從歐洲一體化的實際發展格局來看，要滿足新功能主義和政府間主義所提出的歐盟層麵家庭政策的發展動力要求，存在這樣一些不利條件：共同體製度的缺陷、公眾效忠轉移的困難以及成員國主權讓渡的有限性。這些因素的現實存在削弱了家庭政策發展為共同體一個明確政策領域的可能性。
7.2.1 共同體製度的缺陷
新功能主義認為一體化具有自我擴張的特性，能夠從一個領域自動外溢到其他相關領域，從而最終導致一體化的功能、政治以及地理等方麵都發生外溢效應。此外，歐盟機構出於自身利益，對於把家庭政策擴大到歐盟層麵也具有濃厚的興趣。但歐洲共同體製度上的某些缺陷卻限製了一體化外溢效應的發揮。
1.缺乏廣泛能動的法律體係
家庭政策是行政機關頒布的強製法令、規章與條例。這些法律形式以其強製性與約束力對家庭資源與家庭行為產生了巨大的調節作用。歐盟層麵的家庭政策因為源於歐盟法的直接效力、直接適用與最高效力原則而保障了自身的超國家性，從而為其權威性與合法性奠定了基礎。但歐盟立法自主權的有限性、法律調整範圍的狹窄性以及法律執行的軟弱性不僅削弱了家庭政策的超國家性，而且製約了超國家機構將外溢效應直接擴展至家庭政策領域。
首先，歐盟有限的立法自主權。歐盟缺乏完全的立法職能，其立法活動不可能脫離成員國政府的同意與合作。在立法程序中，雖然立法動議權和參與立法權分別歸屬代表超國家利益的歐盟委員會與歐洲議會，然而最為關鍵的表決權卻由代表成員國意誌的理事會把持。這就意味著歐盟法律的適用範圍、法律效力與實施原則均受到理事會意誌的操縱。在這種情況下，成員國的態度與立場就成為歐盟層麵家庭政策發展的關鍵因素。大多數成員國都將家庭政策視為國家對內主權直接管轄的領域，因而對超國家層麵政策的發展保持著高度的警惕甚至敵視的態度。這就導致了所有的基礎條約中都沒有直接提及家庭政策，家庭政策的發展隻能遵循輔助性原則的規定，首先應由各成員國自行其是，而歐盟的立法、決策及執行措施隻處於輔助地位。由於輔助性原則在適用上具有較為明顯的能動性與不確定性，這就嚴重阻礙了家庭政策領域有新的一體化進展，甚至可能侵蝕已取得的一體化成就。此外，雖然歐洲法院在幾十年的判例中已經處理了許多有關家庭政策的問題，並且在判例中確立了直接效力原則和優先地位原則等有助於增強家庭政策超國家性的行為準則。但當這些原則與輔助性原則發生衝突時，也必須首先服從輔助性原則的規定，這就進一步削弱了家庭政策的法律基礎。
其次，歐盟法狹窄的調整範圍。歐盟僅具有成員國轉讓的部分權力，隻能在條約規定的範圍內行使這些權力。目前歐盟法主要調整的是與經濟貨幣聯盟有關的社會關係，法律隻規定了保障基本人權的原則。由於家庭政策並未被列入共同體的調整範圍之內，因此想要將家庭政策也明確地納入歐盟法的調整範圍之中，超國家機構就必須履行舉證責任，提出在歐盟層麵構建家庭政策的充分理由。歐盟委員會需要在其立法與決策動議中撰寫專門的引言來說明家庭政策立法與決策的理由和必要性。尤為重要的是，委員會要說明較之於成員國的行動，歐盟層麵行動的規模和效果能更好地達到特定的目標。這就要求先從成員國的角度看其行動的手段，如財政手段、中央或地方立法、勞工協議等是否能發揮效力；然後再評估歐共體行動的效果，如規模、跨國性、緊急狀態、不作為的後果等是否比成員國的相應行動更好。在歐盟委員會提出家庭政策動議後，理事會和歐洲議會各自在討論和決定立法提案時不僅要考慮提案的實質內容，而且還要研究輔助性原則的適用問題。要突破這些行為原則的限製以擴大歐盟法的調整範圍，必然麵臨巨大的困難。
最後，歐盟有限的法律執行能力。從歐盟法的生效實施看，歐盟缺乏行使其權力的下屬機構，它必須尊重和依賴成員國政府機構的執行能力。因此，歐盟層麵的家庭政策通過之後，隻能委托給成員國的行政當局來實施。而如果歐盟委員會對成員國政府的法律執行情況產生疑問，雙方發生爭議之時，具有司法裁判權的歐盟法院及其下設的初審法院隻能對爭議做出裁決。然而，即便是成員國政府或私人對歐盟法律規定的違法行為得到了明確界定，但其所承受的懲處或威懾壓力也是相對有限的。對違反歐盟法的成員國，《馬斯特裏赫特條約》規定可以對其處於罰金和逾期罰款。但這隻是一種非常備性的補充手段。對私人違反歐盟法的製裁，一般也隻是課以罰金，並且是由成員國當局執行。由於裁決的執行仍然交由成員國有關機構負責，因此，如果成員國當局拒絕執行裁決的內容，歐盟法對此並無更有效的製裁辦法。歐洲經濟共同體條約第169條和第170條規定，歐共體不能到歐洲法院起訴拒不執行裁決的成員國，也不能要求後者執行裁決，而隻能采取允許受害國集體報複的做法。隋偉：《一種獨特的法律製度——論歐洲聯盟法的性質》，載高爾森選編：《南開國際經濟法論文集（續集）》，天津人民出版社1997年版，第135頁。歐盟法執行環節的薄弱性難以保障家庭政策的有效實施，也因此限製了其法律效力的提升。
2.缺乏強大的福利國家
家庭政策屬於福利國家的社會政策，它的實施必須以福利國家所具有的雄厚物質基礎為後盾。在民族國家的層麵上，現代福利國家已經成為戰後資本主義發展“黃金時期”的內在組成部分。通過福利國家所建立的社會保護網，家庭可獲得由政府提供的各種津貼與服務。雖然由於福利體製的不同，這些福利在籌資方式、分配原則、運行機製上存在著一定差異，然而，普選民主製和社會保障製的結合使得家庭享受福利被普遍融入了公民的權利觀念，成為他們評判社會公平的一個標杆。在公民行使選舉權利的進程中，家庭政策的開支逐步攀升。
在家庭政策開支的剛性需求日益膨脹的條件下，雖然經濟全球化與歐洲一體化已在相當範圍內促成了商品、勞務、資本和人員的自由流動，已在相當程度上衝擊了相對封閉的民族福利國家社會模式，但由於歐洲共同體缺乏民族國家所擁有的強大福利國家機製，因此它難以運用增加家庭政策開支以獲得公民直接支持的合法性方式。與福利國家相比，歐洲共同體所具有的再分配功能微不足道。福利國家或者根據再分配原則製訂非繳費性的社會救助計劃或者根據保險原則製訂社會保險計劃，並借由以此積累的巨額財富向公民提供高福利。相比之下，歐共體尚無法直接運用這兩種途徑。
首先，歐共體濃厚的國家間合作特征，難以確保其有能力獲得充足的資金來源。歐共體遠未建立成熟而強大的稅收調節機製與收入再分配機製。共同財政的決策權力主要集中在國家間性質的部長理事會手中。這就導致歐共體無法直接向歐洲公民征收勞動收入所得稅和資本收入所得稅，也無法直接向雇主和雇員征收保險費。因此，歐洲共同體的預算仍然十分有限，遠不足以實行現代福利國家意義上的再分配措施。其社會基金的唯一來源是共同財政收入，包括進口的關稅和農業稅、成員國的部分增值稅、1988年規定的基於成員國國民生產總值的資金來源。這一自有財源很顯然是有上限的。比如，1993年歐盟的歲入總額為821億美元，歲出為845億美元，僅為當時12個成員國國內生產總值的1.3%。這個“上限”不僅威脅到歐共體的生存，而且也決定了歐共體所能提供給社會基金的資金規模。經過幾十年的發展，歐共體共同預算在其規模的頂峰時期，按規定也未超過其國內生產總值的1.4%。而歐洲一個主權國家財政占國內生產總值的份額一般都在40%以上。張健雄：《歐盟的經濟政策概論》，中國社會科學出版社2006年版，第271頁。財政收入的微薄嚴重製約了歐盟家庭政策的擴張態勢。
其次，歐洲共同體偏向農業發展的財政支出機製，難以保證家庭政策獲得充足而持續的資助。麵對眾多的社會問題，共同體有限的資金來源必須投向與一體化關係最密切的領域，如農業、地區發展、反貧困、反 社會排斥等。在共同財政的各項開支中，共同農業保證和指導基金在很長一段時間內占共同體財政總支出的2/3強。20世紀90年代以來共同農業政策的全麵調整，雖然使歐盟大幅削減了對農產品的補貼，但農業開支仍占總開支的大部分。因為農業問題事關一些成員國的國家利益，是歐洲一體化的基本支柱與主要紐帶。歐共體的每一次擴大都會引起歐共體農業勞動力規模和結構的變化。特別是2004年歐盟東擴後，農業人口與農業比重的急劇增加，極大地增加了歐盟在共同農業政策上的財政開支。如果貿然在共同農業政策上實施根本性的變革，很有可能因觸犯某些成員國的國家利益而阻礙甚至中斷歐洲一體化的進程。而與農業問題相比，包括家庭政策在內的社會問題並不是共同體的依托。因為社會問題如果不能在歐洲層麵解決，完全可以交由成員國自己決定是否解決或是否采取積極的解決態度。因此，限於共同財政所能提供的資金規模，用於家庭政策的社會基金隻能是杯水車薪，這極大地限製了家庭政策的運行效果。
3.缺乏強大的政黨政治
家庭政策的擴展取決於政治力量之間的關係。民族國家的政府受到依照左右翼格局而形成的政黨政治的製約。政黨在民族國家的運行已有數百年的時間，其成員的廣泛性、理論的完善性、組織的嚴密性以及適應形勢的靈活性成為保障其在政治競爭中發揮表達、集中、融合、教育和治理功能的關鍵因素。各政黨從各自的意識形態出發，以民主社會主義、自由主義、保守主義或者“第三條道路”等思潮為理論指導，把家庭政策的建設與發展以及國民福利的不斷增進視為政黨競選和執政綱領中的主要內容之一。為了兌現競選時的承諾或為了爭取更多的選民，各政黨不約而同地將家庭政策當作進行相互博弈的籌碼。在爭取更多的選民的過程中，當家庭政策的福利水平低、範圍窄、保障不足時，社會主義性質的左翼政黨或社會民主黨會站出來，製定一係列提高福利保障水平的政策，恢複和增進民眾福利；而當福利保障水平過高、範圍過寬、保障過度時，資產階級政黨、右翼政黨或保守黨必然會抨擊現行政府的家庭政策，並在取得執政地位後，大幅度削減政策開支、嚴格家庭政策的受益資格、削減福利保障項目、降低保障水平。這樣，各政黨的輪流執政往往使家庭政策所提供的福利水平在上升與下降之間交替變化，並在達到頂點後逐漸回落，從而促使家庭政策的福利水平呈現一種波浪式的發展軌跡。在這一過程中，各政黨以競選為目的而彼此之間在家庭政策上的互相攀比或打壓對維持較為穩定的社會保障水平發揮著重要作用。
與民族國家的政治結構不同，歐盟的執行機關是以國家而不是以政黨為基礎任命的人數固定的歐盟委員會與部長理事會。由於不受直接選舉帶來的職位撤換的威脅，因此這些機構的成員本身並不承受民意的直接壓力。雖然從理論上來說，經由直選產生的歐洲議會可以對歐盟委員會提出“彈劾動議”，隻要2/3的投票議員讚成該動議，動議就宣告成立從而迫使歐盟委員會全體成員立即辭職。然而由於這一舉動會產生較大的負麵影響並且歐洲議會仍然無法選擇新一屆的委員會委員，因此這條規定在實際運行中很少真正發揮作用。在缺乏民意監督與政治力量製衡的情況下，發展家庭政策就幾乎完全成為某些歐盟委員會委員的個人行為。家庭政策隻能依據這些委員在委員會中的不同分量以及個人能力而獲得不同程度的發展。