李趙奎
行政相對人外在表現可以說紛繁複雜，目前中國的行政立法體係依從於行政管理體製，行政相對人也依從於行政部門來認定，每個部門對相對人都有各自的界定方法，該方法可謂五花八門，而理論界對行政相對人的研究很少，對此缺乏理論的指導，例如：行政相對人的責任能力、法律地位等最基本的法律問題，在實踐中執法人員很難正確做出分析，直接影響了行政相對人的相關權益。為此，筆者試圖從理論上對行政相對人的涵義進行界定，以資實用。
一、行政相對人的概念
目前，理論界對行政相對人的概念有不同的定義，主要有以下觀點：
第一，多數學者認為行政相對人是行政主體相對方，即行政法律關係中行政主體的對立方。該觀點存在如下問題：1.不能排除可能存在的第三方，行政法律關係並非是一種絕對單一的雙方關係，有可能存在與行政行為有利害關係的第三方，該第三方在行政複議，行政訴訟中列為第三人，但在行政執法程序中是什麼地位呢？如由於房產局未認真審核，導致辭甲用欺詐手段獲得登記，真實房主乙在這個過程中是何地位？2.行政處罰程序中，假如行政主體列錯了行政相對人，對他做出了行政行為，他應是相對人，但本應是行政相對人而沒有列入的人應是什麼身份？他就不是相對人了嗎？相對方具體究竟是誰？此外的實踐中，由於該觀點隻在形式上對行政相對人作了描述，並沒有從本質上對行政相對人做出界定，困此對行政執法人員確定實際的行政相對人，並無指導作用。第二，行政相對人是行政主體的行政行為影響其權益的個人或組織。按照該種觀點，行政相對人隻存在於行政行為做出之後，而在行政行為做出之前，由於沒有行政行為的影響，因此行政相對人並不存在。也有人將該觀點表述為“行政主體行政行為所作用的對方當事人”。那麼是否沒有行政行為的作用，即不存在相對人了？事實上行政行為做出之前，行政相對人已經存在了。例如，違法行為一經做出，行政相對人就已經產生，不管行政行為作用與否。在實踐中，行政主體做出行政行為以前，如在行政處罰的調查階段，第一步就是確定違法行為人，即該處罰的行政相對人。此外，以什麼標準、方式來找到行政行為的作用對象，是執法人員麵臨的主要問題。該定義恰恰沒能做出回答。
第二，權利義務說。方世榮博士認為，行政相對人是“指參與行政法律關係，對行政主體享有權利或承擔義務的公民、法人或其他組織。”該觀點從理論上進行了科學的歸納，但該概念過於抽象，對實踐中行政工作人員確認行政相對人並無幫助。此外，“參與行政法律關係”意味著該行政法律關係已經產生，行政相對人是否存在於已發生的行政法律關係中值得探討，產生行政法律關係基於受行政法津規範調整的法律事實，法律事實發生了，雖然相應的行政機關並未做出任何行政行為，行政法律關係並未產生，但行政相對人卻已存在。如違法行為做出後，違法行為人即是行政相對人，不受行政為是否作出的影響。由此可知，該觀點並未跳出上述第二種觀點的缺陷。由於上述對行政相對人的定義過於形式和抽象，對行政相對人概念的外延究竟有多廣無法做出解釋（都是囿於《行政訴訟法》具體行政行為的相關規定）。隨著社會的發展及對行政法研究的深入，人們對法製觀念認識的加深，有必要對行政相對人概念重新認識。
行政相對人是行政法中一個抽象主體概念，任何一個主體成為法律規範調整的對象，其前提要件是具備某種法定的資格，即具備相關的法律責任能力。這也是實踐中認定某一事實主體是否成為法律調整對象的基礎。基於這一點，筆者認為：所謂的行政相對人是指基於一定的法律事件或行為與行政主體形成利害關係，依照行政法律規範取得參與行政法律關係資格的公民、法人和其他組織。
我們必須從三個層麵上來了解行政相對人：
（1）行政相對人參與行政法律關係必須是基於一定的法律事件或行為。
許多人認為，行政相對人參與行政法律關係是受行政行為的作用。這種觀點是錯誤的。從行政活動的實踐出發，我們必須認識到行政為是對已存在的法律事件或行政相對人所為行為的後果進行的處理。如行政救助是對自然災害人或年老、疾病的人進行的救助；行政確認是對相對人已具備某種資格或能力的確認；行政處罰是對相對人已作的違法行為進行的製裁；抽象行政行為是對實踐中已存在的公民、法人和其他組織的各類違法行為和關係進行的規範。因此，在行政行為做出之前，相對人就已經存在，並非是行政行為產生後才產生行政相對人，這正是我國目前行政法研究領域中的誤區，必須予以糾正。產生行政法律關係的直接原因並非是由於行政主體的行政行為，而是存在行政法律規範調整的，與行政相對人相關的法律事件或行為，基於該法律事件或行為，行政主體與行政相對人之間形成了利害關係。行政相對人正是基於一定的法律事件或行為才依法受到行政主體的規範和約束，從而形成行政法律關係。這裏的法律事件可以是自然的，也可以是人為的。行為可以是合法的行為，也可以是非法的行為；可以是行政主體做出的行為，也可以是行政相對人自己做出的行為。