1954年日內瓦會議以後的十一年是中國和柬埔寨關係發展的重要時期。在這一時期中，兩國關係經曆了一個從彼此缺乏了解到在國際事務中密切合作的過程。1964年中國向柬埔寨作出安全承諾，這在中國和非社會主義國家的交往史上是極其少見的，可以毫不誇張地說，中柬之間存在著一種“特殊關係”。
為什麼中國領導人對一個東南亞小國予以如此高度的關注？為什麼柬埔寨在中國的外交政策中具有重要的地位？要找到這些問題的答案，我們必須把中柬關係的發展置於中國對美鬥爭的大戰略背景下來考察。在這一時期，中國領導人視美國為對中國革命和中國國家安全的主要威脅，他們對外政策的一個主要目標就是要打破美國對中國的孤立和封鎖。為了反對和削弱美國這個主要敵人，中國領導人在外交領域中運用統一戰線策略，分化對手並爭取中立勢力。就柬埔寨而言，中國外交的主要考慮就是如何贏得西哈努克對中國的好感，爭取他的合作，防止柬埔寨加入美國組織的反華包圍圈。此外，中國領導人也希望通過柬埔寨來擴大中國在亞非中立國家中的影響。
本文利用新近解密的中國外交部文件以及當事人的回憶，考察1954年至1965年中柬關係的發展過程，揭示影響中國對柬政策的主要因素，並用中柬關係的案例來說明中國冷戰外交的一些特點。
日內瓦和萬隆：中柬接近的開始
中國與西哈努克領導的柬埔寨王國的首次正式接觸是在1954年召開的日內瓦會議上。在這之前，中國領導人除了對越南的情況比較熟悉以外，對柬埔寨和老撾的情況知之甚少。在1954年日內瓦會議期間，以周恩來總理兼外長為首的中國代表團同以外交大臣狄普芬（Tep Phan）為代表的柬埔寨王國代表團進行了多次會見和談話。在6月20日的會談中，周恩來首先表達了中國對東南亞被壓迫民族的同情和對他們爭取民族獨立與自由的支持，然後指出，中國希望柬埔寨成為像印度、印度尼西亞和緬甸那樣的東南亞新型國家。周恩來明確地告訴狄普芬：中國反對美國在柬埔寨建立軍事基地，“我們所關心的是美國基地，如果有了這樣的情況，我們是不能不加過問的”。狄普芬回答：“現在我們和美國沒有簽訂任何條約。”周恩來接著強調說：“美國正在組織東南亞公約，想拉柬埔寨參加，我們認為，這對柬埔寨不利，”“我們不願看到，在三國的任何一國內建立軍事基地。”會談快結束時，周恩來重申，無論大國小國，“我們都是國家，要互相尊重”。狄普芬說：“我們與中國很接近，許多人都是中國血統。”周恩來的談話清楚地表明，他當時最擔心的就是柬埔寨和美國建立軍事同盟，使美國對華封鎖鏈上又增加一個環節，而他一開始並不清楚柬埔寨外交的走向，害怕柬埔寨會倒向美國一邊，允許美國在柬埔寨建立軍事基地。狄普芬對柬埔寨和美國關係性質的解釋，無疑使周恩來感到釋然。
為推動印度支那三國的合作，周恩來於6月21日設晚宴，請柬埔寨王國代表團、老撾王國代表團同越南民主共和國代表團一塊進餐，介紹他們以後多開展直接聯係。6月24日，柬埔寨王國代表團在中國代表團駐地同越南民主共和國代表團會談。在談話中，西哈努克的特別代表森沙裏（Sam Sary）對越南民主共和國代表團團長範文同說，如果和平不能在印度支那實現，那麼柬埔寨可能與美國合作，比如參加東南亞條約組織之類。範文同告訴柬埔寨的代表，越南民主共和國願意將在柬埔寨的“越南誌願軍”撤出。範文同的保證使害怕共產主義顛覆活動的柬埔寨王國代表團鬆了一口氣。
周恩來在日內瓦和柬埔寨王國代表團交往時，謙虛友好，平等待人，不以大國領導人的身份，居高臨下地對待柬埔寨。他的與人為善和平易近人的態度觸動了柬埔寨人。盡管西哈努克本人沒有參加日內瓦會議，但在柬埔寨王國代表團從日內瓦回國後，他仔細地聽取他們彙報參加會議的情況和感受，特別是他們和周恩來談話的經過和印象。
西哈努克出於對共產主義的恐懼，起初十分擔心中國和越南民主共和國會對柬埔寨的安全造成威脅。他一度曾考慮依靠美國的軍事保護，借美國組織的東南亞條約同盟來抗衡亞洲的共產黨國家。但是周恩來在日內瓦會議上的友善舉動使他非常意外，中國的友好，再加上後來（1954年11月）印度總理尼赫魯（Jawaharlal Nehru）對柬埔寨的訪問，堅定了西哈努克奉行中立政策的決心。