為民立良法：進一步加強和改進地方立法工作的思考劉雲耕
改革開放初期，我國法製建設最突出的問題是“無法可依”、“立法空白”，當時的立法指導思想是“有比沒有好”、“宜粗不宜細”。經過30年不懈努力，我國法製建設的主要矛盾已經發生顯著變化，“無法可依”的問題基本得到解決。中共十五大提出，“到2010年形成中國特色社會主義法律體係”。在這個重要的曆史節點上，回顧上海30年地方立法走過的曆程，前瞻地方立法發展的新趨勢，進一步加強和改進地方立法工作，對於中國特色社會主義法律體係的科學形成和不斷完善，全麵落實依法治國基本方略，具有重要意義。
上海30年地方立法回顧
1979年7月五屆全國人大二次會議審議通過的地方組織法，第一次以法律的形式將地方性法規製定權賦予省級人大及其常委會。作為中國特色社會主義法律體係的重要組成部分，地方立法對維護社會主義法製統一作出了積極貢獻。30年來，上海地方立法工作在實踐中探索，在探索中創新，在創新中發展，始終與國家改革開放相伴，與經濟轉軌、社會轉型同步。據統計，市人大及其常委會迄今為止共製定地方性法規207件，修改地方性法規203件，其中已廢止和自然失效的地方性法規60件，現行有效的地方性法規147件，作出法規性問題的決定21件，現行有效的6件，作出法規解釋的1件。回顧30年曆程，曆屆市人大及其常委會篳路藍縷、開拓創新、攻堅克難，緊密結合上海經濟社會發展和民主法製建設的實際，製定了一大批有質量、有影響、有特色的地方性法規。這些法規對實施國家法律、探索改革路徑、促進經濟發展、規範權力運行，從而落實科學發展、社會和諧，發揮了積極的引導、促進和保障作用。
與此同時，上海市人大及其常委會立法工作層麵的製度建設也取得了長足進步：審議製度日臻完善，工作機製逐步健全，立法技術漸趨成熟，逐步進入到製度化、程序化、規範化的軌道。
這一係列進步，離不開廣大市民的有序參與，離不開曆屆上海市委對立法工作的堅強領導，凝聚著曆屆市人大常委會組成人員和人大代表辛勤耕耘的汗水和破解難題的智慧。
（一）回應現實需求，努力為經濟社會健康發展提供法製保障
30年來，市人大常委會審慎地行使憲法和法律賦予的地方立法權，圍繞改革、發展、穩定大局，積極發揮地方立法的作用。例如，根據中共十四大提出的建立社會主義市場經濟體製的目標，自1995年至1997年製定了39部地方性法規，在反不正當競爭、外商投資企業審批等方麵進行製度規範，較好滿足了市場經濟對法律規則的現實需求。2008年，為保障上海世博會籌備和舉辦工作的順利開展，通過常委會決定形式，授權市政府在世博會期間可以根據實際管理需要製定臨時性行政管理措施，努力為世博會的成功舉辦提供法製保障。2009年，為貫徹實施建設上海國際金融中心的國家戰略，營造具有國際競爭力的金融發展環境，推進上海國際金融中心建設，市人大常委會製定《上海市推進國際金融中心建設條例》，起到了較好的引領作用。
（二）貫徹落實上位法，大力開展實施性立法
國家法律的有效實施，常常有賴地方的配套立法，因此實施性的地方性法規是國家立法的延伸和完善。例如，2003年《中華人民共和國道路交通安全法》頒布實施，2004年國務院又頒布了道路交通安全法的實施條例。針對道路交通安全法第76條關於道路交通事故賠償這一執法和司法中迫切需要解決的具體問題，市人大常委會審議通過了《上海市機動車道路交通事故賠償責任若幹規定》，整部法規隻有10條，但是它對道路交通安全法規定的民事責任承擔方式進行了富有創造性的細化，在實踐中有較強的操作性，得到了社會好評。地方實施性立法有助於國家立法的原則、精神在本地區得到有效貫徹。
（三）立足本地實際，著力推進自主性立法
地方立法的另一重要任務，就是對國家不可能立法的地方性事務進行規範。這方麵上海也有許多範例：1985年製定的《上海市黃浦江上遊水源保護條例》實施20多年來，為保障千家萬戶的用水安全和城市的可持續發展起到了重要作用；1994年製定的《上海市煙花爆竹安全管理條例》充分考慮法規的可行性和現實性，采用“禁與限”相結合的方針，限時限地燃放煙花爆竹，充分體現人民群眾的意願並尊重民間習俗，得到了大多數群眾的認同和擁護；1996年製定的《上海外高橋保稅區條例》是“浦東開發、法製先行”的重要內容，較好適應了浦東開發開放對法製建設的需求；2002年製定的《上海市曆史文化風貌區和優秀曆史建築保護條例》起到了保護城市遺產、保留城市記憶和延續城市文脈的作用。
（四）發揮“試驗田”作用，大膽探索先行性立法
地方立法還有一項重要任務，就是鑒於各地區發展不平衡等因素，國家立法時機尚不成熟，由地方先行一步，采取立法手段加以解決，為其後的國家立法積累經驗。上海在這方麵也有多次嚐試。1987年製定的《上海市青少年保護條例》是我國第一部保護青少年權益的地方性法規，由市人大有關委員會委托團市委牽頭組織16家單位共同起草，它的出台為全國人大常委會製定未成年人保護法提供了參考，發揮了“試驗田”作用。1991年製定的《上海市外商投資企業清算條例》是我國第一部清算法規，它的出台讓外商吃了“定心丸”，在引進外資工作中發揮了重要作用。此外，《上海市保護消費者合法權益條例》、《上海市反不正當競爭條例》等法規的製定，當時在全國也屬先行先試。
（五）總結實踐經驗，建立並完善立法程序規則和工作機製
經過多年的探索和總結，市人大及其常委會的立法工作從簡單到完備、從粗疏到細密，形成了較為科學、合理的程序和規則，為有效行使地方立法權，提高立法質量和效率，提供了製度保證。1986年，市人大常委會通過了《上海市人民代表大會常務委員會製定地方性法規程序的暫行規定》，這是第一部專門規範上海市地方立法程序的法規；2001年市十一屆人大第四次會議通過了《上海市製定地方性法規條例》，對地方性法規案的提出、審議、表決和公布等環節作了較為係統的規定，使製定地方性法規的工作進一步程序化、製度化、規範化。與此同時還形成了地方性法規的立項、調研、起草、統一審議、聽證、法規案解讀、公開征求草案意見、立項論證等多項製度。
（六）發揚立法民主，努力提高立法工作的公開性和透明度
民主立法是廣泛集中民情、民意和民智的基本途徑，是提高立法質量的關鍵。在推進民主立法方麵，市人大常委會廣泛采用座談會、聽證會、論證會等方式，利用網絡、報刊、郵件等途徑，向人大代表、政協委員、專家學者、行業協會、社會公眾等各個方麵征求意見、傾聽呼聲，切實提高公眾參與水平，增強參與實效。從2009年開始，市人大常委會將每件提交審議的法規草案都在媒體上公布，廣泛征求市民意見。如《上海市中小學校學生傷害事故處理條例》、《上海市養犬管理條例》、《上海市公共場所控製吸煙條例》等關乎社會領域法規的聽證會，不同意見的爭論十分活躍、激烈，立法者擇善而從，力求在充分博弈的基礎上形成更趨合理的製度。