一、什麼是頂層設計？
自從中央提出改革的頂層設計概念後，有關頂層設計的問題，在各個層麵上被廣泛使用。但是究竟什麼是頂層設計？中國改革遇到的問題是因為以往忽視了頂層設計還是其他什麼？在改革處在困難的膠著期，我們究竟應該怎麼理解和認識頂層設計？
所有這些問題，都是我們必須冷靜思考和認真對待的。
就頂層設計本身來看，這一概念原本並不是專門針對改革問題出現的，而是一個係統工程學的概念。這一概念強調的是一項工程“整體理念”的具體化。 就是說，要完成一項大工程，就要實現理念一致、功能協調、結構統一、資源共享、部件標準化等係統論的方法，從全局視覺出發，對項目的各個層次、要素進行統籌考慮。第二次世界大戰前後，這一工程學概念被西方國家廣泛應用於軍事與社會管理領域，是政府統籌內外政策和製定國家發展戰略的重要思維方法。
從我國實踐看，頂層設計在前些年的電子政務建設中被廣泛應用，主要強調電子政務要避免重複建設，突出規劃戰略的地位，以及實現這一戰略規劃的具體實施路徑。早在2005年，筆者就曾撰寫過一篇《電子政務需要“頂層設計”》的文章，並刊登在當年7月的《信息化建設》雜誌上。文章除了闡述電子政務“頂層設計”基本內涵等外，主要強調我國在電子政務建設中堅持頂層設計的重要性。按照筆者當時的理解，電子政務的頂層設計，主要是指在電子政務建設中要突出電子政務的總體規劃和業務流程的再造，並把頂層設計作為實現總體規劃的手段，最大限度地避免部門各自為政、係統林立，造成信息難以互通、資源難以共享的局麵。
“頂層設計”被引入改革領域，從中央文件看，首見於“十二五”規劃，後來在中央經濟工作會議文件中進一步被強調。其核心理念是，加快轉變經濟發展方式是一
場深刻的變革，必須進行整體謀劃，除了深化價格、財稅、金融等領域的改革，收入分配製度改革，完善產權保護製度等改革以外，還應該特別注意界定政府和市場的分工，完善幹部政績考核製度以及深化政府自身的改革等。因此，對這樣一個巨大的複雜係統的改革，就必須有整體謀劃，進行高端的頂層設計。
從以上分析我們可以清楚地看到，所謂改革的頂層設計，實際就是對未來中國改革的整體謀劃，也是從人民的最高利益出發，站在國家的層麵，對製約我國未來改革發展的全局性、關鍵性問題進行頂層判斷，提出解決的整體思路和框架，以此作為規範各類具體改革的標杆，作為製定具體改革政策的依據，從而最大限度地化解改革的阻力，降低改革的風險，確保改革的順利推進。
二、防止頂層設計被泛化
當然，在現實生活中，我們也看到了頂層設計有被泛化的現象。比如從中央提出頂層設計的概念之後，許多行業、部門和地區也都在使用頂層設計這一概念，比如經濟、社會、行政、政治領域改革的頂層設計，甚至具體到某一領域和地區，如交通運輸、文化、教育、醫療等行業改革的頂層設計以及省、市、縣等不同層級改革的頂層設計等。這一現象好像給人們造成某種錯覺：似乎近年來中國改革困難重重、裹足不前、畏首畏尾，主要是因為沒有搞好頂層設計造成的，隻要有了係統的頂層設計，整體謀劃，就會一往無前、擺脫困境了。
其實，這是一種很大的錯覺。在筆者看來，改革要注重頂層設計是當然的，也是我們通過長期的改革實踐得出的重要結論。但中國改革所麵臨的問題遠比要突出改革的頂層設計複雜得多。即使就改革的頂層設計本身來看，重要的大概也不是某一領域改革的頂層設計，而是整個改革的發展邏輯和內在結構的重新審視。未來中國的改革，很難再靠單一領域的改革突破帶動其他改革前行了。看不到這一點，就是對下一步中國的改革的複雜性、艱巨性缺乏足夠的認識。
從改革的發展邏輯看，中國的改革是以政治上的撥亂反正起步、以經濟體製改革為主幹展開的。盡管改革的內容廣泛，涉及領域眾多，但其他改革為經濟體製改革服務或開辟道路的特征還是很明顯的。然而，到了2005年後，情況似乎發生了某些變化，其重要表現就是，在經濟體製改革的推進過程中，遇到的阻力越來越大，一些深層次問題的解決，也越來越困難，政府問題乃至政治問題越來越成為改革的阻力。基於此，2005年中央在製定“十一五”規劃時，作出了“未來行政管理體製改革，將成為
全麵深化改革和擴大對外開放的關鍵”的判斷。這意味著，改革的發展邏輯發生了明顯變化，政府改革被曆史地提上了重要議程。
從改革的內在結構看，中國的改革無疑是全方位改革，包括經濟、政治、社會、文化四位一體。但是隨著改革的深入，人們在實踐中明顯地感受到改革的內在結構有明顯的不匹配、不平衡的問題。其中社會改革、政治改革的短板效應尤為明顯。因為，當社會改革、政治改革不能跟上經濟改革的步伐，即使再好的經濟改革方案，也許都無法在一定社會環境中去實施，也很難獲得政治層麵的保障。如何使改革內在的結構更加合理、平衡，成為進一步深化改革的關鍵所在。