三、第四點計劃的演化
盡管曆盡曲折，第四點計劃終於得以立法，並組建了專門的執行機構——技術合作署。然而，由於第四點計劃的立法本身具有相當大的模糊性，並且在立法過程中，不同利益集團對第四點計劃有不同的理解，這就決定了第四點計劃在實施過程中不可避免地要遇到這樣或那樣的問題。而且，在第四點計劃立法過程及技術合作署建立過程中，國際形勢發生了很大的變化，迫使美國政府對其外交政策不斷做出調整，像第四點計劃這種在對外政策中易被忽視的援外項目，自然會受到來自多方麵的衝擊。上述情況對剛剛走馬上任的技術合作署署長亨利·貝奈特而言無疑是巨大的挑戰。
應該說，貝奈特是技術合作署的合適領軍人物，他的知識、經曆和特長是杜魯門總統看重他的主要原因。在接受這一職務之前，貝奈特作為政府官員曾經在海外任職。1945年，貝奈特作為美方的代表之一參加了在加拿大魁北克召開的糧食與農業組織的第一次會議，會議的主題是討論戰後歐洲的農業複興問題。1949年，他代表美國占領軍參加了在德國的農業調查團。1950年4月，他出任埃塞俄比亞政府顧問，按照美國農業學院的模式在埃塞俄比亞組織農業培訓中心。上述經曆使得貝奈特對技術合作署的職責有著清醒的認識，並與杜魯門總統提出第四點計劃的初衷相當接近。他認為，根據杜魯門總統的就職演說及美國國會的授權，技術合作署的主要職責有以下幾個方麵：
第一，根據國會的《國際開發法案》，在不發達地區執行基本的技術合作項目。所謂不發達地區包括那些年人均收入低於250美元的國家。
第二，基本技術合作項目應該是長期項目，它計劃通過數年的增加糧食產量、提高健康和衛生條件、發展基礎設施、發展職業教育以及其他類似的措施，為最終的經濟發展打下良好的基礎。
第三，第四點計劃的技術合作項目基本上是一種傳授或展示的項目，即通過專家直接麵向不發達地區的公眾展示美國的先進技術。貝奈特認為，對所有不發達國家而言，一個共同的根本的問題是，在糧食生產方麵不能做到自給自足。解決這個問題的最佳途徑不是提供大量的贈款或剩餘農產品，也不是提供農業裝備，而是幫助不發達地區的公眾在他們能夠理解和操作的範圍內對農作物品種和管理方法進行簡要的改進。貝奈特預言，這種簡單的改進可以使當地糧食產量提高兩倍甚至三倍。【40】
然而，即使在國務院內部，貝奈特的觀念也難以得到大多數官員的認同。對國務院的那些官員和專家而言，他們更熱衷於像馬歇爾計劃那樣的大規模的經濟援助項目。而且，隨著NSC68文件的逐步實施，他們認為，擴大第四點計劃的規模已經勢在必行，也隻有擴大後的第四點計劃才能在不發達地區產生立竿見影的效果。艾奇遜本人將貝奈特的想法譏稱為"天上的餡餅"，他甚至暗示，將第四點計劃定位為長期項目，對美國阻止共產主義在亞洲的擴散的計劃並無幫助。【41】可以說，當時美蘇冷戰的大環境，使得第四點計劃不可能像當初設計的那樣順利實施，給第四點計劃帶來第一次衝擊的就是NSC68號文件。
實際上，在第四點計劃尚處於立法聽證階段時，杜魯門政府就已經在重新設計美國的外交戰略。1950年4月，由美國國務院和國家安全委員會共同起草的NSC68號文件出籠，並提交各相關部門討論。NSC68號文件在誇大蘇聯軍事威脅的前提下，提出了全麵的對蘇冷戰戰略。該文件在談到不發達地區的情況時提出："按現在的考慮，第四點計劃和其他的援助計劃將不足以補充對這些國家的努力，以發展有效的體製，進行行政管理，使經濟達到充分發展的程度"。針對這一情況，美國應該"加緊步伐……援助那些能夠並願意為美國安全做出重大貢獻的國家，促進他們經濟和政治的穩定，加強他們的軍事力量"。此外，"美國必須按照總的戰略計劃，在不嚴重損害本國作戰需要的前提下……適當增加經濟援助計劃，確認有必要繼續執行這類計劃，直至達到目的。"【42】
幾乎與此同時，杜魯門總統任命前陸軍部長戈登·格雷（Gordon Gray）為總統特別助理，負責研究美國的對外經濟政策，以保證美國的對外經濟政策能夠"最大限度地增強我們以及世界上其他自由國家的經濟實力。"【43】經過8個多月的研究，以格雷為首的委員會於1950年11月10日完成了"關於對外經濟政策呈總統的報告"。格雷報告出籠時，朝鮮戰爭已經爆發了4個多月。這個報告從經濟角度對在新形勢下如何貫徹NSC68號文件進行了分析。報告在談到不發達地區的情況時指出："大多數不發達國家經濟停滯、政治動蕩、極端貧苦，構成了對世界其他地區日益增長的危害"。因此，"這些地區的經濟發展和進步已經成為當務之急，這不僅是為了他們自己的福利，而且是為了所有自由國家的安全和富足"。報告建議，美國"目前在不發達地區的技術援助計劃應當擴大規模並使它更有成效……有必要製訂一項可行而有效的計劃，它將要求在若幹年內，每年提供5億美元的援助"。報告還建議："為了執行對外經濟計劃，改進我們的方法和機構是同樣重要的……隨著對外經濟政策重要性的日益增加，它的複雜性也相應增加了……但目前我們對外經濟政策的各個不同方麵的管理分散在政府各個部門……而更為集中的管理將能獲得更高的效率和更大的成效。"為此，報告建議組建統一的對外經濟機構，集中管理各項援助計劃。【44】
杜魯門總統"完全讚同"格雷報告中對美國對外經濟政策基本目的的分析，並十分欣賞格雷報告中關於不發達地區的論述和分析。收到報告的第二天，杜魯門總統便要求國際開發谘詢委員會主席洛克菲勒，根據格雷報告中所提出的對不發達地區的政策和建議，就第四點計劃的"形式和規模"，盡快提供具體的方案。【45】這一時期爆發的朝鮮戰爭，使得美國對外政策的調整力度開始加大，一切現有的計劃都要按照防務要求重新予以考慮。1950年底，美國國家安全委員會為美國對外援助重新定調，它於12月14日提交的"關於美國國家安全目標和計劃"的報告中指出：對外經濟援助應隻"限於能實現三個廣泛的目的：（1）提供資助以促進生產，並協助分配直接用於防務的重要物資；（2）協助加強盟國的防務活動；（3）幫助那些預期可以成為自由世界朋友的政府贏得本國人民的信任與支持，並以此作為其民族獨立和政治穩定的基礎。"【46】
在格雷報告和國家安全委員會文件的基調下，國際開發谘詢委員會的報告也不可能有什麼突破。1951年3月7日，洛克菲勒向杜魯門總統提交了題為"進步中的夥伴"的谘詢報告。IDAB的報告表示完全讚同格雷報告，並進一步提出"促進不發達地區的經濟發展和提高其民眾的生活水平對我們自身的防禦是至關重要的"，美國對外經濟政策"必須尋求加強將自由人民聯係在一起的合作紐帶。"【47】該報告還提出，為了最有效地利用美國的力量並避免浪費，應該"盡快將美國政府的對外經濟活動集中並統一到一個總的機構中，該機構由直接向總統彙報的單一管理者領導。這一機構的名稱可以叫‘美國海外經濟署’（The United States Overseas Economic Administration）"。這一新機構將囊括現在經濟合作署、技術合作署和美洲事務協會及其他涉及對外經濟活動機構的功能。【48】這是繼格雷報告後，第二個具有官方色彩的、主張將美國對外經濟援助項目合並到一個機構的文件。
IDAB的報告發布後不久，又有兩家智庫的報告——分別是布魯金斯學會（The Brookings Institution）發表的《外交事務管理與海外工作》報告和經濟發展委員會發表的《北大西洋安全的經濟方麵》報告。就第四點計劃而言，這兩家智庫的看法非常接近，前者主張將技術合作署合並到經濟合作署中，後者則希望所有對外經濟援助項目由經濟合作署統一管理，或者成立新的、統一管理對外經濟援助的機構。
很明顯，無論從美國政府內部還是從當時的輿論來看，剛剛成立的技術合作署的存在似乎並沒有多大的必要性，這種氛圍對技術合作署的工作顯然是不利的。更為糟糕的是，美國國務院內部一些有影響的人物認定，根本不可能將技術合作署作為實現國務院政策目標的工具；而且，盡管名義上技術合作署隸屬於國務院，但固執的貝奈特實際上直接受總統的領導。因此，這一部分官員傾向於拋棄技術合作署這一負擔，將技術合作署的重要職能轉移到經濟合作署中。1951年4月5日杜魯門總統給國務卿艾奇遜和經濟合作署署長威廉·福斯特（William C.Foster）的信，更是增強了國務院內部持這一立場的官員的信心。杜魯門總統在信中談到1952財政年度的對外援助計劃時表示，經濟合作署"負責實施國會授權的、對東南亞和近東國家的經濟援助項目。此外，經濟合作署還應負責諸如此類的特殊援助如……對印度的糧食項目"等等。【49】他們認為，杜魯門總統信中所表述的可以解讀為將"第四點計劃在東南亞和近東的全部工作轉移到技術合作署。"【50】果真如此，技術合作署的職能範圍隻剩下北非的歐洲屬地和拉丁美洲，而拉丁美洲的技術合作項目又由IIAA負責管理。這意味著技術合作署將消失，其功能將轉移到經濟合作署。【51】
上述觀點在國務院內部頗有市場。如對美國亞非政策製定較有影響，負責近東、南亞和非洲事務的助理國務卿喬治·麥克琦（George C.McGhee）就讚成第四點計劃的功能轉移到技術合作署。他認為，將第四點計劃的功能轉移到經濟合作署，使"技術援助成為整個對外援助努力的一部分，可以利用獨立的基金"；而且，可以避免在美國政府內部形成"兩個做同樣事情的具有競爭性的機構"。對國務院而言，第四點計劃所從事的，"對於援助項目而言最基本的買、賣和建立拖欠信托等"，這些功能並不適合國務院工作的特點；在這種情況下，如果不能保證第四點計劃在每一個細節都成功的話，"國務院將把來自對手的所有責備攬於一身"；從另一角度看，如果國務院沒有雇用國會及其他部門所希望的人選，又必然會招致其對國務院不利的反應；而且，將第四點計劃保留在國務院，還要使國務院承擔起"向國會申請經費的全部責任。"此外，從效果上看，由於第四點計劃經費少，而項目又過於分散，因而難以采取主動行動，也難以取得較為明顯的效果。【52】