶克（Friedrich August Hayek）所指出的，“在當代社會，普通教育並非隻是——甚至有可能並不主要是——傳播知識的問題，其最重要的功能在於使我們的同胞分享一定的基礎知識和信念，使民主製度有效運行”（〔英〕弗裏德利希·馮·哈耶克：《自由秩序原理》，鄧正來譯，三聯書店1997年版，第160頁。）。因而從這個視角上來講，政府天然具有控製大學的傾向。

但同時，大學與其他組織相比具有自己明顯的獨特性，即學術自由的本質及由此衍生出的自治法人組織結構。在國際大學協會《學術自由、大學自治和社會責任》的聲明中特別強調：“學術自由和大學自治並不是大學的特權，而是大學作為學術和教學機構天生具有且不可被剝奪的權利，隻有尊重大學的這一特征，才能夠確保大學實現其對社會的責任。”（Statement of IAU in 1998，Academic Freedom，University Autonomy and Social Responsibility，http://www.iauaiu.net/p_statements/af_statement.html.）現代大學的理念中無論是創造知識還是傳授知識、培養人才並服務於社會，都是以社會價值為目標，以公共利益為取向，保障這些得以實現的基礎就是學術自由。大學理念的實現與兩個方麵緊密相關，其一是大學內部自身的治理結構，其二就是政府與大學的關係。“政府高度管製、政府主導的大學，不是真正意義上的大學，更不可能是真正的研究型大學。”（張維迎：《大學的邏輯》，北京大學出版社2004年版，第49頁。）因而從這個角度上講，大學天然具有獨立自主的傾向。當然，幾乎所有的研究都同意大學自治是一個相對的概念。“自治不是絕對的。”“大學自治的問題沒有答案，因為自治概念本身是一個相對的概念。”“大學既不是一個完全自治也不是一個完全受控製的組織。”（Philip G.Altbach，American Higher Education in the Twentiethfirst Century，New York：Prometheus Books，1981，pp.4748.）

這樣一來，便形成了本書所研究的中心問題：政府控製與大學自治之間的博弈。政府控製與大學自治是政府與大學關係中的核心問題，對兩者關係模式的研究首先需要確定政府控製與大學自治這一對關係的性質，平等抑或不平等？衝突抑或合作？一般意義上講，控製與自治是此消彼長的矛盾關係，主體自治力量的增長必然意味著外部控製力量的削弱。就政府控製與大學自治這對關係而言，兩者之間必然存在一定的衝突和對抗，政府基於公共利益和政府自身利益的實現，必然實施對大學的控製，而大學基於學術組織的自治屬性，必然追求獨立自由的發展。同時雙方之間又相互依賴，大學的功能使得其對政府實現公共目標具有無可替代的作用，政府需要充分利用和發揮大學的作用，同時在這一過程中必須要保護大學學術組織的基本屬性，政府對大學的過分控製會使得大學淪為意識形態和職業教育的訓練場，喪失其在社會發展過程中的應有作用；從大學的角度而言，雖然天然就具有擺脫政府控製的意願，但作為資源依賴型組織，大學在資源獲取方麵對政府有依賴性，且這種依賴隨著高等教育的不斷拓展而增強、隨著政府對資源分配能力的增加而增強，因而大學不得不一定程度上接受政府的控製。各種矛盾糾纏使政府與大學之間的關係呈現複雜化的特征，矛盾的發展也使得兩者關係的發展過程麵臨一定的困境，但總體而言，正如前所述，盡管政府希望加強對大學的控製，但卻必須把控製約束在一定範圍內；盡管大學希望避免政府的控製，但卻不得不一定程度上接受政府的控製。因而，政府控製與大學自治這對關係的性質體現為一種合作關係，相互依存共同發展，盡管在合作的過程中也會形成一定的對抗，但這種對抗是從一種合作模式向另一種合作模式轉變過程中的動態調整，最終依然將走向合作，體現為政府與大學關係的平衡。政府控製和大學自治的這一博弈過程，正是本書研究關注的內容。