在具備合法性與權威性的基礎上，歐盟在成員國讓渡部分主權的情況下逐漸構建了自身的家庭政策。這一政策體係的構建與歐洲社會一體化的進程密切相關：從1952年到20世紀80年代末是家庭政策發展的初始階段，以家庭政策相關組織的設置與家庭政策重點領域的確立為特征；從90年代初到1997年是框架形成階段，以具體政策措施的頒布為特征；從1997年至今是家庭政策發展的新階段，以政策措施的鞏固和完善為特征。
4.2.1 家庭政策的基礎建設
從1952年歐洲煤鋼共同體成立直至20世紀60年代末期，家庭政策都沒有在歐盟層麵取得任何突破性的進展。歐共體保護家庭的責任僅體現在條約的文本規定上，主要集中於保護身為家庭主要養家口者的男性工人的工作條件與工作環境。到70年代初之前，這種以工人為主、以男性為重的家庭政策發展模式都沒有發生明顯變化。在以此特征為基礎的前提下，歐共體成員國的家庭政策模式各具特色。有學者因而認為，“家庭政策正好反映了在一體化進程中應讓成員國政府決定自身社會保護體製的構建、籌資與組織方式的普遍原則。”
歐盟層麵家庭政策發展滯後的原因主要在於：長期以來，家庭政策問題都不是歐共體關注的首要問題，甚至在相當長時間內都未被提上議事日程。第二次世界大戰後初期，歐共體關注的首要目標是在兩極對峙的格局中迅速恢複自身的政治經濟秩序，家庭事務因屬於難以協調的私人領域問題而不受重視。在這一階段，家庭政策始終沒有與歐洲經濟一體化建立直接聯係，各國均將家庭政策看作屬於本國社會保護體製內的一種福利政策。因此，這一時期的家庭政策明顯帶有歐共體創始國社團主義社會保護體製的烙印，即將社會保護的對象集中於工人而非公民，這就使得家庭的福利被置於政治領域中的次要位置。它不包含保護工人協調工作與家庭責任的精神，也不包含幫助所有公民協調雙重矛盾的責任。此外，除比利時與法國之外，其他歐共體創始國多支持強調勞動力性別分割的傳統家庭模式，即父親是主要的養家口者，而母親是主要的家務料理者。這樣，在強調男性工人權益的指導方針下，共同體的主導思想就是雙職工家庭的雙重負擔會通過母親自動履行雙重責任而得以解決。於是，家庭政策在歐盟層麵的發展始終停滯不前。
然而到了20世紀70年代，歐洲社會形勢與人口結構的變化為家庭政策的發展注入了強勁動力。隨著婦女就業率的提高，出現了越來越多的雙職工家庭。而各成員國的公共兒童照料服務普遍不太發達，這就提出了工作與家庭難以兩全的問題。人口結構的深度老齡化則進一步凸顯了保持充足勞動力以維持經濟發展速度的迫切性與必要性。這樣，從70年代初到80年代末，家庭政策才在歐盟層麵有了初步的發展，確立了家庭政策的重點領域並成立了相關組織。具體來說，取得了以下幾方麵成就：
第一，協調家庭與工作關係的合法化。民族國家家庭政策的傳統目標主要是進行資源再分配、鼓勵生育與促進性別平等。在現代社會雙職工家庭日益增多的情況下，幫助家庭協調職業與生活的矛盾就成為家庭政策適應時代變化的一個新目標。這個目標與就業政策、性別政策存在著密切的聯係，而歐共體在後兩個政策領域都有明確的政策權限。因此，無論從社會形勢的要求還是從歐共體自身實際出發，協調家庭與工作之間的關係都是歐共體層麵家庭政策的首選目標與重點領域。
自20世紀70年代開始，歐共體開始將協調家庭與就業的關係納入議事日程。1974年1月27日，部長理事會在“關於社會行動項目的決議”中首次提出，要采取有利於家庭責任與工作願望相協調的措施。同年，歐共體社會行動計劃表達了類似想法。出於對婦女弱勢地位的關注，社會行動計劃認為，在職母親缺乏足夠的幫助是造成男女地位不平等的主要原因之一，因而要重視為婦女提供服務以便其協調家庭責任與工作願望的關係。
到20世紀80年代後期，歐洲統計局搜集的統計數據表明，生育率降低、平均預期壽命延長、結婚率下降、離婚率上升、婦女就業率上升等因素造成了歐洲普遍的人口老齡化與家庭結構變化。1983年，基於對家庭結構和婦女角色變化以及非傳統家庭模式常態化的關注，歐洲議會提出“歐共體家庭政策”決議，其近期目標是“保證家庭及其成員獲得必需的物質設施和履行其個人與社會責任所需的客觀環境”，遠期目標則是確保家庭政策成為“歐共體所有政策中一個不可缺少的部分”。為了實現這些目標，決議提出了以下建議：逐漸減少人們的工作時間以便給家庭更多的時間；向夫婦提供最適合其協調工作和養育及教育孩子的社會服務；成員國在考慮家庭的多重需要和本國的具體情況的基礎上采取相應的政策；歐洲執委會起草促進成員國發動家庭政策的行動計劃。這份提議是歐共體層麵的首份家庭政策提議，它不僅指明了歐共體層麵家庭政策的發展方向，而且提出了具體的實施步驟。提議的提出表明，建立一種全麵而恰當的家庭政策的設想已在歐共體層麵獲得了一定程度的認同。
在決議創造的有利氛圍下，1984年，歐洲執委會提出親職假以及因家庭原因休假的提案。執委會的提案是歐洲議會決議的具體化與進一步發展。提案闡述了在歐共體層麵建立親職假以及因家庭原因休假的必要性，並且製定了假期時間與假期津貼的最低標準。這份提案獲得了絕大多數成員國的認可。但由於受到英國政府的反對，該提案未獲得理事會的一致通過。親職假提案的失敗嚴重挫傷了歐洲議會與歐洲執委會在創建家庭政策上的積極性與主動性。提案的受挫使它們意識到，民族國家對歐共體政策進程的操縱完全超越了超國家力量的控製範圍。在歐共體決策取決於理事會一致通過的表決方式下，任何超國家層麵政策的突破與創新都對主權的反對無能為力。
在家庭政策就此再度陷入停頓後，個別成員國在家庭政策的創建中扮演了發動機的角色。1987年10月5日，法國社會事務與就業部發布了一份強調人口趨勢負麵影響的備忘錄。法國政府在備忘錄中認為，人口趨勢的負麵影響不僅波及法國，而且對整個歐共體區域都會造成難以想象的惡果。因此隻有各國聯合起來，對負麵人口趨勢采取共同的積極行動，歐洲才有可能保持自身在世界上的政治、經濟與文化地位。在法國政府的努力下，1988年，部長理事會在哥本哈根會議上提及建立共同家庭政策的重要性。
部長理事會的這一論調給歐洲執委會構建家庭政策注入了新的動力。1989年8月8日，歐洲執委會起草了“家庭政策通信”（COM（89）363 final）。通信認為，家庭對“社會聚合與社會未來”發揮著重要的經濟作用，是“代際之間團結的試金石”和實現男女平等的方式。因此，在歐共體層麵采取針對家庭的行動是合法的。通信提出，歐共體需要在以下五方麵定期采取一致的行動：將家庭範疇納入恰當的歐共體政策創建中；評估其他政策對家庭尤其是孩子的影響；協調職業生活與家庭生活以促進家庭責任的分擔；采取措施保護特定類別的家庭尤其是單親父母家庭與大家庭；對最受剝奪的家庭給予特別保護。在這些行動中，兒童照料安排與發展工作靈活性對解決在職父母的協調矛盾具有特別重要的意義。為了保障行動的順利實施，通信同時指出，“必須尊重不同成員國現行的政策特征以及這些政策發揮作用的不同社會經濟環境”。這份通信從宏觀政策層麵概括了構建歐共體層麵家庭政策的重要內容，標誌著歐共體開始邁向協調成員國家庭政策的道路。
在法國政府的積極行動下，部長理事會對歐洲執委會的這份通信很快做出了回應。1989年9月29日，部長理事會在“關於家庭政策的決議”中重複了通信提出的有關歐共體行動合法性的內容，隻是用協調職業與家庭生活主題取代了平等機會主題。決議同意委員會提出的必須在歐洲層麵采取支持家庭的行動之建議，並且認為，如果家庭能自由選擇生育孩子的數量，那麼這種寬鬆而和諧的社會環境將使家庭與社會都能從中受益。決議建議在以下幾方麵采取行動：信息搜集與意見交流、將家庭維度納入歐共體社會政策的範圍（比如，在流動自由或男女平等領域）、監控社會政策對家庭產生的影響。
通過上述這些官方文件，協調家庭生活與職業生活關係的問題逐漸被提上歐共體的議事日程。家庭政策在協調雙重矛盾的基調下得到了前所未有的重視：不僅委員會提出構建家庭政策的建議，而且素來意見分歧的部長理事會也對此做出了積極回應。然而，從家庭政策的具體發展來看，這種政治宣傳的結果似乎總處於“雷聲大、雨點小”的尷尬局麵。截至20世紀80年代末，歐共體都沒有采取任何具體的家庭政策措施。
雖然這一階段家庭政策具體措施的構建並未取得實際成果，但歐共體機構對家庭事務表現出的一致關注卻是不爭的事實。此外，在1989年6月12日的關於引進改善工作場所工人健康與安全措施的第391號指令（Council Directive 89/391/EEC）中還蘊涵了某些家庭政策的因素。該指令第10條第1款中涉及了孕產婦保護指令的某些思想，“雇主應采取適當措施使工人能獲悉有關工作環境安全與威脅健康的必要信息，以使之能采取保護性與預防性的措施與活動。”雖然沒有明確提出設立產假製度，然而該指令所體現的保護勞動力的思想卻有利於家庭政策沿著人權保護的道路繼續發展。與此同時，這條指令還確立了一係列成員國能普遍接受的、具有一定彈性的標準；鼓勵成員國采取高於這些標準的政策，要求把這些標準的討論納入社會對話中去。這種確立最低標準並將社會夥伴引入立法程序的做法，可避免成員國在商討家庭政策的過程中無休止地糾纏技術細節問題，從而有助於推動歐共體的家庭政策的形成。這種良好發展態勢為家庭政策在下一階段的發展奠定了基礎。
第二，創立家庭政策的製度框架。歐盟層麵家庭政策沒有獲得獨立發展的空間，它是在人權保護的框架下，依附於性別平等與勞動力保護政策而發展起來的。因此，設置有關性別平等與勞動力保護的歐共體機構實際上也為家庭政策的構建創造了條件。
20世紀70年代早期，歐共體在就業、工業關係與社會事務總司下設立負責平等機會行動計劃的平等機會部，還在歐共體委員會下設男女平等機會的臨時顧問委員會。後來親職假指令的提出就受到了這些追求平等分配家庭責任的部門的推動。1974年，歐共體通過第325號決定（Decision 74/325/EEC），設立了由各成員國政府、雇主聯合會和工會代表三方組成的工作崗位安全、勞動衛生和健康保護谘詢委員會。其目的是促使社會夥伴積極參與到提高工作崗位的健康保護和安全保護水平的進程中去。除屬於煤礦安全與健康委員會管轄的采礦業以及屬於歐洲原子能共同體管轄的受原子能輻射威脅的特殊行業外，其餘所有的經濟部門都由該委員會管轄。在其管轄範圍內，所有經濟部門的工作安全、衛生與健康保護等領域的活動，谘詢委員會都要協助歐洲執委會準備提案與執行政策。該谘詢委員會的創立，為歐盟層麵家庭政策在20世紀90年代的深入發展奠定了製度基礎。後來的孕產婦保護指令提案，就是在該委員會與歐洲執委會磋商後提出的；親職假指令則是運用了社會夥伴參與立法的形式。
除上述這些具有立法參與權的行政機構設置外，歐共體還設置了一些有關家庭政策的學術機構。1986年，“歐洲委員會兒童照料網絡”（European Commission Network on Childcare）創立。網絡的目標是“作為支持在職母親的方式，對優質兒童照料服務的需求做出回應，支持幼童的身心發展，加大男性在兒童照料中的作用。”
兒童照料網絡關注的隻是家庭政策的一個方麵。1989年，在歐洲執委會發布的家庭政策通信得到部長理事會的決議回應後，歐洲執委會成立了全國家庭政策歐洲觀察所（European Observatory on National Family Policies）。與兒童照料網絡相比，觀察所是更全麵的家庭事務機構。其主要任務是監控人口趨勢，搜集家庭狀況方麵的信息，分析成員國采取的與家庭有關的措施。雖然觀察所的主要任務是進行獨立的科學研究，但其研究成果需要提交給歐洲執委會的就業與社會事務部，並要接受後者的資助。這就意味著，觀察所的活動重點與研究方向要受到歐洲執委會的影響，而歐洲執委會則可以從中得到其關注的家庭政策信息。以觀察所每年提交的研究報告為基礎，執委會在構建歐盟層麵的家庭政策時就可獲得較充足的數據支撐與理論支持，這至少可以在學術層麵上使其家庭政策提案避免引發巨大爭議。
這些有關家庭政策的行政機構或學術機構的設立及其隨後開展的活動，表明了歐共體逐漸增強了對家庭政策事務的興趣和重視程度。這為後一階段家庭政策的形成奠定了製度基礎。但也應該看到，這些製度設置都存在不同程度的缺陷：前者不是專司家庭政策的行政機構，缺乏構建與執行家庭政策的連續熱情與積極態度；後者不是家庭政策的行政機構，缺乏家庭政策的立法參與權與行政執行權。