普粉霞
摘要：明確地區分行政關係與行政法律關係，準確認識二者之間的關係，才能有利於進一步認識和學習行政法。行政領域中存在的一些尚未納入法律調整範圍的非法律關係，需要法律予以認可，而形成行政法律關係。一些沒有受行政法律規範調整的行政關係將逐步納入到行政法律規範的調整範圍。
關鍵詞：行政 行政權 行政關係 行政法律關係
行政法是調整特定社會關係的法律規範的總稱。其中，這一特定的社會關係稱之為行政關係，行政關係構成了行政法的調整對象，行政關係受法律調整從而形成了行政法律關係。這是法學界的學者所達成的共識。但一些人將行政關係與行政法律關係混為一談，認為行政關係就是行政法律關係，這種認識是不準確的，我們必須對此予以明確地區分，準確地認識二者之間的關係，才能有利於進一步認識和學習行政法。
一、對行政關係的界定
自20世紀80年代行政法恢複以來，在不斷發展和完善的過程中，有關行政法的調整對象――行政關係，各個專家學者受環境和認識程度的影響，大致形成了以下三種觀點：
第一種觀點，可稱之為最狹義行政關係說。該觀點認為：“行政關係是指國家行政機關在履行其職能的行政活動中，同被管理者發生的各種關係的總稱。”這種觀點主張：1.行政機關的活動必須是對外實施的公共行政活動，把行政機關的內部的管理活動排除在行政關係之外；2.作為主體的活動，一方必須是行政主體，沒有行政主體資格的其他行政組織活動，也排除在行政關係之外。
第二種觀點，可稱之為狹義行政關係說。該觀點把作為行政法調整對象的行政關係，包括內部行政關係――行政主體之間、行政主體與行政人員之間的關係。內部行政關係體現了國家的自身管理，外部行政關係體現了國家對社會的管理。與第二種觀點比較而言，它主張行政係統內部上下級行政機關之間的關係，又擴大了行政內部關係的範圍。此種觀點為大多數教科書所采用。
第三種觀點，可稱之為廣義的行政關係說。該觀點認為，行政法的調整對象是行政關係，行政關係主要包括四類：第一類是行政管理關係；第二類是行政法製監督關係；第三類是行政救濟關係；第四類是內部行政關係。
上述關於行政關係的各種觀點，都有一定的理論意義，反映了人們對行政關係的認識過程。筆者認為，所謂行政關係，是指行政主體行使行政權（或基於行政權而從事的公共管理活動）而形成或引發的各種社會關係。
二、對行政法律關係的界定
按一般通俗的說法，將行政關係用規定的法律加以調整就形成了行政法律關係，就各學者對行政法律關係的見解，有以下幾個方麵：
1.以所調整的法律規範來界定行政法律關係。該觀點認為行政法律關係實質就是一個國家法律體係中各種行政法律規範所規定的各種權利義務關係。包括了狹義行政關係學說中全部行政關係，但行政法製監督關係和行政救濟關係是狹義行政關係中不曾有的。
2.以行政法律關係的形成階段來界定行政法律關係。該觀點認為行政法律關係是指國家行政機關在行政管理過程中所形成的由行政法所調整的各種關係。持這種觀點的學者強調行政法律關係是行政機關在履行職務的過程中與其他各有關的機關、團體和公民之間所發生的關係。
3.以法律關係的內容來界定行政法律關係。該觀點認為，由於法律主要表現為當事人的權利義務關係。因此，行政法律關係就是行政法律規範所確認和調整的有權利義務內容的具體社會關係，是一種權利義務關係。
上述若幹的觀點各自有其一定的科學性和合理性。筆者認為：行政法律關係是指行政權在行使過程中受法律規範的調整而形成的行政關係。即行政法律關係與行政關係的關係很密切，並且都與國家權力有關。對此，可以從以下幾個方麵來理解：
其一、行政法律關係是受行政法調整或約束的一種社會關係。由於行政法律關係是一種法律關係，因此，它必然要受到一定法律規範的調整和約束，否則就不可能成行政法律關係。行政法律規範的調控，即應包括將已有的行政關係（人們一般認為它是種事實關係）納入法律規範的調整範圍（即認可），也應包括通過法律規範促進新的行政法律關係的形成（即創設）。
其二、行政法律關係是因行政權力行使而形成或引發的關係。離開了行政權及其行使，就不可能構成行政關係。行政法律關係，即應包括行政權利行使本身而構成的行政法律關係，實質而言，行政法律關係是種權力性關係或者因權力而引起的法律關係。
其三、行政法律關係是在行政權利主體與行政權力客體之間構成的種種法律關係。行政權利在行使過程中，必然要發生權力主體與行政權力客體之間的關係，從行政權力的特征來看，這種關係更多地表現為一種權力性的支配服從關係，是一種權利義務關係，是一種行政法律關係中雙方主體行政上的權利義務關係。