土地作為一種重要的自然資源，具有不可移動性及自然承載能力的無法替代性。國家為了公共利益需要利用特定土地，這種彈性需求往往無法通過市場或其他途徑來實現，唯有通過強製力的措施使國家建設用地得到滿足。為此，世界大部分國家或地區，無論是土地歸國家所有的抑或是歸私人所有，都通過法律建立了土地征收製度。本節重點討論土地征收征用權及相關法律關係。
一、土地征收征用權
（一）土地征收權概念
縱觀世界各地的土地征收法，對於土地征收的稱謂不盡相同，如美國稱之為“最髙土地權的行使”（eminentdomain），英國稱之為“強製收買”（compulsorypurchase），法國、德國稱為“土地征收”（land expropriation），日本和韓國稱之為“土地收用”或“土地收買”（landex？propriation），我國香港地區稱為“官地收回”（赫然，2005）。但深入研究各國或地區的征地法，可以發現盡管稱謂不同，但其中征地本質的內涵是相同的，即土地征收就是國家為了公共目的，強製取得原土地權利人的土地權利並給予合理補償的行政行為（晏群等，2003）。
2004年《憲法》修正案加強了對集體和私有財產的保護，第一次明確了土地征收與土地征用是兩個不同的概念。其中土地征用適用臨時用地的情形，而土地征收則是一種土地所有權形式的永久轉移。由於我國實行土地國家所有和集體所有兩種所有權形式，因此，我國的土地征收是指國家為了社會公共利益的需要而強製將集體所有的土地收為國家所有，並給予補償的一種具體行政行為。
（二）土地征收的特征
土地征收主要具有以下幾個特征：
1.強製性
土地征收行為並非民事法律行為，土地征收法律關係不屬於平等主體之間產生的平等自願的民事法律關係，它以政治權力為依托國家在進行土地征收時，不以征得土地所有人的同意為必要，除非土地征收違反了法律規定，否則土地所有人必須服從，不得阻燒。因此，國家行使土地征收權最顯著的特征之一就是以強製力為保障，具有不可抵抗的強製性。這從嚴格的物權角度來看，是“最絕對”的物權受到“最強製性”的幹涉（朱道林，2002）。土地征
收行為的強製性，決定了土地征收權行使主體的特定性。土地征收權作為一種所有權限製形式，隻有國家通過法定的機關才能行使，其他任何機關、團體及個人均不得行使這一權力。
2.公共目的性
公共目的是征收土地的前提條件。也就是說，當農民集體的財產權利受到國家強製性的幹預時，必須有合法的理由，即滿足社會公益性要求方可為之。這是因為隻有在處於公共利益的情況下，國家（政府）才能動用土地征收權，否則將嚴重侵害集體土地所有者及使用者的利益。而土地征收強製性的價值合理性在於其結果將符合社會公共利益。由此，公共目的成為判定我國土地征收權使用合法性的重要標準和依據，是防止土地征收權被濫用的重要法律保障。
3.補償性
征收土地的過程實質上就是土地權利的轉移過程。從經濟理論上講，土地權利的轉移，必然要從經濟上得到逆向轉移，即對轉移出去的土地權利必須給予補償（紀髙峰，2006）。在土地征收過程中，由於農村集體失去了土地所有權，農民的土地承包經營權也隨之喪失。因此，集體土地所有者交出土地之後，必須對其進行適當補償，使其經濟收益權得到合理的實現。在推行憲政與民主的社會，當國家犧牲無責任特定人的合法權益以滿足其他社會成員的利益需求時，必須對所損害的特定主體予以公平合理的補償，以體現公平正義原則。補償性是土地征收的固有屬性同時，“公平補償”製約著政府權力，對土地征收權濫用具有一定的製約作用。
4.權屬轉移
土地被征收後，土地所有權發生變更，原土地所有權滅失，新土地所有權隨之產生。在我國，土地征收的權屬轉移主要是集體土地所有權向國有土地所有權的轉移。由於農民享有土地承包經營權，土地被征收後，一般情況下，農民的土地承包經營權也隨之喪失。國家獲得土地所有權，然後通過劃撥、出讓、出租等方式將土地使用權讓渡給用地單位，這是由我國的土地公有製所決定的，也是土地征收與土地征用的區別所在。
（三）土地征用權
2004年《憲法》修正案之前，沒有區分土地征收與土地征用的概念及特征，統稱“征用”。從實際內容看，《土地管理法》及規定了農民集體所有的土地“征用”為國有土地的情形（實際上是征收），有規定了臨時用地的情形（實際上是征用）。為了理順市場經濟條件下因征收、征用而發生的不同的財產關係，2004年全國人大對《憲法》作了修正，對土地征收和土地征用進行了區分。全國人大常委會緊接著又對《土地管理法》進行了修改。
土地征用是指國家根據公共利益的需要，以合理補償為條件，依法定程序強製使用他人土地，待特定公共事業目的完成時，仍將土地歸還他人的一種行政行為。比較典型的有因為戰爭需要，而臨時在某處駐紮軍隊，待戰爭結束後，即歸還土地或者因為洪水災害的發生，在救災過程中需要臨時使用某塊土地，這種使用土地的行為就是征用。
土地征用作為一種行政行為，在法律關係上具有以下幾點特征：①強製性②補償性③公共利益性。
（四）土地征收與土地征用之間的異同點
1.相同點
土地征收和土地征用都是以公共利益為條件，運用國家強製力，經過法定的程序，使用他人土地時依法給予補償的行政行為。
2.不同點
但這兩個概念的區別主要表現在以下四個方麵：
第一，二者在期限上表現不同。土地征收表現為財產在兩個主體之間的永久性轉移，具有永久性土地征用是用完即歸還，具有期限性。
第二，二者在法律效果上追求的目的不同。土地征收是土地所有權的改變，土地征用則是土地使用權的改變。這是兩者最主要、最本質的區別。
第三，二者的適用條件不同。土地征用既適用於臨時性的緊急狀態，也適用於臨時性的公共用途。然而即使不存在緊急狀態，為了共同利益的需要也可以實施土地征收。
第四，二者適用的法律不同。土地征收主要適用《土地管理法》和《城鄉規劃法》。土地征用除了適用《土地管理法》之外，更多的是調整緊急狀態的法律。
總之，在我國，土地征收主要指國家對集體所有土地的征收，具有目的公共性、方式補償性等特點而土地征用則是指臨時性地出讓土地使用權。
二、征地補償理論
土地補償的理論主要有既得權說、恩惠說、社會職務說、公用征收說、公平負擔平等說、特別犧牲說等（陳江龍、陳會廣、徐潔，2002）。
（一）既得權說
此說認為人民的既得權既然是合法取得的，就應當得到絕對的保障，即使是由於公共利益的需要，使其遭受經濟上的特別損失，也應當基於公平的原則給予補償。此說是以自然法思想為基礎，理論較為陳舊，而且對於既得權以外的權利所受的侵害，也未能說明補償的理論依據。
（二）恩惠說
此說強調國家統治權與團體利益的優越性，主張絕對的國家權力以及法律萬能和公益至上。因此，此說認為個人沒有與國家相對抗的理由，甚至完全否認國家對私人有提供損失補償的必要。認為國家侵害個人權利給予補償，完全是出與國家的恩惠。此說頗具專製色彩，難以說明現代的土地征用補償製度。
（三）公用征收說
此說認為國家法律固然有保障個人財產的一麵，但也有授予國家征收私人財產的權利的另一麵，對於因公共利益的需要而做的合法征用，國家可以不承擔法律責任，但是仍然應給予個人相當的補償，以求公平合理。
（四）社會職務說
此說摒棄權利天賦觀念，認為國家為了使各人盡其社會一分子的責任，首先應承認各人的權利，這是實現社會職務的手段。所有權從產生開始，就具有自由和義務雙重性。人民的財產被征用後，國家隻有酌量給予補償，才能使其社會職務得以繼續履行。
（五）公共負擔說
該學說認為，政府的活動是為了公共利益，其成本應由社會全體成員平均分擔。合法的行政行為給公民、組織的合法權益造成的損失，實際上是受害人在一般納稅負擔以外的額外負擔，不應由受害人個人承擔，而應當平等地分配於社會全體成員，其分配方式是國家以全體納稅人繳納的金錢來補償受害人所蒙受的損失，進而在全體公民和受害者之間重新恢複平衡機製。
（六）特別犧牲說
該學說源於公共負擔平等說，由19世紀末德國學者奧特？瑪雅提出。此說基於法的公平正義的觀念，認為國家的合法征地行為，對人民權利所造成的損失超出了行使所有權的內在社會限製，與國家課以人民一般的負擔不同，它是使無義務的特定人為國家所作的特別犧牲，這種特別犧牲具有個案性質，因此應當由全體人民共同分擔給其以補償，才符合公平正義的精神。
在以上各種學說中都包含著這樣的觀念：特定人為社會公共利益作出了特別的犧牲，按公平正義和權益保障的原則，應由社會全體對這種犧牲作出補償。而在這些學說中，特別犧牲說日漸被廣泛接納。關於特別犧牲的判斷衍生了三種學說：形式說、實質說和折中說。在特別犧牲說的三種學說中折中說較為全麵、合理。
三、新中國成立後土地征收製度的演進
1949年新中國成立以後至今，國家的政治、經濟形勢發生了很大變化，相應的土地製度在不同時期也表現出不同的特點，以下內容重點對建國以後征地製度的變遷作一回顧。
（一）征地製度的初步建立
新中國成立以後，關於征地製度的法律規範，最早見於上海市人民政府1949年12月12日公布的《處理無主土地暫行辦法》。該辦法第九條規定：“代管土地如政府有征用必要時，得於征用之。”中央人民政府政務院對征地製度最早的法律規範是1950年6月24日公布的《鐵路留用土地辦法》，其中第五條規定：“鐵路因建設關係，原有土地不敷應用或有新設施需要土地時，由路局通過地方政府收買或征購之。”1950年9月16日政務院對《鐵路留用辦法》進一步作了相關解釋，其中規定：“至於地價問題，凡接收國民黨政府時期之路基地產，經過征用程序有案可稽者，一般不予補發地價，對確實貧困之所有權人，可酌情補助其未辦征用程序以及新占用者在未進行土改以前，應照原辦法第六條由路局通過地方政府收買或收購之。”“征用公地，無須補發地價，如所征土地係土地改革法第三條但屬於學校、孤兒院、養老院、醫院等依靠土地收入維持費用者，應通過地方籌發地價。”1950年11月21日，中央人民政府政務院製定公布的《城市郊區土地改革條例》也提到了征地製度問題，該條例第十四條規定：“國家為市政建設及其他需要征用私人所有的農業土地時，須給予適當地價，或以相等的國有土地調換之。對於耕種該項土地的農民亦應給予適當的安置，並對其在該項土地上的生產投資（如鑿井、植樹等）及其他損失，應予公平合理的補償。”
隨著社會主義建設事業的發展，國家對土地的需要也日漸增長，建立相對完備的征地製度成為經濟發展的客觀要求。對此，1953年12月5日，中央政府通過《政務院關於國家建設征用土地辦法》，這是新中國第一部比較完整的征地製度法律規定。這一辦法就征地的範圍、征地原則、補償標準、審批權限以及征地製度的一般程序都做出了較為詳盡的規定。其中關於征地製度基本原則的規定：“既應根據國家建設的確實需要，保證國家建設所必需的土地，又要照顧當地人民的切身利益”成為征地製度變遷調整的一個核心理念，主導著不同時期征地製度的改革進程。同時，該規定也奠定了我國征地製度的基本框架，其後征地製度的調整都是在這一規定的基礎上作出的。
1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》對征地製度作了最高形式的規定。該法第十三條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定的條件，對城鄉土地和其他生產資料實行征購、征用或收歸國有。”
以上的法律規範是我國建國以後征地製度初步建立階段的產物，縱觀其變化，主要表現出以下幾方麵特點：
第一，從征地對象來看，由於當時土地的社會主義改造尚未完成，征用土地的對象主要是農民的私有土地。征地的各項規定的主要目的之一是調整國家宏觀建設與被征地農民之間的土地關係，較多地考慮了農民的利益訴求。