第一節行政機關公文概述
一、行政機關公文的概念、特點和作用
國務院2000年8月24日發布，2001年1月1日起施行的《國家行政機關公文處理辦法》指出：行政機關的公文(包括電報)，是行政機關在行政管理過程中形成的具有法定效力和規範體式的文書，是依法行政和進行公務活動的重要工具。企事業單位和其他經濟組織可以參照使用。
行政公文的主要特點有：
1.作者的法定性
行政公文的製發者必須是法定作者，即依法成立並能以自己的名義行使法定職權和承擔義務的組織，如政府機關、企事業單位。各級機關的領導人，是經過上級法定機關任命，或經過民主選舉程序後報請上級機關批準而產生的，他們也是法定作者。非法定作者，無權製發行政公文。
需要說明的是，行政公文的撰寫者與法定作者不是同一個概念。行政公文的撰寫者是機關內部根據業務分工從事公文起草的人員，它一般由文秘人員擔任，有時機關領導人也負責組織和起草一部分重要的文件。
2.作用的權威性
行政公文是法定作者在法定的職權範圍內行使職權而製發的，體現了國家賦予行政機關的一定的職能和權力，體現了法定行政機關的指揮意誌和領導意圖，是各級機關組織開展工作的法定依據，各受文單位及有關人員必須按照公文要求嚴格執行。
3.效用的現實性
行政公文主要在現行工作中形成和使用的，為推動現實工作服務，因此，它具有時間的限製。這項工作一旦完成，由這項工作所形成並使用的行政公文的作用也隨之結束。隻是各類行政公文的壽命不等，有的時效長些，如法律性公文；有的時效短些，如某次會議的通知，會議開完，公文的效用也結束了。
4.體式的規範性
行政公文從文件名稱到行文關係，從製發程序到構成體式，國家有關部門都有嚴格規定。行政公文的擬製必須遵循規範化的體式，必須符合《國家行政機關公文處理辦法》規定的體式，不得隨意使用公文文種名稱、設置行文關係、更改固定的製發程序和規定格式。
5.辦理的程序性
行政公文的辦理有嚴格的程序，包括發文辦理和受文辦理。發文辦理要經過草擬、審核、簽發、複核、繕印、用印、登記、分發等程序，以保證公文發文的質量；受文辦理要經過簽收、登記、審核、擬辦、批辦、承辦、催辦等程序，以及時、準確地辦理公務，提高工作效率。
行政公文是傳達和貫徹黨和國家的方針、政策，發布行政法規和規章，實行行政措施，請示和答複問題，指導和商洽工作，報告情況，交流經驗的重要工具。其作用表現在五個方麵：
1.領導和指導作用
上級機關發給下級機關的公文，都具有領導和指導作用。上級機關傳達貫徹黨和國家的方針政策、決定和規定等公文，必然要對下屬機關產生領導作用。而批複等公文，則對具體工作產生指導作用。
2.行為規範作用
通過行政公文發布的一些法律、法令和行政法規等，同樣對所轄成員起著規範和準繩作用。
3.宣傳和教育作用
行政公文帶有法規性、方針政策性、領導指導性，其本身就是一種對廣大幹部群眾的思想和政策方麵的宣傳教育，而且較之新聞的宣傳教育更有權威性和宣傳效力。即使一些表彰性、批評性通報，獎懲方麵的決定，也具有宣傳教育作用。
4.聯係知照作用
機關之間的許多工作是通過公文進行聯係、協調的，許多具體問題也是因此而得到及時處理的，還有許多對工作的開展具有重要意義的信息資料也是這樣獲得的。因此，行政公文在保證各機關正常而有秩序地開展工作上，起著極大的作用。
5.依據和憑證作用
各種行政公文都反映了製發機關的意圖，都具有法定的效力，受文機關則以此作為處理工作、解決問題的依據。公文不僅僅傳達了發文機關的意圖，同時也是證實這一意圖的最好憑證。
二、行政機關公文的種類
根據《國家行政機關公文處理辦法》的規定，我國現行行政機關公文的種類主要有命令(令)、決定、公告、通告、通知、通報、議案、報告、請示、批複、意見、函、會議紀要等13種。
命令（令）：適用於依照有關法律公布行政法規和規章；宣布施行重大強製性行政措施；嘉獎有關單位及人員。
決定：適用於對重要事項或者重大行動做出安排，獎懲有關單位及人員，變更或者撤銷下級機關不適當的決定事項。
公告：適用於向國內外宣布重要事項或者法定事項。
通告：適用於公布社會各有關方麵應當遵守或者周知的事項。
通知：適用於批轉下級機關的公文，轉發上級機關和不相隸屬機關的公文，傳達要求下級機關辦理和需要有關單位周知或者執行的事項，任免人員。
通報：適用於表彰先進，批評錯誤，傳達重要精神或者情況。
議案：適用於各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或人民代表大會常務委員會提請審議事項。
報告：適用於向上級機關彙報工作，反映情況，答複上級機關的詢問。
請示：適用於向上級機關請求指示、批準。
批複：適用於答複下級機關的請示事項。
意見：適用於對重要問題提出見解和處理辦法。
函：適用於不相隸屬機關之間商洽工作，詢問和答複問題，請求批準和答複審批事項。
會議紀要：適用於記載、傳達會議情況和議定事項。
以上是按行政公文的適用範圍來劃分的。行政公文的種類，還可以按行文方向、緩急程度、秘密等級來劃分。
按行文方向來劃分，可分為下行文、上行文和平行文。行文方向指發文與收文的關係。下行文指具有隸屬關係的上級機關發給下級機關的公文；上行文指具有隸屬關係的下級機關發給上級機關的公文；平行文指平行機關或不相隸屬機關之間往來的公文。
按緩急程度來劃分，可分為特級公文、急辦公文、常規公文，簡稱為特急件、急件、平件。
按秘密等級劃分，可分為絕密公文、機密公文、秘密公文和普通公文，簡稱為絕密件、機密件、秘密件和普通件。
三、行政機關公文的行文規則
1.行文應當確有必要，注重效用。
2.行文關係根據隸屬關係和職權範圍確定，一般不得越級請示和報告。
3.政府各部門依據部門職權可以相互行文和向下一級政府的相關業務部門行文；除以函形式商洽工作、詢問和答複問題、審批事項外，一般不得向下一級政府正式行文。
部門內設機構除辦公廳（室）外不得對外正式行文。
4.同級政府、同級政府各部門、上級政府部門與下一級政府可以聯合行文；政府與同級黨委和軍隊機關可以聯合行文；政府部門與相應的黨組織和軍隊機關可以聯合行文；政府部門與同級人民團體和具有行政職能的事業單位也可以聯合行文。
5.屬於部門職權範圍內的事務，應當由部門自行行文或聯合行文。聯合行文應當明確主辦部門。須經政府審批的事項，經政府同意也可以由部門行文，文中應當注明經政府同意。
6.屬於主管部門職權範圍內的具體問題，應當直接報送主管部門處理。
7.部門之間對有關問題未經協商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上級機關應當責令糾正或撤銷。
8.向下級機關或者本係統的重要行文，應當同時抄送直接上級機關。
9.“請示”應當一文一事；一般隻寫一個主送機關，需要同時送其他機關的，應當用抄送形式，但不得抄送其下級機關。“報告”不得夾帶請示事項。
10.除上級機關負責人直接交辦的事項外，不得以機關名義向上級機關負責人報送“請示”、“意見”和“報告”。
11.受雙重領導的機關向上級機關行文，應當寫明主送機關和抄送機關。上級機關向受雙重領導的下級機關行文，必要時應當抄送其另一上級機關。
四、行政機關公文的格式
公文一般由秘密等級和保密期限、緊急程度、發文機關標識、發文字號、簽發人、標題、主送機關、正文、附件說明、成文日期、印章、附注、附件、主題詞、抄送機關、印發機關和印發日期等部分組成。
公文格式主要指公文結構和各種附加標記的安排，它是保證公文完整、正確的重要手段，是公文合法性、有效性的標誌，也是公文管理和使用的必要條件。為此，國家質量技術監督局1999年12月27日發布、2000年1月1日起實施的《國家行政機關公文格式》國家標準將公文的書麵格式劃分為眉首、主體、版記三部分。置於公文首頁紅色反線(即間隔橫線)以上的各要素統稱眉首；置於紅色反線(不含)以下至主題詞(不含)之間的各要素統稱主體；置於主題詞以下的各要素統稱版記。用一個形象的比喻，眉首可稱之為公文的“頭”，主體可稱之為公文的“身”，版記稱之為公文的“腳”。把公文各要素分為“頭”、“身”、“腳”三部分，既便於從整體上掌握其聯係，又便於對其進行“解剖”，掌握其區別。
1.眉首
一般由公文份數序號、秘密等級和保密期限、緊急程度、發文機關標識、發文字號、簽發人、紅色反線等要素組成。
（1）公文份數序號。公文份數序號是將同一文稿印製若幹份時每份公文的順序編號。公文如需標識份數序號，用阿拉伯數碼頂格標識在版心左上角第1行。
（2）秘密等級和保密期限。涉及國家秘密的公文應當在首頁右上角第一行標明密級和保密期限，其中絕密、機密級公文還應標明份數序號。如需同時標識秘密等級和保密期限，它們之間用“★”隔開。
（3）緊急程度。緊急程度表示對公文送達和辦理的時間要求。分特急和急件。緊急程度頂格標識在版心右上角第2行。
（4）發文機關標識。發文機關標識由發文機關全稱或規範化簡稱後加“文件”組成，對一些特定的公文可隻標識發文機關全稱或規範化簡稱；聯合行文時，主辦機關名稱排列在前；通常采用套紅長方形宋體大字，印在文件首頁的上端，故俗稱“紅頭文件”。