賀亞民
摘要：城市管理綜合執法是解決多頭執法、多層執法、執法擾民的一個主要途徑。當前綜合執法改革存在的主要問題是執法依據不充分、體製不規範、範圍過於寬、人員素質差等問題。綜合執法改革應遵循執法工作基本規律，堅持走規範化、專業化道路。
關鍵詞：行政執法綜合執法規範化專業化
我國正處於社會轉型期，隨著城市化進程的加快，城市管理問題進一步凸現。如何依法管好城市是擺在我們麵前的一個重大課題。近年來，各地積極開展城市綜合執法改革試點，為我們加強城市管理探索了一條新路子，提出了許多值得思考的問題。
一、城市管理綜合執法的緣起與發展
城市管理綜合執法改革源於城市管理相對集中處罰權改革。1996年，《中華人民共和國行政處罰法》第一次明確規定了相對集中處罰權製度。2002年8月，國務院《關於進一步推動相對集中行政處罰權工作的決定》，決定授權省、自治區、直轄市人民政府可以在本行政區域內，有計劃、有步驟地開展相對集中處罰權工作。2002年10月，國務院辦公廳轉發了《中央編辦關於清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》，決定在廣東省、重慶市開展清理整頓行政執法隊伍實行綜合執法的試點，其他省區市各選擇1-2個具備條件的市（地）、縣（市）進行試點。為了有機銜接相對集中處罰權工作和綜合執法工作，中央編辦和國務院法製辦於2003年2月聯合下發了《關於推進相對集中行政處罰權和綜合執法試點工作有關問題的通知》，就兩項工作的關係和貫徹落實問題作出了安排。至此綜合執法試點工作在全國積極發展，呈現出良好態勢。
城市管理綜合執法試點工作與傳統的行業主管部門執法相比，一是執法體製由多頭多層執法向綜合統一執法轉變。執法力量集中，執法力度加大，執法效率有了提高。二是執法方式從突擊整治向長效管理轉變。執法成效明顯提高。三是執法隊伍向專業化轉變。執法人員素質有了一定提高，執法形象得到改善。
二、城市管理綜合執法存在的幾個問題及其原因
（一）執法依據不充分的問題
目前，實行城市管理綜合執法的依據有兩個：一是《中華人民共和國行政處罰法》第16條規定；二是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條規定。上述規定僅從法理上明確了綜合執法機構執法主體資格。從實踐中看，直接賦予綜合執法機構執法主體資格的情況有兩種：一是省市人民政府在關於所轄市實行綜合執法試點方案的批複中賦予，二是省市人大製定地方性法規明確賦予。現在的問題是，現行有關城市管理方麵的《城市規劃法》《環境保護法》《城市市容和環境衛生管理條例》《城市道路管理條例》等法律、法規都明確規定各業務行政主管部門行使處罰權，這些法律、法規從效力上高於政府規範性文件和地方性法規，從內容上與《行政處罰法》發生明顯法律衝突。這使得城市綜合執法機構的執法依據不夠充分。
（二）綜合執法範圍不統一的問題
目前，依據國務院文件精神，城市管理綜合執法主要包括八個方麵：1.市容環境衛生管理方麵的法律、法規、規章規定的行政執法職能；2.城市規劃管理方麵法律、法規規定的全部或部分行政執法職能；3.城市綠化管理方麵法律、法規、規章規定的行政執法職能；4.市政管理法律、法規、規章規定的行政執法職能；5.環境保護管理方麵法律、法規、規章的部分行政執法職能；6.工商行政管理方麵法律、法規、規章規定的對無照攤販的行政執法職能；7.公安、交通方麵法律、法規、規章規定的對侵占城市道路行為的行政執法職能；8.城市其他方麵的行政執法職能。根據上述規定，除少數地方作了少於七方麵的限製性規定，大多數作了擴張性規定。“沈陽市集中了土地、建築市場、施工、房地產開發建設、建築材料應用管理、殯葬、自來水、燃氣、公共交通、出租車、文化市場、人防工程等方麵的行政處罰權”，“北京、廣州執法範圍涉及了公用事業管理、燃氣管理、供水管理、節水管理、停廠管理、出租車管理、建築施工現場管理、河湖管理、房屋國土管理、人防工程建設等全部或部分行政處罰權。深圳等地更是實行了跨係統、跨行業綜合執法。執法範圍包含了城市管理、環境衛生、文化市場、房屋租賃、旅遊市場、勞動管理、計劃生育等七大領域。”執法範圍不統一造成的弊端非常明顯：一是不利於法製統一，各地執法各自為政，影響了行政執法嚴肅性；二是沒有統一的主管業務上級，不利於各地進行正常業務交流；三是一些地方執法範圍過大，增加了執法人員熟悉掌握有關法律、法規的難度，造成了執法不到位情況。同時，行業管理職能過於分散，影響了整體行政管理效益；四是一些地方執法範圍過窄，造成執法力量分散，執法覆蓋麵過小，增加了行政成本。