在美國對發展中國家的發展援助曆史上，肯尼迪政府時期具有特殊的曆史地位。一方麵，肯尼迪政府結束了長達10年之久的《共同安全法》時期，將其後美國對發展中國家的發展援助建立在《國際開發法》的基礎上，從而使美國對發展中國家的發展援助進入製度化時期；另一方麵，肯尼迪政府建立了統籌美國對發展中國家發展援助的機構——國際開發署，另外還建立了向發展中國家提供中等人力資源的和平隊，這兩個一直延續到現在的機構，成為美國向發展中國家提供經濟、技術援助的標誌性符號。此外，肯尼迪政府還實施了戰後美國向發展中國家提供經濟援助的最大的單個項目——爭取進步聯盟。
一、肯尼迪政府的發展援助政策與國際開發署的成立
1961年，以微弱優勢擊敗共和黨候選人尼克鬆的民主黨人約翰·肯尼迪宣誓就職，從而揭開了美國對發展中國家外交，特別是對發展中國家發展援助政策新的一頁。與艾森豪威爾總統的歐戰經曆不同的是，肯尼迪自登上美國政治舞台，其關注的重點更多的是歐洲以外的發展中國家，他在美國政界所贏得的名聲，無論是讚揚還是批評，主要來自他對亞非民族獨立運動和正在亞非興起的民族主義的同情，以及對西方殖民主義及殖民政策的批評。【1】在參議院外交委員會及附屬非洲小組的任職經曆，使肯尼迪對發展中國家的經濟現狀有著比艾森豪威爾總統更為清醒的認識。肯尼迪上台後，通過調整美國對發展中國家的發展援助政策，使得美國對發展中國家的發展援助製度化，而1961年國會通過的對外援助法案（The Foreign Assistance Act of 1961），也成為以後曆屆政府對外發展援助的指導性文件。
肯尼迪登上美國政治舞台，幾乎與冷戰同步。1946年，他進入美國眾議院，1952年當選為參議員，並在1956年成功連任。作為在冷戰初期涉足政壇的政治家，肯尼迪屬於"遏製的一代"，具有冷戰鬥士的一般特征，即強硬地反共反蘇。但是，與傳統的冷戰鬥士如艾森豪威爾、杜勒斯等人的觀念相比，肯尼迪的冷戰思維又有一些新的特點，他更強調爭奪兩大陣營之間廣大中間地帶的重要性，對日益興起的第三世界民族運動有一個相對客觀的認識。在同蘇聯爭奪中間地帶的過程中，肯尼迪強調美國經濟、技術和文化的優勢。
肯尼迪對廣大發展中國家和地區的曆史發展趨勢有著較為清醒的認識。在他看來，當前在貧窮的南部有兩種趨勢或潮流，一是亞非被壓迫民族爭取民族獨立的運動，二是已經取得獨立的國家擺脫貧困的努力。他在談到非洲的民族運動的現狀時曾經指出："管它叫民族主義也好，或者叫反殖民主義也好，你願意怎麼叫它就怎麼叫它，總之非洲正在經曆一場革命。……不再永遠貧窮，不再永遠受束縛——這句話一經流傳開來，幾乎用一千種語言和方言像野火那樣傳播開來。"【2】麵對這一現實，肯尼迪認為，美國不僅不能站在民族運動的對立麵，更應順應曆史發展的潮流，推動亞非國家的非殖民化，這樣才有可能對民族運動施加影響，使之沿著美國希望的方向發展。
正是基於這一判斷，肯尼迪感到有必要調整美國對待民族解放運動的立場，由過去傾向西方的盟國轉為支持民族自決和民族獨立，這樣才能以美國的革命傳統去影響亞非國家的民族運動，通過對新獨立國家的各種援助使美國的價值體係得到傳播與加強，進而達到遏製共產主義擴張的目的。他在同尼克鬆進行的第四次電視辯論中闡述了自己的這一觀點，他說："我的判斷是，非洲、亞洲和拉丁美洲國家的人民並不想放棄他們的自由變成共產主義者，他們希望保持自由，或許也要獨立於我們，但是肯定要獨立於共產黨人。我相信，如果我們自己像過去林肯、威爾遜和富蘭克林·羅斯福所做的那樣，認同那種力量，如果我們能夠以自由之友著稱，支持自由、幫助自由，幫助那些人民同貧困、無知和疾病作鬥爭，幫助他們建設自己的生活。我確信，我們在拉丁美洲、亞洲和非洲……能夠加強自由世界，並推動它前進，使共產黨人處於守勢。"【3】
在肯尼迪看來，南北方日益擴大的經濟差距——即北半球工業化國家與南半球人口過多、工業不發達的國家在生活水平、人均收入和對未來的希望上的差距，是對美國構成的最嚴峻的挑戰之一。這種差距的明顯和急迫程度，並不亞於20世紀50年代後期喧囂一時的所謂美國與蘇聯的‘導彈差距’。"正是這個差距，今天向我們提出了最嚴峻的挑戰，正是這個差距，比今天的任何軍事挑戰都更加嚴重地改變著我們這個世界的麵貌，改變著我們的戰略、我們的安全和我們的同盟"。肯尼迪認為，與對世界所承擔的義務和麵對的機會而言，美國對這一挑戰的反應是"極不堅定、極為畏縮和極不恰當的"，常常是"亂花錢和說大話"。【4】為此，肯尼迪提出，美國應采取如下幾方麵舉措。
第一，使軍事援助與經濟援助更加趨於平衡，並將軍事援助用於更具建設性的項目，包括用於當地的經濟發展，即引導當地的軍隊從事建設性的非軍事工作如公用事業、公共建設、灌溉工程、橋梁工程等。
第二，擴大農業援助的範圍，並使之與其他對外援助決策更加緊密地結合起來。為此，國會應采納那些更富有想象力的建議，以消除那些限製美國在海外使用剩餘農產品的各種障礙，減輕像印度和巴基斯坦這類國家的糧食危機。
第三，正式宣布1959年為國際開發年，減少貿易障礙和進出口銀行的限製，擬訂國際性的樣品協定，擴大技術援助計劃，鼓勵更多的私人投資。
第四，重振開發貸款基金業務。這種貸款應該"由一個資金充沛的中央基金提供給不發達地區，既適用於獨立的國家、也適用於區域性集團"。肯尼迪認為，這是使發展中國家相信美國願意支持有效的長期經濟發展的"一個最重要步驟"，也是美國給予亞洲和中東其他國家政府以新刺激和新鼓舞的"最有效的步驟"。這樣，美國就可以使不發達國家和地區認識到，"能夠幫助他們獲得穩定和發展的，不是蘇聯和中國，而是美國。"【5】
第五，建立多邊援助體係，由美國、加拿大、日本和西歐共同承擔對不發達國家和地區的開發貸款和技術援助。肯尼迪認為，"對自由世界而言，沒有比這更重要的項目了"。在1958年美國參議院決定未來五年提供15億美元的優厚貸款後，"自由世界的其他工業國家，也應當在長期援助計劃中多出錢，增加到接近美國貸款的數額。"【6】
除此之外，美國還要針對發展中國家的實際情況，對發展援助的具體內涵進行適當調整。
肯尼迪認為，製約發展中國家發展的瓶頸是缺乏技術和管理人才，缺乏技術工人。因而，美國的援助不應集中在大規模的、標誌性的工程上，而是農村和農場；援助的內容也不應僅僅局限在資金和設備方麵，更應注重人力資源方麵的援助。肯尼迪在談到撒哈拉大沙漠以南的非洲時分析道："就目前而言，還不能發展大型工業。這些國家大部分仍然是原始經濟。技術人員、管理人員和熟練工人現在都極端缺乏。我們的援助在目前應當集中在鄉村和農莊……而不要在那裏為美國機器製造業建立大規模的不朽業績。"【7】而美國援助的重點應當包括幫助這些國家和地區發展教育。肯尼迪建議美國"設立非洲教育發展基金——特別注重交換學生、教師和有訓練的人員——使我們在各方麵的技術人員和專家都能供他們使用，同時又打開我們大學和專門學校的大門，接納比現在多若幹倍的非洲學生。這是一種投資，它將使美國在增進親善、貿易和國家安全各方麵獲得許多倍的報酬。"【8】
肯尼迪幫助發展中國家進行經濟開發的理論明顯受到以羅斯托和米利肯為代表的查爾斯河學派的影響。肯尼迪總統與查爾斯河學派建立聯係是在關於對印度進行援助的問題上。1957年，肯尼迪與另一參議員約翰·庫伯（John Cooper）為製定對南亞發展的政策建議書而向麻省理工學院的CENIS征求意見，據羅斯托回憶，正是從那個時候起，"CENIS與肯尼迪建立了固定的聯係……米利肯、羅森斯坦—羅丹、我和威爾弗雷德·梅林鮑姆（Wilfred Malenbaum）是主要聯係人。"【9】在問鼎白宮的道路上，以羅斯托為首的查爾斯河學派也成為肯尼迪總統的高級智囊及一係列演說的操刀者，查爾斯河學派的對外援助理論也深深影響了肯尼迪。肯尼迪競選成功後，查爾斯河學派的關鍵人物也紛紛進入政府關鍵部門，如羅斯托擔任了負責國家安全事務的副特別助理和國務院政策設計委員會主任，加爾布雷斯在對外經濟政策工作組，後來擔任美國駐印度大使，戈登則是在拉美工作組，後任駐巴西大使。查爾斯河學派成為美國對外援助政策的主要設計者，在肯尼迪—約翰遜政府的對外援助政策中深深地打上了自己的烙印。
1960年末，羅斯托在給即將就職的肯尼迪的信中建議，希望他在就職演說中強調對不發達地區的發展援助問題，並認為"肯尼迪政府的第一天被用於突破對欠發達國家的援助問題，這對自由世界的地位是至關重要的。"【10】肯尼迪也沒有讓羅斯托失望，他在就職演說中即承諾加大對發展中國家的援助力度，聲稱："對於居住在半個地球上的那些正在為擺脫大眾貧困而鬥爭的、生活在茅屋和村落裏的人們，我們保證盡我們的最大努力去幫助他們進行自救，而不論需要多長的時間。"【11】肯尼迪的這一承諾，既是對羅斯托的正麵回應，也是其對發展中國家發展援助政策的宣言。上任伊始，肯尼迪便拉開了調整美國對外發展援助政策的序幕。
1961年，在國家安全委員會會議上，肯尼迪總統明確提出："在遞交國會之前，對外援助計劃必須重組，預算局局長要按照新的對外援助計劃提出重組計劃。"【12】實際上，在新舊總統交替期間，肯尼迪總統就已經組織了一個由喬治·鮑爾（George W.Ball）任主席的對外經濟政策工作小組，這個小組包括了查爾斯河學派的主要代表人物如米利肯、羅斯托、加爾布雷斯等人。該小組主要是研究艾森豪威爾政府的對外經濟政策，特別是對外援助政策存在的問題及新政府在對外經濟問題上應采取的對策。2月28日，羅斯托在鮑爾提交正式報告之前，將對外經濟政策工作小組的研究報告進行了濃縮和概括，向肯尼迪總統提交了題為"對外援助中的關鍵事宜"的備忘錄，對美國在對外援助方麵存在的問題、新政府的對策進行了係統闡述。
羅斯托認為，美國的對外援助主要存在兩大問題：一方麵，對外援助把大部分資源用在了直接的軍事目的上（上一財政年度為20億美元），或保證使用他國軍事基地的權力、支持軍事力量以及用於避免短期的政治動蕩或經濟崩潰。在上一財政年度艾森豪威爾政府22億美元的非軍事預算中，隻有不到5億美元用於發展目的。"我們啟動的是一個其性質幾乎完全是防務性的計劃，在這一計劃中，無論是資源還是管理，並不是設計為推動欠發達國家邁向經濟的持續發展。"另一方麵，"這個計劃具有以下類似的弱點：它的運籌和視角是短期而不是長遠的；它的立法基礎零碎、機構混亂、人員平庸無能；整個計劃中歐洲的貢獻不充分，利用不當；在國內已普遍存在著對這個計劃的不安或不滿。"為此，美國對外援助政策應從以下幾個方麵進行調整：
首先，要實現對外援助目標的根本調整，即由過去的"以防務為主轉向支持發展中國家脆弱的經濟；由過去通過花錢購買短期的政治和軍事便利轉向與自由世界共同努力，以具有足夠資源的自由世界的協調努力，推動受援國利用自己的資源實現其發展目標"。對外援助的最終目的"是幫助其他國家明白如何發展"。
其次，目前關鍵的因素是提供對外援助的新標準，"應該向那些在國內已經發展了有效吸收外資能力的國家提供援助。很明顯，我們不能立刻停止對美國正在支持的國家（如越南、老撾、約旦等）的援助；在那些表現為有轉變基礎的國家或地區（如韓國、土耳其、希臘、菲律賓、中國台灣地區，甚至也許包括伊朗等），我們能夠迅速把防務支持和特殊援助轉為長期的開發借貸；關注那些有援助需要但尚未有較好的發展計劃的國家如印度尼西亞、阿富汗等。最重要的是，對那些能有效利用資金、短期見成效的國家如印度、巴基斯坦、尼日利亞、阿根廷、巴西、哥倫比亞、委內瑞拉等，我們必須迅速擴大我們的援助行動。"
再次，美國必須為對外援助注入一些新的特質。包括將軍事援助從預算中獨立出來，逐步削減軍事援助，增加發展援助撥款；發展援助基金必須建立在一個長期的基礎之上，這一點很重要。而且，在為期四年的對外援助計劃中，美國可資利用的開發基金每年應達到10億美元，即比現在的數額每年要增加5億美元。新增加的部分可以通過出售農產品支付；敦促其他工業國如西歐國家、加拿大、日本等分擔美國在長期發展援助上的壓力；為應付突發事件的應急援助至少要維持目前每年2.5億美元的水平。
第四，美國對外援助要強調基礎教育和人力資源的開發，將現代科學技術傳播到欠發達地區。羅斯托特別強調和平隊作為一個特殊的機構，必須與教育和人力資源開發緊密結合。
第五，從管理的角度看，對外援助必須集中到一個由強有力人物負責的單一機構中，這個人物必須十分優秀，他周圍要有一個新的、由一流設計者組成的小組。羅斯托認為，對外援助組織方麵的最大問題，就是缺乏一流的開發設計者，這一致命的弱點必須得到修正。【13】
羅斯托的備忘錄表明，在肯尼迪政府的決策班子裏，對美國在發展援助領域存在的問題、對外發展援助政策的調整方向以及組織結構等方麵基本形成了共識。盡管沒有參加對外經濟工作小組的運作，國務卿迪安·臘斯克（Dean Rusk）在對外援助問題上也有著與羅斯托等人相近的看法。他在1961年3月10日給肯尼迪總統的備忘錄中也強調："目前對欠發達地區的援助方式已不合時宜，需要有一個新的更加主動的方式。即使沒有蘇聯的威脅，改革也有必要。"而且，"蘇聯的威脅已經變成了新的形式，其中包括在蘇聯政治目的支配下的對外貿易與援助的擴大。"臘斯克承認，美國國內對外援助計劃的政治和公眾氛圍正在惡化，部分原因是由於多年來把對外援助當做短期的、反共的、急於求成的計劃所致；另一方麵，也是由於舊的對外援助模式所產生的大量負擔、管理不善、浪費、新孤立主義的出現，以及美國自己的經濟衰退所引起的保護主義的結果。因而，新的對外援助計劃要贏得足夠的支持，需要"最高水平的總統領導"。他指出："我相信參加這項新計劃工作的絕大部分人都會認為我們到了一個十字路口，各種跡象表明，一個規模適中的、新的、積極的對外援助計劃目前很可能會得到國會的批準，而其他的一些有軍事援助性質的共同安全條約、防務性援助、特別援助等都不太可能得到國會的支持。"【14】
經過精心的準備，在得到主要內閣成員的支持後，肯尼迪總統於1961年3月22日向國會遞交了闡述新政府對外援助方針、政策的特別谘文。他指出，在討論新的對外援助計劃時，以下三個方麵的現實必須予以考慮：
第一，現在的對外援助計劃和理念在很大程度上是不能令人滿意的，它既不適合我們的需要也不適合不發達世界的需要。