一、任職河西
兩漢之際，西北最有影響的軍事勢力除了隴右的隗囂集團外，就是保據河西的竇融集團。
竇融（前16—62），字周公，扶風平陵（今陝西鹹陽西北）人，西漢孝文竇皇後弟竇廣國之後。高祖父在宣帝時以二千石家居長安，後為張掖太守，叔祖父為護羌校尉，堂弟也為武威太守，累世居官河西。竇融早喪父母，能交結閭裏豪傑，以任俠為名。王莽居攝（6—8）間，他是強弩將軍王俊的司馬，後又隨大司空王邑鎮壓翟義有功，被王莽封為建武男。王莽末年，青、徐起兵，他受太師王匡之邀，以助軍隨王邑在昆陽與綠林軍戰，大敗而歸，不久被王邑推薦為波水將軍，賜黃金千斤，屯兵新豐。王莽政權被推翻前夕，他率兵投降了更始政權，得到更始大司馬趙萌的賞識，任校尉，後又被推薦為钜鹿太守。當時連年戰亂，豪傑四起，關東形勢混亂，更始政權極不穩固，這都使得竇融毫無安寧之感，不願前去赴任。他想到了祖先曾經經營過的河西地區，那裏地勢險要，物產豐富，兵強馬壯，自己又熟悉河西的風土人情，在這亂世之中，那裏確實是一個安身立命的好地方。他曾私下對其兄弟說：“天下安危未可知。河西殷富，帶河為固，張掖屬國精兵萬騎，一旦緩急，杜絕河津，足以自守，此遺種處也！”於是他就通過趙萌向更始帝辭去钜鹿太守一職，請求前往河西。更始帝授予其張掖屬國都尉之職。於是，竇融帶領全家西去，開始了其保據河西的生涯。
[1]《東觀漢記》《續漢書》中為“寧武男”。
[2]《後漢書·竇融列傳》。本節以下凡引《竇融列傳》不再加注。
二、聯合諸雄
地皇四年（23年）夏，竇融到達河西。他憑借其祖弟“累世在河西”為官的聲望，廣泛結交地方官員、豪傑，酒泉太守梁統、金城太守厙（shè）鈞、張掖都尉史苞、酒泉都尉竺曾以及敦煌都尉辛肜（róng）等人，“皆與為厚善”，關係十分融洽。竇融還“懷輯羌虜，甚得其歡心”，是以“河西翕然歸之”，很快成為河西地區的實際領袖。
在社會動亂、天下無主的時期，一些豪強乘機割據一方，希望能夠有機會稱王稱霸，如巴蜀的公孫述、隴右的隗囂、安定的盧芳等。但竇融顯然與上述割據者不同，他到河西自始就奉更始政權為正朔。更始三年（25年）九月，赤眉軍攻入長安，更始滅亡，他與梁統等也沒有割據稱王，而是以沉著冷靜的態度對天下群雄並立的形勢進行了深入觀察和分析。竇融召集梁統、厙鈞、史苞、竺曾、辛肜以及各州郡的豪傑，準備聯合起兵自保，大家對此都表示讚同。開始，大家推舉梁統為首，但他固辭不受，說：“昔陳嬰不受王者，以有老母也。今統內有尊親，又德薄能寡，誠不足以當之。”於是大家就又推竇融為行河西五郡大將軍事，置從事以監察五郡，他自己仍居屬國，領都尉職如故。同時，致信武威太守馬期、張掖太守任仲，通告他們商議的結果，二人自知孤立無黨，掛印而去。竇融改任各郡太守，以梁統為武威太守，史苞為張掖太守，竺曾為酒泉太守，辛肜為敦煌太守，厙鈞為金城太守，正式建立了河西自保政權。
要在動亂的形勢下真正據境自保並非易事，為此竇融采取了一係列的措施。政治上，他首先團結各地豪傑和少數民族的上層人物。河西地區是一個漢、羌、匈各族雜居的區域，王莽末年天下大亂，兵燹四起，民族矛盾激化，因此，河西地區的各族能否和平相處就成為該地區安定的首要問題。對下層人民，“融等政亦寬和，上下相親，晏然富殖”。據1972年至1974年新獲的居延新簡記載，建武五年（29年）八月，竇融剛剛歸漢，就由大將軍府轉發了光武帝的大赦詔書。居延漢簡EPF22：162～164簡稱：
甲渠言府下赦令，詔書謹案毋應書。建武五年八月甲辰朔，甲渠鄣候敢言之，府下赦令。詔書曰：其赦天下，自殊死以下，諸不當赦者，皆赦除之，上赦者人數罪別之。
將絕大部分罪犯都赦免了，促進了人際關係的和諧。還下令保護少數民族百姓的生產活動，居延新簡EPF22：43稱：
明告吏民，諸作使秦胡、盧水士民畜牧田作不遣有無，四時言。
同時，他還對吏治進行了整頓，對下級官吏中不稱職、空缺以及犯科的人員也作了相應的遷補；他還設置了別駕、治中等從事史，巡查州郡官吏，管理戶籍文書，主持軍事訓練；對官吏實行全穀俸祿製。他的這些措施，使河西地區的各種矛盾相對比較緩和，社會比較安定。
在軍事方麵，西漢末年河西四郡同其他邊郡一樣，邊塞防守有所鬆弛，“障塞破壞、亭燧滅絕”，“邊垂蕭條”，而另一方麵王莽卻挑起民族矛盾，引起匈奴和羌胡屢屢犯塞。竇融對此十分重視，采取了如下措施：整頓軍隊，嚴肅軍紀，加強對張掖屬國精騎的軍事訓練，以提高其戰鬥力；嚴格烽燧製度和武器管理製度，把漢武帝以來在河西設置的邊防障塞、烽火台加以整修，重新使用；頒布獎賞令，激勵士兵勇敢作戰，加強邊境戍守；通過上至各郡間的“符要”，下到各個障塞烽燧的“品約”，將河西諸郡聯結成一個防禦整體，凡遇“羌胡犯塞，融輒自將與諸郡相救，皆如符要，每輒破之”。這些措施的實行，使得竇融所率的軍隊能夠南禦諸羌，北抗匈奴，一再粉碎了塞外羌人和匈奴的侵犯。軍事上的勝利，再加上他的仁政措施，使羌、匈奴部落紛紛前來歸附。