彭濤
現代社會經濟與通訊的發展使得“地球村”得以成為現實，在“地球村”中人們進行思想的交流以及行為規則的交流，這些交流促進了經濟與政治等各方麵的全球化進程。尤其在20世紀90年代以來，隨著冷戰的結束，全球化已成為西方各主要資本主義國家人文科學各個領域如哲學、經濟學、政治學、曆史學、社會學等最經常使用的概念之一。在法學領域，法律與全球化的關係、法律全球化均成為法學各個學科，如公法、私法、國際法、法理學、法社會學、比較法學所廣泛討論的熱點，而在法律全球化的趨勢中行政法的全球化是重要的分支，進而行政法的全球化導致國際行政法的產生。而在行政活動的全球化中國際行政法對中外行政法學界來說都是一個全新的課題，因而十分有必要對這一重要課題進行認真研究。
一、全球化、法律全球化、新公共管理全球化―國際行政法產生的全球背景“全球化”是一個充滿爭議的詞彙，至今還沒有一個能夠為全球學術界所廣泛接受的精確的定義。發達國家與發展中國家基於各自不同的需求對全球化有不同的定義，這些不同的定義往往賦予全球化一些新的內涵。事實上，正是這些不同的定義使得“全球化”不再是與其產生當初一樣主要是指經濟的全球化了，現在人們往往會從文化、政治等各個方麵來考慮全球化。
但是，不論從哪一方麵來考慮全球化，文化、政治以及經濟等各方麵的全球化總是有一些相同內涵的。在世界銀行看來，全球化中最重要的經濟全球化的最一般或者說核心的判斷是，近幾年來迅速增多的在世界範圍內發生的居住在不同國家的人們從事或者分享同一經濟活動即經濟一體化。對全球化核心的相同看法也反映在另外的學者眼中，如認為在政治與經濟的最高層麵上全球化過程是對市場、政治以及法律製度的國際化過程，也就是說使這些能夠適應於不同國家的過程。“全球化”最核心的內容就是在全球文化、政治以及經濟等的一體化，換句話說就是各國在文化、政治以及經濟等方麵的製度趨向統一。在全球化過程中趨向統一的核心是以上這些製度的共同點，即尋找全球“共同點”的過程。
全球化趨勢之中對行政法最具有實質性影響的部分應當是法律全球化以及公共管理全球化。法律與公共管理的全球化是在諸如安全、發展中國家的發展和金融資助、環境保護、金融監管、行政執法、通訊、產品與服務的貿易、知識產權保護、勞動保護標準、全球人口流動（包括難民）等全球性相互影響的領域不斷增加而不得不進行國際協作下實現的。實際上這些問題單單依靠各個國家相互割裂的法律規製與公共管理手段是無法解決的，必須通過國際條約建立正式的政府間合作或者一些非正式的政府間合作才能有效解決。這些政府之間的合作必然使得一國之內的法律法規以及公共管理的製度超越國界而具有全球性。全球化的“共同點”這一核心要素就必然影響到法律與公共管理的全球化。人們在談論法律與公共管理的全球化時常常浮現在眼前的情景就是全球的人們―不論居住在哪裏―遵守著相同或類似的法律秩序以及公共管理製度。但是，這一“共同點”不是那麼容易發現的。因為這些“共同點”不是同時發展並且由一個國家迅速移植到另一個國家或者基於某些特定的需要而直接發展成全球性的“共同點”的，共同點的產生必須是建立在對全球的法律原則、法律規範以及相應執法機構演變的研究之上的。
雖然對法律與公共管理全球化的“共同點”有許多看法，但具備“共同點”無疑是法律以及公共管理全球化的基本表現。因而判斷一部法律是否是全球化的法律，共同點是必不可少的。全球化的法律指的是那些超越一國界限而對不同個體、公共或者私人的組織、政府以及其他的參與者發生作用的法律。Lawrence Friedman對全球化的法律有一個比較權威的定義：“（全球化的法律指的是那些）規範或者製度流傳並且能夠應用於或者生效於一個國家以上。”在這裏共同點指的是某一模擬較類似的法律規範能夠應用於不同國家。
與法律全球化同時進行的是新公共管理全球化，對世界上最大的123個國家進行的一項調查表明，重要的政府改革正在全世界進行，在很大程度上，類似的改革也發生在各個不同的國家。新公共管理正成為全球性運動，各個國家都在傳統公共行政領域進行著這樣或者那樣的改革以適應社會發展。雖然各國公共管理各有特色，但各國的公共管理也有許多相似之處，這些具備“共同點”之處構成了公共管理的全球化。英國、美國、加拿大、澳大利亞和韓國在不同程度上推行“新公共管理”的理念，從傳統公共行政向“新公共管理”轉變，其基本理念是借用私營部門的管理技術來重塑政府，大力推進政府職能市場化。對這些理念的最好詮釋莫過於各國在公共管理運動中所提出的公共管理目標了。如英國梅傑政府提出“顧客中心論”的觀點，要求拋棄墨守成規的觀念，不斷改進服務方法，提高服務質量和服務水平。美國學者Elaine C。Kamarck博士認為：美國公共管理的發展應當是：“（1）建立開銷最小的政府；（2）高效的服務政府；（3）專家型的政府；（4）數字化的政府；（5）（以法律）規製的更好的政府；（6）誠信並且透明的政府。”加拿大政府在以民眾為顧客的理念下進行過“聆聽加拿大人”的社會調查，並以調查的結果來改進政府管理。在2003年由加拿大公共政策論壇所進行的一項調查表明加拿大公共管理的熱點之一是：如何使加拿大的公共機構適應當前的各種挑戰。這些熱點的調查完全是基於民眾是顧客的理念而進行的，因此，加拿大的戰略委員會認為“公共服務機構的工作能力是加拿大進行新公共管理運動以及作出任何一個政策的基礎”。在韓國學者看來，“互動政府”是通過公民在行政過程中的基本性參與來建構一個顧客導向的政府以及負責任的政府。
可以看到與法律全球化相類似的是公共管理的全球化也有某些共同的製度與理念能夠應用於不同的國家，並且這些相同或者相類似的應用在全球範圍內形成了一定的規模。這樣法律與公共管理的全球化推動了法律與公共管理在全球範圍內的“共同點”的形成，而正是大量的“共同點”成為了國際行政法產生的大背景。因為，從理論基礎上來說，行政法本身就是法律的一種重要形式，而公共管理是行政機關的管理模式，該模式的法製化成果是行政法構成的部分之一。行政法與法律以及公共管理有著不可分割的聯係。法律與公共管理的全球化就因此成為國際行政法產生的時代背景。
二、國際行政法產生的製度基礎
國際行政法不是憑空出世的，國際行政法的產生有著相應的製度基礎。在這些製度基礎之中最為重要的應當是聯合國、WTO以及一些區域性國際組織在國際活動中產生的有關於國際行政的製度，這些基本的國際行政製度對國際行政法的製度產生起到了鋪墊作用。而法律與公共管理的全球化又對由這些基本的行政製度而萌發的國際行政法起到了推波助瀾的作用。
（一）聯合國在法律與公共管理的全球化中起著至關重要的作用
在聯合國的推動之下，全球不同國家的公共管理在管理的目標與管理的方式、方法上有許多相似的地方。如聯合國召開了“千年發展目標（the Millennium Develo pment Goals（MDG））”會議。在這次會議中，以聯合國為主導製定了全球性社會、經濟發展的方針政策。會後各國紛紛製定相應的法律與政策來實現在MDG會議上的承諾，各國的做法實際上在MDG目標的實現上達成了全球的一致。如俄羅斯就專門出版了政府白皮書來闡明俄羅斯在哪些方麵政府製定的相應的政策以實現MDG會議的目標。在聯合國的推動之下，參加MDG會議的聯合國各成員國的公共管理基本上都采取相應的公共管理措施來實現MDG目標。俄羅斯因此而對聯邦政府的教育計劃進行修改以便能夠達到MDG目標。