城鄉統籌發展：化解“三農”難題的思路與對策---南京農業大學課題組
一、“三農”問題的曆史回顧
(一)“三農”問題的發展階段及其特征
中國的“三農”問題由來已久，中國的曆史在某種意義上說也是“三農”問題的曆史，正是占中國社會主體的農民不斷抗爭（不管是起義還是革命），迫使封建政權改朝換代。“三農”問題的一次次嚴重，又一次次緩解，推動中國社會的不斷發展。中國共產黨因化解半封建、半殖民地的舊中國的“三農”問題而取得了政權。中國共產黨及其所領導的中華人民共和國也需要不斷化解各種新的“三農”問題，凝聚數億農民的心，來鞏固政權，繼續推動中國社會的發展。
1949年中華人民共和國成立以來，“三農”問題的發展經曆了三個具有明顯特征的發展階段：1978年以前以農產品長期供應不足為特征的老“三農”問題階段，1978～1997年的老“三農”問題向新“三農”問題的轉換階段，以及1998年以來以農民收入增長緩慢為特征的新“三農”問題階段。
1.1978年以前老“三農”問題階段
1949～1977年近30年間，是中國近代史中生產關係變革最頻繁的時期。這些生產關係變革中，有些是適應生產力發展的，如土地改革、農業生產互助合作，把地主的土地分給農民，並在不改變土地為農民所有的前提下實行互助合作，充分調動了農民的生產積極性，因此農業生產得以迅速恢複和發展。但隨後采取的一係列生產關係的變革，如農業合作化、人民公社、農業學大寨等，卻違背了農民的意願，因而極大挫傷了農民的積極性，使農業生產嚴重受挫，農業生產停滯,農產品供應長期不足,農民收入低，但城鄉收入差距不大，工農產品存在嚴重的“剪刀差”。
2.1978～1997年新老“三農”問題轉換階段
這一轉換階段可分為兩個時期。前期：以聯產承包製為核心的農村生產關係的變革，使壓抑已久的農民積極性得以充分發揮，使長期停滯不前的農業生產得以迅速發展，使以農產品長期供應不足為特征的老“三農”問題得以緩解；後期：以取消統購統銷為核心的農業市場化改革步伐的逐步加快，農業小生產和大市場的矛盾、市場競爭中農業弱質性的缺陷逐漸顯露，以農民增收困難為特征的新“三農”問題開始顯現。
3.1998年以來新“三農”問題階段
1998年以來，中國的農業進入了一個新的發展階段。經過近50年的努力，特別是改革開放20年，結束了長期困擾和製約經濟發展的主要農產品供應不足的問題，大部分農產品出現了低水平的過剩，農產品賣方市場迅速轉變為買方市場，造成農產品銷路不暢、價格低迷，加上亞洲金融危機的影響，國民經濟增長乏力，鄉鎮企業麵臨嚴重困境，農民收入增長受到農內農外雙重壓力。這一階段的主要特征是農民增收困難，城鄉居民收入差距迅速擴大。1998年以來，城市居民收入雖然受亞洲金融危機和國民經濟增長減緩的影響，但仍然保持較好的增長勢頭。人均收入由1998年的5425.1元增加到2003年的8472元，5年增長了56.2%，高出農民同期增幅（21.3%）近35個百分點。農民與市民人均收入比由1998年的1∶2.51迅速擴大為2003年的1∶3.23。
(二)黨和國家處理新“三農”問題的政策及其評價
1.農業產業化
家庭承包製確定的農戶家庭經營的主體地位，極大地解放了農村生產力，但隨著市場經濟製度的逐步建立和發展，市場化進程的加快，家庭承包製的一些問題也開始顯露：一家一戶小規模分散性生產，如何參與、適應國內外日趨激烈的市場競爭。農業產業化作為市場經濟條件下解決小生產與大市場的矛盾，推進農業和農村經濟改革與發展的一種思路，最早出現於1993年初的山東。1996年後引起中央的重視，並在國家“九五”計劃和“十五”計劃中得到充分肯定。各地根據中央的要求，積極推進農業產業化經營，取得了成效。目前存在的最大問題是產業化組織形式及利益機製尚未解決，主要有兩方麵原因。一是“農業產業化”概念不明確，農業產業化內容的不斷擴大，使農業產業化的原本很明確的概念反而變得模糊起來，變成了一隻可以裝下任何東西的“乾坤袋”。而實際上，農業產業化的本意是農民與市場相聯係的產業組織形式。二是農業產業化組織形式涉及到合作組織、製度這一十分敏感的問題，因而如何確立農民作為整體而不是個體在農業產業化中的主體地位，切實使農民作為一個整體取得農業產業化的應有利益，變得十分困難。
2.糧食流通體製改革
1998年糧食流通體製改革的政策目標和主要手段在於解決國有糧食企業巨額虧損掛賬的短期目標，而嚴重忽視發展糧食市場，培育競爭性的糧食市場主體，調動種糧農民的積極性及增加農民收入這樣的長期目標。因此2004年中央一號文件再次重申，要全麵放開糧食收購和銷售市場，實行購銷多渠道經營。
3.農村稅費改革
與糧食流通體製改革同時進行的是農村稅費改革。由於農村稅費改革目標明確，措施有力，因而取得了很好的政策效果，受到廣大農民，特別是低收入農民的歡迎。在1998年以前，農民負擔的稅費主要有：農業稅、農業特產稅、“三提五統”費以及各種攤派集資。農村稅費的特點是稅輕費重，費大於稅。農民最反對的是各種名目繁多、政出多門、隨意性大的收費、罰款、集資、攤派等，正是這些名目繁多的亂收費，加重了農民的負擔，損害了農民的利益，嚴重破壞了黨和政府與農民的關係。農村稅費改革取消了鄉統籌費、農村教育集資等專門麵向農民征收的行政事業性收費；取消了屠宰稅；取消了統一規定的勞動積累工和義務工。改革後造成的鄉村政策收支缺口，由國家財政轉移支付補助。2004年中央一號文件又進一步減輕農民負擔，自2004年起農業稅稅率降低1個百分點，同時取消除煙葉以外的農業特產稅，並要求有條件的地方進一步降低農業稅稅率或免征農業稅。農村稅費改革的直接影響是農民負擔大大減輕，在農民收入增長緩慢的時候，間接地增加了農民的收入。
4.農村土地經營權流轉製度改革
家庭聯產承包責任製形成了分散、細碎、小規模的土地經營方式，這種方式對農業技術進步和農業市場化進程，以及農業競爭力的提高非常不利。因此從長遠來看，農業土地需要逐步集中，農業規模需要不斷擴大，於是農村土地的流轉成為必然趨勢。國家“十五”規劃提出“在長期穩定土地承包關係的基礎上，鼓勵有條件的地方積極探索土地經營權流轉製度的改革”。黨的“十六大”對此又做了補充，指出“堅持黨在農村的基本政策，長期穩定並不斷完善以家庭承包為基礎，統分結合的雙層經營體製。有條件的地方可按照依法、自願、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發展規模經營”。從目前的情況看，土地經營權大規模的流轉還不具備條件，不宜迅速全麵推行，但鼓勵有條件的地方進行探索性改革。由於中國人多地少的國情，應該實行最嚴格的耕地保護製度，嚴格遵守審批權限和審批程序，嚴格執行土地利用總體規劃，嚴格區分公益性用地和經營性用地，嚴格界定和限製政府征地權力，提高征地補償標準，改進補償費分配辦法，妥善安置失地農民，切實保障農民權益。