特殊權力關係理論最早發端於德國，它在德國的發展脈絡基本上代表了該理論縱向發展的曆史全貌。通說認為，特殊權力關係理論是由德國公法學者拉班德（Laband）和奧托·麥耶（Otto Mayer）所確立的。最早提出“特殊權力關係”概念的是拉班德，他所秉持的理論根據是“主體封閉說”。拉班德認為，法律關係僅僅存在於主體和主體之間，具體來說就是人民與人民之間、或者國家與人民之間。由於國家是一個封閉而不可分割的主體，因此國家對於公務員的指示、命令以及內部的一切規範，是行政主體之運作而產生，並不發生對外的法律效力，因此，也就無所謂法律關係的產生可言。依據該理論，規範可以分為外部規範和內部規範兩種類型，前者是規範公民之間以及國家與公民之間的關係的，這屬於法律的調整範圍。後者在性質上屬於行政權的範疇，其所涉內容不屬於法律調整的範圍，自然也就不適用法律保留原則和司法審查。（蔡震榮：“從德、日兩國特別權力關係理論探討我國當前特別權力關係應發展方向”，載《中央警官學校警政學報》1988年第14期。）拉班德所提出的理論為該時期的“特殊權力關係”作出了外觀上合乎邏輯的注解和說明，因而，其關於“特殊權力關係”的提法一經提出就受到人們的廣泛關注，並被政府或者公營造物機構當作對義務人進行權利限製的正當性憑借。與拉班德相比，奧托·麥耶開始以更為廣闊的視角來論述特殊權力關係。在他那裏，特殊權力關係不再僅僅局限於國家和官吏之間，而是存在於更為廣闊的空間範圍之內。奧托·麥耶認為，國家和人民之間存在兩種類型的關係，即一般權力關係和特殊權力關係。後者存在的特殊意義在於，國家公權力機關“為達成公行政之特定目的，使所有加入特定特別關係的人，處於（比一般人）更加從屬的地位。”（翁嶽生：《行政法與現代法治國家》，台灣大學法學叢書編輯委員會1990年版，第135頁。）該種關係基於法律的規定、行政處分或者利用公共設施等原因而發生，其主要類型包括公法上的勤務關係、公法上的營造物利用關係以及公法上的特別監督關係等。在這些特殊的權力關係中，人民負有特別的服從義務，國家公權機構可以在沒有法律依據的情形下徑行限製行政相對人的基本權利，依法行政原則在該類關係中不予適用，該種權力行為不得成為行政爭訟的對象。（同上書，第136頁。）在該類特殊權力關係中，行政公權組織之所以能夠自行施加對行政相對人基本權利的限製，是因為這種限製或者說侵害已經獲得了來自義務者一方的同意，也就是說，當義務者一方在進入國家或者公營造物的時候，他們已經主動放棄了自己的基本權利，公務員、學生等均屬此類，因此，依據“同意不構成侵害”的原則，行政公權組織的行為不僅不需要法律的依據，而且也不屬於對基本權利的侵害。（同上書，第137頁。）奧托·麥耶的觀點在當時的德國產生了比較大的影響，成為論證特殊權力關係的權威理論。
第二次世界大戰結束以後，隨著國家與社會結構的變遷，先前時期一度盛行的特殊權力關係理論逐漸遭到了人們的質疑。就德國而言，隨著戰後法治國體的確立以及對基本權利保障的空前重視，特殊權力關係存在的正當性受到挑戰，這集中表現在人們對行政公權力機構所為之限權行為是否可訴問題的爭執上。圍繞該問題，德國學界形成了否定說、肯定說以及折中說等三種主張。顯然，如果特殊權利關係下行政公權機構所實施的權力行為可以受到法院的司法審查的話，以排斥法律保留原則、排斥司法審查為特征的特殊權力關係理論將遭到根本性的顛覆。因此，該場爭論所關涉到的實際上是人們對特殊權力關係理論存在之正當性的基本立場問題。在圍繞該問題而產生的爭論中，以德國公法學者烏勒教授所提出的區分“基礎關係”與“管理關係”的折中說逐漸取得了通說的地位。烏勒教授認為，特殊權力關係可以分為“基礎關係”與“管理關係”兩類。（參見陳新民：《中國行政法學原理》，中國政法大學出版社2002年版，第66頁。）前者是指特殊權力關係的產生、變更及消滅等基礎事項，其實質在於引起特殊權力關係主體雙方權利義務存在及消滅的事項，如公務員、公立學校學生身份資格的取得以及撤職、開除學籍、不授予學位等；後者是指行政公權組織為了實現其公法層麵的目的所實施的管理措施，其實質是為了確保公權組織的正常運行，如公立學校對學生的成績評定、住宿管理以及國家對公務人員休息時間的規定、給予記過處分等。在前種類型的權力關係中，應該適用法律保留原則，主體雙方所產生的衝突也應該可以通過訴諸法院尋求解決；反之，在後種類型的權力關係中，卻沒有法律保留原則適用的空間，義務主體也不可以尋求司法救濟。與關於特殊權力關係存廢的肯定和否定立場相比，烏勒教授的上述觀點顯得較為和緩，同時兼顧了相對人的權利保障和行政公權組織內部秩序的維持，因而被眾多公法學者所接受。