農業結構戰略性調整的政策體係研究---中國農業大學課題組
改革開放以來，我國農業針對不同階段運行的特點和問題，已經曆了1979～1984年、1985～1991年和1992～1997年三個階段結構調整，三次結構調整都處於農產品結構性短缺階段。經過二十多年的改革和發展，我國農業和農村經濟在20世紀90年代進入了一個新的發展階段。2000年，中央農村工作會議提出，新階段的中心任務是對農業和農村經濟結構進行戰略性調整。四年多來，各地積極推進農業和農村經濟結構戰略性調整，取得了明顯成效，但也出現了一些新情況、新問題。目前實行的新一輪結構調整與以往農業結構調整有著根本性的不同，新一輪農業結構調整的目標是使我國農業的發展適應變化了的新形勢，及時轉變農業增長方式，由過去主要追求產量增長轉移到在保持總量平衡的基礎上，更加突出質量和效益，更加注重農民增收以及農村經濟的全麵發展。我國加入世界貿易組織後，農產品麵臨競爭更激烈、更複雜多變的市場，使新一輪農業結構調整麵臨前所未有的嚴峻挑戰。因此，迫切需要從理論和實踐上對農業和農村經濟結構戰略性調整進行研究和總結，把握基本規律，及時了解和掌握國家農業政策的需求、到位以及錯位情況，引導結構調整沿著協調健康的軌道發展。
一、我國農業結構戰略性調整的支持政策需求
當前農業結構調整的重點要從我國農業發展麵臨的主要矛盾、現實基礎、發展趨勢出發，鞏固與擴大已有成果，在專業化生產、區域化布局、規模化經營的宏觀層麵上加大調整力度，同時解決好相關的組織結構、技術結構、社會結構和投融資結構等問題。
(一)組織結構調整的支持政策需求
從前幾次農業結構調整來看，以生產和流通一體化為主要內容的組織結構調整並沒有得到徹底落實，我國農業至今仍未擺脫單一生產環節的束縛，存在著生產與流通環節脫鉤的結構缺位，農業的組織化程度低。
1.農產品區域化布局和專業化生產不突出
我國大多數農村地區經濟結構以糧、豬為主，其他產品較少形成規模，區域化生產和主導產業不明顯。有些地區提出抓多個主導產業，結果形不成規模和產業優勢，在區域經濟發展中不能發揮帶動作用；一些地區在實行區域化生產和選擇主導產業時，對市場、自然條件、生產、加工能力等方麵了解不夠，競相仿效的問題比較突出，地區間因生產結構雷同而造成低水平的過度競爭，常常導致農產品市場劇烈波動。
2.缺乏大型農業“龍頭”企業
農業龍頭企業已經推動了我國農業產業化的發展，但是目前我國“龍頭”企業數量偏少，規模較小，競爭能力比較弱，地區分布不平衡。許多有優勢的地方特色農產品由於缺乏農業加工企業帶動未能形成支柱產業，粗放式經營形不成產業優勢。同時，產業化經營組織與農戶利益聯結機製仍不完善、穩固，農業“龍頭”企業與農民的關係僅僅是簡單的買賣關係，農戶利益得不到充分有效的保證。
3.農業產業化機製不完善
目前，我國農業產業化組織形式多，但組織化程度低，特別是宏觀層次的組織化程度更低，政府部門對主要農產品的生產和流通缺乏有效的管理和調控。從體製上，農業產、加、銷和貿、工、農分屬於不同管理部門，使一體化經營更難以形成。
4.缺乏土地流轉製度
在我國農村，土地不僅是農業生產資料，而且具有社會保障功能。農村集體土地流轉機製沒有建立，農戶經營規模小，分散程度高，投資能力弱，經營手段和經營方式落後，農民組織化程度低，已經成為農業產業化發展的重要障礙。因此，可以借鑒工業發展過程中兩權分離的原則，在“依法、自願、有償”的基礎上，通過經營權的集中建立一種新型土地流轉機製。
5.農民進入初級市場的合約化和組織化程度很低
自20世紀80年代初，國家逐步放開大部分農產品的價格和經營權，允許農民進入流通領域。但是，農民進入流通領域的組織化程度不高，除一些地方的專業協會外，農民進入流通領域基本上是各自為戰。從事運銷業的農民與生產農產品的農民之間的關係是一種買斷關係，供銷合作社始終沒有被真正改造成為農民的合作組織，國有糧食企業的官商作風依然嚴重，農民缺乏可依托的商業組織，自我服務組織發育滯緩。
(二)技術結構調整的支持政策需求
長期以來，我國農業科研主要集中在產中領域，而適用於農業產業化產前、產後深層次開發性科技成果較少；在科研結構上，種植業研究與開發人員、課題和經費投入占到70%左右，而林業、畜牧業和漁業等領域研究相對薄弱；在學科內部，傳統學科比重過大，高新技術和綜合性學科專業比重偏低。
我國必須實現由資源型結構向科技型結構轉變，以技術結構的轉變支撐農業結構的戰略性調整。要以提高農產品品質為取向，以提高經濟效益和農民收入為中心，強化生物技術研發、推廣與應用，同時優化自然稟賦與生物技術組合，改良和提高具有地區特色的傳統農、畜產品的數量和品質；要積極拓寬農業科研領域，促使其由初級生物型產品向食品、生物製品、醫藥保健品、能源產品拓展，由實物性產品向知識性產品拓展，由過去“產中”研究延伸到“產前”和“產後”；此外，要結合農業產業化經營，形成由農業高新技術產業化帶動的新型農業結構體係。
(三)社會結構調整的支持政策需求
在當前的農業結構戰略性調整中，不僅要調整農業和農村經濟結構，還要著力調整社會結構，即調整城鄉人口結構、農村勞動力就業結構等。
1.結構調整要與農村城鎮化建設結合起來，必須提供與城鎮化發展相關的政策支持
國內外實踐證明，城鎮化水平提高，有助於拉動農業剩餘勞動力轉移，擴大農產品市場的空間範圍，提高農民的收入水平。根據我國實際情況，對於大中城市，農村城鎮化道路主要依靠不斷挖潛和城市質量的提高來集聚人口，即內涵式發展方式；中小城市和小城鎮則依靠數量的擴張來集聚人口，即外延發展方式。
2.現行戶籍製度亟待改革
當前，在我國經濟運行的市場化程度很高的情況下，仍然依靠僵化的戶籍製度限製城鄉勞動力的自由流動，勢必會影響整個國民經濟的發展。改革現行戶籍製度，消除農村居民進入城市的壁壘，已勢在必行。
3.就地轉移農村剩餘勞動力需要大力發展農產品加工業、流通業
當前我國麵臨的主要問題是，農產品加工、流通嚴重滯後於生產，而農村人口又集中在生產領域。因此，需要積極鼓勵有專長的、有能力的農民進入加工、流通領域，促進農村剩餘勞動力轉移。