以歐盟製度為核心，超國家機構、國家、非政府組織和利益集團等不同行為主體之間進行著正式或非正式的接觸。在這一進程中，各行為主體根據實際利益的考慮或相互結盟或彼此競爭。由於利益的涵蓋範圍非常廣泛，因此以利益考慮為基礎的結盟與競爭關係永遠不是固定的。這就使歐盟層麵家庭政策的決策機製具有多元互動、靈活多樣、分享製衡的總體特征。
5.2.1 國家與超國家之間的互動
按照社會學的理解，民族國家是由自由民按其自由意誌，為追求共同利益而建立的社會契約共同體。為了保證社會契約的穩定性，民族國家在其內部是“政治體中最後的和絕對的政治權威”，並且“在其他地方沒有最後的和絕對的權威”。這樣，民族國家公民的家庭就得到不同程度的保護與支持，從而形成了反映本國政治製度、意識形態與文化傳統的家庭政策。
歐盟成員國是曆史上傳統的民族國家，自然也都實施了各具特色的家庭政策。它們對家庭政策的主權訴求與歐洲一體化的要求相衝突。歐洲一體化意味著，在歐盟的組織與協調下，各成員國的經濟水平、社會聚合、政治製度日益趨於一致並最終形成一個新的國際實體。也就是說，歐洲一體化內在的超國家性鼓勵成員國將其家庭政策決策權讓渡到超國家層麵。但這卻是民族國家難以接受的。歐盟成員國的國家主權意識向來比較強烈。它們之所以肯讓渡部分主權到超國家機構是想在一體化進程中強化自身主權的分量並分享更多的一體化成果。每個國家並不願放棄更多的國家主權，它們都力圖防止別國的政治力量進入本國國內事務的範疇。民族國家對國家主權的頑強捍衛使得“各成員國不願讓共同體的職責發展到超出條約嚴格的法律承諾之外；即使是條約規定的義務，也往往隻是按照字麵意義而不是就其精神實質來履行。”
這樣，在家庭政策決策權上，民族國家和超國家機構就成為一對相互衝突相互競爭的主體。這種矛盾反映在超國家層麵就是，代表成員國利益的部長理事會與代表超國家利益的歐洲議會及歐盟委員會之間的利益衝突。
首先，部長理事會與歐洲議會在政策製定中的互動。在20世紀80年代中期以前，歐盟委員會與歐洲議會幾乎難以對部長理事會的權力與意誌進行有效的監督與製約，這導致歐盟層麵家庭政策的發展屈從於成員國的主權要求而步履蹣跚。但通過1986年的《單一歐洲法令》、1992年的《馬斯特裏赫特條約》以及1997年的《阿姆斯特丹條約》，超國家機構采取了新的決策程序，極大地提升了歐洲議會與歐盟委員會的權力與地位，並在一定程度上限製了部長理事會的職能，於是，國家與超國家機構日益成為一對相互製衡的力量。《單一歐洲法令》確立了同意程序（assent procedure）和合作程序（cooperation procedure），賦予了議會對理事會的初步決定提出修改意見的權利以及對立法草案的二讀權。與谘詢程序相比，這兩種程序增強了議會在立法程序中的權力，它們都要求理事會在通過歐洲執委會提案前，必須得到議會的同意，否則就不能通過該提案。在同意程序中，議會不能對提案提出修改意見，但擁有事實上的否決權；而在合作程序中，議會可以否決也可以修改提案，因此它使議會擁有了更大的立法權力。盡管同意程序與合作程序由於應用領域的限製難以對家庭政策的立法進程產生明顯影響，但這兩種程序所體現的將議會修正意見納入提案內容的傾向，還是有助於議會立法主動性和回旋餘地的擴大。而議會行動能力的增強又將推動歐共體層麵家庭政策的立法進程。
《馬斯特裏赫特條約》在一定程度上彌補了同意程序和合作程序在應用領域上的局限性。《馬斯特裏赫特條約》通過後，不僅同意程序中的工人自由流動領域，而且諸如內部市場的建立、技術研究與發展、消費者保護、教育、文化和健康等其他領域都可以共同決策程序（co-decision procedure）來議事。更為重要的是，《馬斯特裏赫特條約》確立的共同決策程序使議會在這些領域獲得了對理事會決議的三讀權和相當程度的否決權。在共同決策程序中，歐洲議會和部長理事會都有二讀權。如果二讀後雙方未能就提案達成一致意見，可以召開由理事會和議會同等人數組成的調解委員會，對立法實行三讀。如果調解委員會在6周內就提案取得諒解，並以議會代表的絕對多數和理事會成員的特定多數同時批準該提案的共同修改文本，提案就可獲得通過。如果調解委員會不能達成妥協，則提案被視為未獲通過。這種三讀權，其實賦予議會擁有最終否決的權力，從而使其最終成為一個真正的合作立法機構。共同決策程序的應用，增強了歐洲議會對立法進程的影響，使其與部長理事會處於同一立法位置上，從而限製了部長理事會自由決定執委會提案內容的權力。這無疑有利於超國家機構與國家主權之間形成製衡關係。
《阿姆斯特丹條約》的頒布使這種製衡關係最終確立。《阿姆斯特丹條約》一方麵以縮減合作程序適用範圍的方式對國家主權做出讓步；另一方麵則以擴大共同決策程序實施範圍的做法向超國家主權進行妥協。《阿姆斯特丹條約》之後，歐洲議會僅在歐洲經濟與貨幣聯盟內可與理事會以合作程序立法。這無疑限製了歐洲議會對立法提案的否決權與修正權的應用範圍。但阿約同時擴大了共同決策程序的實施範圍，使其從《馬斯特裏赫特條約》的15個問題領域擴展為37個問題領域。除歐洲經濟與貨幣聯盟外，在第一支柱其他領域內均按簡化過後的共同決策程序立法。簡化後的共同決策程序使歐洲議會在一讀時便可介入，可以以1/2的絕對多數投票修正或拒絕理事會以有效多數投票通過的決議。這使得歐洲議會不僅擁有谘詢權或修正權，還擁有全程的否決權。這種做法的目的顯然在於通過提高歐洲議會的決策權，以限製部長理事會權力的膨脹。
以上這些立法程序的改革使得部長理事會與歐洲議會之間分權製衡的特征日益鮮明。這是歐盟為了增強自身合法性而進行民主改革的必然結果，也是超國家層麵與國家層麵之間互動加強的自然反映。隨著共同決策程序和同意程序的應用範圍逐漸增多，部長理事會的立法權力有所削弱，而歐洲議會的立法權力有所增強。這在一定程度上強化了歐盟的超國家特征，削弱了政府間主義的性質。這種聯邦主義傾向的強化無疑會促進家庭政策的決策進程與政策領域的獨立化傾向。
其次，部長理事會與歐盟委員會在政策製定中的互動。這兩個機構是共同體的決策核心，它們需要相互依賴才可以充分發揮彼此的作用：部長理事會在做出任何決定前都需要歐盟委員會的立法提案；而歐盟委員會的立法提案要成為正式法案則必須獲得部長理事會的通過。理事會和委員會之間的相互製衡代表了國家和超國家機構之間的平衡，這是歐洲一體化能夠不斷發展的製度保障。
立法動議權使委員會將歐共體立法方向的主要決定權掌握在自己手中。如果沒有部長理事會的阻撓，委員會於1984年首次提出的親職假提案就能夠順利通過，從而為歐共體層麵構建最早的家庭政策立法。但部長理事會的否決挫敗了委員會構建家庭政策的嚐試。這一重大挫折使委員會明白，要想避免類似事件的再次發生，就必須對理事會的決策進程進行幹預。委員會缺乏歐洲議會擁有的立法權，就隻能通過別的途徑來實施這一目的。
委員會派代表參與了工作小組會議、常設代表委員會會議到部門理事會會議。他們在理事會內部決策的全過程參與中，雖然無權參與理事會內部會議的表決和討論，但可以在會議討論期間傾聽理事會代表的意見。這實際上為委員會與理事會提供了一個交流意見、加強合作、消除分歧的機會。此外，委員會代表還充分利用這個機會對理事會決策進程施加了一定程度的影響。比如，如果他們發現理事會即將做出的決定與執委會的意願相悖，那麼他們就會在立法進程的任何階段以修改或撤回其提案相威脅。而理事會必須全體一致同意才可以不考慮執委會代表的威脅意見。在一般情況下，要想在理事會內部取得一致意見，不僅難度較大，而且會大大降低決策效率。因此，理事會通常還是會考慮委員會代表提出的建議。需要指出的是，在這一進程中理事會本身並非一個被動的承受者。它始終把持著決策進程中的最後一個環節。這就意味著，如果理事會覺得委員會提出的立法提案超越了自身對超國家層麵的權力期許，那麼理事會完全可以通過否決權的行使而阻止該提案轉變為正式的法律規定。在這種情況下，委員會要想實現自己最初的立法構想，就必須遷就部長理事會的意誌以避免與其發生直接衝突。於是，歐盟委員會往往在擬訂提案時就會聽取理事會的意見，並同理事會的常設代表委員會進行積極磋商。這就從內容上確保了委員會提案不會過分超越超國家機構的職權範圍。
由於歐盟委員會和部長理事會分別執掌立法動議權和立法決策權，因此，這兩個機構之間誰也無法取得壓倒性的優勢。相反，為了實現彼此的目標，它們之間的合作越來越密切，提議者與決策者的界限也越來越模糊，這有利於雙方在家庭政策上達成一致意見以推動政策的進展。
雖然部長理事會與歐洲議會以及歐盟委員會之間的聯係日益密切、合作逐漸增多，但不可否認的是，在家庭政策的決策進程中部長理事會才是最為關鍵的行為體。因為部長理事會把持了決策的最終環節，這使其掌握了決定歐盟層麵家庭政策發展方向和現實成就的權力。麵對部長理事會的明顯優勢，歐洲議會和歐盟委員會力圖有所作為，因而它們不斷提出家庭政策提案或建議並盡力增強超國家機構的職權範圍以期突破國家主權的層層封鎖。這預示著在歐洲一體化發展的道路上，國家與超國家圍繞著家庭政策還會展開持續的競爭與合作。
5.2.2 超國家機構與利益集團之間的互動
在歐盟層麵，除了國家與超國家機構的主權之爭外，還存在超國家機構與利益集團之間的互動關係。與前者表現出來的製衡特征不同，後者更多地體現出一種合作與協調的關係。為了創造一種歐洲觀念與歐洲認同，歐盟委員會有在歐盟層麵建立家庭政策的意願與動力；而為了保障各自成員的利益，利益集團雖然對此持有不同意見但都極力向歐盟機構施加影響以保障自身目標的實現。
早在20世紀50年代，利益集團與超國家機構的互動就已經開始了。此後隨著超國家機構力量與影響力的增強，利益集團在歐洲層麵的活動範圍與活動強度也有了明顯的擴展。1992年，在布魯塞爾約有500個的歐洲協會，力量的增長有利於利益集團與超國家層麵保持密切的聯係。總的看來，它們之間主要存在以下兩種聯係方式：
第一，針對超國家機構開展遊說活動。自歐洲煤鋼共同體成立後，利益集團就在歐洲層麵開始了遊說活動。經曆數十年的發展後，利益集團的遊說活動在活動方式與行動目標上發生了巨大變化：在活動方式上，從與超國家機構的間接接觸轉為直接遊說；在行動目標上，從影響歐共體的確立原則轉為爭取歐共體的財政支持和擴大自身的活動範圍。這是利益集團基於形勢變化和自身實際需求而主動采取靈活戰略的結果。