雷頤
在不平等條約體係下，清政府設立總理各國事務衙門，這標誌著中國開始仿照歐洲國際關係體製來處理對外交涉事務。相對於以往的“朝貢體製”，這無疑是一個巨大的轉型。但是，總理各國事務衙門作為一個專職外交機構，未能將事權完全統一，許多外交權力仍掌握在封疆大吏之手（這不能不說是一個重大的缺陷），所謂的“北洋係”，即得名於此。
提起“北洋”，人們自然會想起“北洋水師”、“北洋政府”、“北洋軍閥”（甚至中國第一所大學“北洋大學堂”）等一係列與清末民初政治緊密相聯的詞彙，足見“北洋”對近代中國政治的影響之深。而清王朝的覆亡，與其一手打造的“北洋係”卻大有幹係，這種曆史的諷刺，的確令人深思。
清政府力圖將對外交涉局限在“地方”
事情的原委，不能不從中國傳統觀念說起。中國向以自己是位於“天下”之中、文化最為發達優越的“華夏之邦”自居，四周都是文化、製度遠不如中國的“蠻、狄、夷、戎”，中國是“天下共主”，而周邊各國都是中國的“藩屬”。在這種“宗藩”關係中，中國皇帝是“天子”，有“德化蠻夷”、“涵養四方”的責任，藩屬國要到中國來朝貢，藩屬國立新王也要經中國皇帝冊封。在鴉片戰爭之前，中國沒有西方意義上的外交觀念，自然也沒有專職外交機構。在傳統關係中，對外的交往就是“宗主”對“藩屬”的管理，所以管理對外交往的機構就是“理藩院”。總之，當時隻有“理藩”而無“外交”。
鴉片戰爭開始後，清政府不得不與英、法等國打交道，雖然中國打了敗仗，但清政府“天朝上國”的觀念和麵子還很強，仍視此時的西方列強為傳統“狄夷”，不屑也根本不想與之“外交”，所以每當有中外交涉事件，朝廷總是因事隨時擇人辦理，沒有專門機構和專人負責。中英簽訂了不平等的《南京條約》後，中國被迫開放五口通商，中外交涉遽增。“五口”成為外國人從事各種活動的法定地點，也是中外交涉的法定地點，清政府於１８４４年設置五口通商大臣，處理這些地方的中外交涉事宜。傳統的體製開始打開一個小小的縫隙。由於這“五口”都在南方，廣州曆來是對外交往較多的地方，所以五口通商大臣開始由兩廣總督兼任。但隨著上海的開埠，外國人的活動重心向北移動，因此從１８５９年起改為由江蘇巡撫或兩江總督兼任，如李鴻章任江蘇巡撫時就兼任通商大臣。設立五口通商大臣，其目的是將對外交涉局限在“地方”，不讓外國人進京，以符中國傳統體製。在清政府的觀念裏，中國仍是“天朝上國”，那些“蠻夷之邦”隻能與中國的地方政府打交道，而不能（因根本無資格）與中國的中央政府打交道。
為了進一步打開中國大門，英、法又發動了第二次鴉片戰爭。這次戰爭又以中國慘敗、簽訂不平等的《北京條約》而結束，英法等國取得了公使駐京的權利。對清政府來說，這可謂體製上的一次巨變。為了適應這種變化，恭親王奕訢等於１８６１年初上奏“請設總理各國事務衙門”負責對外交涉事宜，朝廷頒諭同意“京師設立總理各國通商事務衙門”，比奕訢等人的奏請多了“通商”二字，奕訢於是再次奏請在鑄造關防時，略去“通商”二字，遂改名為“總理各國事務衙門”。另外，在列強的壓力下又增加了許多沿海沿江開放口岸，長江以南由原來的５口增為１３口，長江以北新開牛莊、天津、登州３口。清政府於是將原來的五口通商大臣改為“辦理江浙閩粵內江各口通商事務大臣”，設在上海，後來演變成為南洋通商大臣或南洋大臣；在天津新設“辦理牛莊、天津、登州三口通商事務大臣”，後來演變稱為北洋通商大臣或北洋大臣。南北洋大臣都是為“通商”而設，若依朝廷本意，連總理衙門前也要加“通商”二字，反映出當時把“夷務”與“通商”看成一回事的觀念，或者說仍想保持與“狄夷”隻有“通商”關係而無外交、政治關係（因其無資格）的名分。
直隸總督在清政府外交體製中的地位的確立
南洋通商大臣從設立之初即由蘇撫或江督兼任，因此蘇撫或江督在清政府對外交往體製中占有一席之地。而北洋通商大臣在設置之初則是專職，專辦洋務兼籌海防，而直隸總督不兼北洋通商大臣，因此從體製上說此時直隸總督與外交無緣。由於與北京近在咫尺，再加清廷仍是盡可能地將對外交涉活動局限於地方，所以北洋通商大臣在天津設立之初就參與了國家外交活動。例如，從１８６１年到１８６９年這９年間，清政府與一些國家簽訂了十餘個條約，而三口通商大臣崇厚參與了其中９個條約的談判簽約，並且簽約地都是天津而不是中國的首都北京，有些國家原派代表到了北京，清政府仍堅持要他們到天津。各國外交人員隻能在中國的“地方”、並主要是與“地方官”打交道，明顯不合國際慣例，引起各國強烈不滿，一再要求進京。但清政府為傳統觀念所囿，一直堅持與各國的交涉隻能在國門天津而不能在國都北京進行。若想進京交涉，必須先在天津等候，由三口通商大臣先向總理衙門呈報，獲得批準後方可進京，如果不經三口通商大臣同意而直接進京投謁總理衙門大臣，則肯定被拒。這些規定或曰慣例，使三口通商大臣實際深深參與國家外交。